VÉKONY MIKLÓS, DR. az ad hoc bizottság elnöke:
VÉKONY MIKLÓS, DR. az ad hoc bizottság elnöke:
VÉKONY MIKLÓS, DR. az ad hoc bizottság elnöke: Köszönöm szépen, Elnök Úr! Tisztelt Ház! Bevallom őszintén, kezdtem aggódni, hogy a kárpótlás újabb keletű viharai kifújják a Parlamentből az Állami Számvevőszék problémáját, de szerencsére erre – hála Katona Tamás és Orbán Viktor higgadt hozzászólásának – nem került sor.
Jelentem a Háznak, hogy bizottságunk elvégezte munkáját. Ennek eredményeként a törvényjavaslat és az országgyűlési határozati javaslat a Ház előtt van. A Parlament különösen fontos, eddig kellő súllyal nem rendelkező intézményének helyzetéről és sorsáról van szó, ezért is kérném fokozott figyelmüket – bár elismerem, hogy a téma nem könnyű.
Az Alkotmány és az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény értelmében az Állami Számvevőszék a parlament pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Talán szükségtelen képviselőtársaim figyelmét felhívni arra, hogy a Parlamentnek szüksége van az államháztartás gazdálkodását, forrásait és felhasználását, valamint az állami vagyon kezelését ellenőrizni képes, jól működő Állami Számvevőszékre. A Parlament elmúlt több mint egyévi munkáját figyelembe véve, nem természetes, szokatlan az, hogy egy parlamenti bizottság ilyen komoly, szakmai jellegű törvényjavaslatot terjesszen a Ház elé, éppen ezért engedjék meg, hogy röviden az előzményekre is kitérjek.
Az elmúlt évi költségvetési vita során, december 29-én, rendelte ki a Ház a vizsgálóbizottságot az Állami Számvevőszék szervezetének és működésének felülvizsgálata céljából, a szükséges törvénymódosítás elkészítésére. Az országgyűlési határozat meghozatalakor a Házban érdemi vita nem zajlott, a Ház tudomásul vette a költségvetési bizottság jelentését, ezért érdemes kitérni azokra a körülményekre, okokra, amelyek a bizottság kirendelését indokolttá tették.
Az okokat két csoportra bonthatjuk. Az egyik kört azok a körülmények jelentik, amelyek a törvényi szabályozás fogyatékosságából adódnak. Melyek ezek? Mindenekelőtt megállapítható volt, hogy a számvevőszéki törvény és az Alkotmány rendelkezései több vonatkozásban nincsenek összhangban. A számvevőszéki törvény pontatlanul és hiányosan határozta meg az Állami Számvevőszék feladatait és hatáskörét; következetlenül szabályozta a szervezet jogállását; nem szabályozta kielégítően az Állami Számvevőszék Országgyűlés által választott vezetőjének és a vizsgálatokat végző számvevőnek a jogait, kötelességeit és felelősségre vonhatóságuk feltételeit; a belső szervezeti felépítés országgyűlési hatáskörbe utalásával feleslegesen vonta el az elnök döntési jogosítványait, nehezítve a szervezet törvényben rögzített feladataihoz igazodó, ésszerű és rugalmas változtatásának lehetőségét. Ezen túlmenően – a törvényi fogyatékosságokon, hiányosságokon túlmenően – a Számvevőszék munkájával kapcsolatban is szakmai, érdemi kifogások merültek föl. Így például az ÁSZ nem tett eleget – vitatva annak helyességét – előzetes ellenőrzési, kormányprogram-véleményezési kötelezettségének.
Az előzetes ellenőrzést illetően egyébként a törvényi szabályozás ellentétes az Alkotmánnyal. Nem történt meg például az Állami Számvevőszék részéről az 1990-es évközi költségvetés módosításának véleményezése sem. Ezeket a hiányosságokat csak példaszerűen hoztam föl.
Tartozunk az igazságnak azzal, hogy utalunk az objektív nehézségekre, amelyekkel az Állami Számvevőszéknek kétségtelenül meg kellett küzdeni. Több mint 40 éves interregnum után, 1990. január 1-jén kezdte meg az Állami Számvevőszék a működését, tehát nyilván meg kellett küzdeni a kezdet szervezeti és személyi nehézségeivel. Ezen túlmenően, nem állt rendelkezésre az a konzisztens jogszabályi háttér, ami egy jó számvevőszéki munkához szükséges – hadd utaljak itt csak a máig hiányzó államháztartási törvényre.
Az előzményekről röviden ennyit kívántam mondani, de azt hiszem, ez szükséges a probléma megértéséhez.
A vizsgáló bizottságnak a Szabad Demokraták Szövetsége részéről Tölgyessy Péter, Matyi lászló és Molnár Tibor; a FIDESZ részéről Áder János és Varga Mihály; a Demokrata Fórum részéről Horváth Béla, Remport Katalin, Halász István és jómagam voltunk a tagjai. A bizottság munkájába bekapcsolódott még az MSZP részéről Katona Béla, a Kereszténydemokrata Néppárt részéről pedig Rott Nándor.
A bizottság mellett – élve a Házszabály adta lehetőségekkel – öt szakértő működött: Ferenczy Endre a Jogtudományi Intézettől, Földes Gábor, az Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam és Jogtudományi Karáról, Gyulavári Antal, a Központi Statisztikai Hivatal munkatársa, valamint Laki Árpád a Könyvvizsgálók Egyesületétől és Kozma Emil szakértő úr. A törvény – véleményem szerint kiváló – szakmai előkészítésén túl Ferenczy Endre, Földes Gábor és Gyulavári Antal a törvényszöveg kodifikálását is elvégezték.
Meg kell említenem, hogy a bizottság munkájába az ÁSZ mint vizsgált intézmény, aktívan bekapcsolódott. Üléseinken részt vettek, elemző anyagokat készítettek, s Hagelmayer István elnök úrnak köszönhetően a bizottság tagjai találkozhattak Tassilo Brösige úrral, az ENSZ számvevőszéki intézetének főtitkárával, valamint Beckers úrral, a belga számvevőszék főtanácsosával, aki az előzetes ellenőrzés kérdéskörében tudott felvilágosítást adni. Flegman Vilma angol számvevőszéki kutató és Halász Géza amerikai számvevőszéki szakember megküldött anyagával szintén segítette a bizottság munkáját.
A kialakított munkarend szerint a bizottság munkája három részre bontható. Az első szakaszban megtörtént a bizottság munkájához szükséges mértékben az ÁSZ eddigi tevékenységének átvilágítása. Ennek megállapításait az l. számú jelentés tartalmazza. A második szakaszban a bizottság döntött a módosítást igénylő szabályozási területekről. Döntési alternatívákat állítottak fel a szakértők, és a döntési alternatívákról szavaztak a bizottság tagjai. A harmadik szakaszban a bizottság döntései alapján a kodifikálás elvégzésére került sor.
Az ÁSZ eddigi munkájának elemzését tartalmazó 1. számú jelentés lényegében igazolta azokat az észrevételeket és aggályokat, amelyek bizottságunk létrehozását indokolták. A jelentés néhány további megállapítását szeretném kiemelni. Felveti az ÁSZ hitelességének problémáját, ezzel összefüggésben azt, hogy az ÁSZ-nak nem sikerült beilleszkednie a kialakult intézményrendszerbe. Hadd jegyezzem meg, hogy ebből a szempontból hasznos az, hogy egy parlamenti bizottság állapítja meg az ÁSZ szabályait, helytelen az, ha a végrehajtó hatalom határozza meg a saját ellenőrzésére hivatott szervezetre irányadó szabályokat. Az 1. számú jelentés a továbbiakban kiemeli azt is, amit valamennyien érzékelünk, hogy bár az ÁSZ a Parlament pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve, nem kielégítő a Parlament és az Állami Számvevőszék kapcsolata.
Nem tisztázódott az országgyűlési alárendeltség konkrét formája. Itt feltétlenül jogi szabályozás szükséges. A nemzetközi tapasztalatoknak megfelelően a napi gyakorlati szinten megjelenő kapcsolat kialakítása érdekében szükséges egy speciális, kifejezetten az Állami Számvevőszékkel foglalkozó bizottság felállítása. Ez a Parlament elemi érdeke, hiszen így kaphat képet az ÁSZ munkájáról, így válik lehetővé az ÁSZ jelentéseinek feldolgozása és hasznosítása, és elláthatóak az ÁSZ-hoz kapcsolódó és az országgyűlési határozati javaslatban meghatározott feladatok is, például az ÁSZ költségvetésének, létszámának, zárszámadásának véleményezése, személyi kérdésekben javaslattétel. Tehát meg kell állapítanunk, hogy a Parlamentnek itt lépéseket kell tennie, és tökéletesítenie kell az ÁSZ-hoz való viszonyát.
A jelentés további megállapításait jelen alkalommal – részben időkímélés céljából – nem kívánom az Országgyűlés elé terjeszteni. A bizottságunk azt részleteiben megvitatta, azonban arról nem szavazott, mivel kifejezetten nem volt feladata állásfoglalás kialakítása az ÁSZ munkájáról. Véleményem szerint a felállítandó különbizottságnak kell megvonnia az ÁSZ eddigi munkájának mérlegét. A bizottság nyilván építhet majd az általunk feltárt tényekre.
Tisztelt Képviselőtársaim! A törvényjavaslat tárgyalása során mindenekelőtt azt a kérdést kell tisztáznunk, hogy változtatható-e az 1989. évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről az államháztartási törvény megalkotása nélkül. Ezzel kapcsolatosan tájékoztatom a tisztelt Házat, hogy a hamarosan elénk kerülő államháztartási törvény és az ÁSZ-törvényjavaslat rendelkezései teljesen komformak. Azokon a pontokon, ahol a két törvényjavaslat találkozik, teljes a konszenzus, másrészt pedig az ÁSZ-törvényjavaslat kétharmados elfogadást igényel, így az itt elfogadott rendelkezések az államháztartási törvény által már nem változtathatóak meg.
A törvényjavaslat konkrét rendelkezései kapcsán a következőkben az ÁSZ jogállásával szeretnék foglalkozni. Az Alkotmány és a hatályos számvevőszéki törvény értelmében az Állami Számvevőszék a Parlament pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve. Az új, ajánlott definíció szerint az ÁSZ az Országgyűlés tevékenységét segítő, független, pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerv. Működése során kizárólag az Alkotmánynak és a törvényeknek van alárendelve. Tevékenységéért kizárólag az Országgyűlésnek felelős. Más állami, önkormányzati szerv, társadalmi vagy egyéb szervezet hatáskörének gyakorlására nem utasíthatja, és nem kérheti fel.
Az ÁSZ jogintézménye lényegéből adódik, hogy a végrehajtó hatalomtól történő teljes függetlenségét biztosítani kell. A továbbiakban például a Kormány sem kérheti fel az ÁSZ-t vizsgálatok elvégzésére. Szigorú megkülönböztetést kell ugyanis tenni a közigazgatás külső, Állami Számvevőszék által gyakorolt ellenőrzése és a Kormány által folytatott, úgynevezett belső pénzügyi ellenőrzés között. Úgy érezzük, hogy a kormánynak a belső, saját pénzügyi ellenőrző apparátusát időszerű kiépítenie.
Ugyanakkor a Parlament és az Állami Számvevőszék közötti kapcsolatok pontos szabályozása mellett szükséges az ÁSZ függetlenségének deklarálása is. Ez azért is fontos, hogy a számvevőszéki szervezet ne kényszerüljön állást foglalni a törvényhozás napi vitáiban. Az Állami Számvevőszék működését, mindennapi tevékenységét közvetlenül még az Országgyűlés sem befolyásolhatja egyedi utasításokkal. Ehhez elegendőnek mutatkozik a normatív eszközökkel történő irányítás, a legfontosabb vezetők megbízásával és megbízatás megszüntetésével kapcsolatos döntések, valamint az Országgyűlés és az Állami Számvevőszék közötti kapcsolattartásra létrehozott bizottság működtetése. Olyan egyensúlyi helyzetet igyekeztünk kialakítani, ahol az ÁSZ-nak és a Parlamentnek is a megfelelő jogosítványai biztosítva vannak.
A törvényjavaslat teljes mértékben újraszabályozza az ÁSZ feladat- és hatáskörét. Olyan hálót igyekeztünk kialakítani, hogy belátható időn belül, lehetőleg választási ciklusonként a legfontosabb intézmények ellenőrzésére sor kerüljön. A jelenleg hatályos rendelkezésekkel szemben pontosan meghatározzuk a vizsgálható területeket, a vizsgálat jellegét és gyakoriságát. A törvényjavaslat szerint az Állami Számvevőszéknek az állami költségvetés fejezeteit törvényességi és szabályszerűségi szempontból évenként, eredményességi szempontból pedig ciklusonként ellenőriznie kell. Az államháztartás részét képező elkülönített állami pénzalapokat és a kötelező társadalombiztosítás gazdálkodásának törvényességét és szabályszerűségét szintén évente, míg az eredményesség-ellenőrzést ciklusonként kell az ÁSZ-nak elvégeznie.
Az önkormányzatokról: az önkormányzati törvény az ÁSZ kötelezettségévé teszi az önkormányzatok gazdálkodásának az ellenőrzését. Ugyanakkor a jelenleg hatályos ÁSZ-törvény csupán az önkormányzatok adóztatási tevékenységének ellenőrzését teszi az ÁSZ feladatává. Teljesen egyértelmű, hogy az Állami Számvevőszék egy időben, egyidejűleg, teljes mértékben, mélységben a több mint háromezer önkormányzatot ellenőrizni nem tudja. Az ellenőrzés csak bizonyos reprezentativitás és időszakosság mellett képzelhető el. A megoldási javaslat értelmében a megyei, a fővárosi és a megyei jogú városi önkormányzat esetében évenként, a húszezernél nagyobb állandó lakosságszámú települési önkormányzat esetében legalább négyévenként kerül sor a költségvetési gazdálkodás törvényességének és szabályszerűségének ellenőrzésére. A vizsgálat az ÁSZ mérlegelése alapján szükség szerint a gazdálkodás eredményességére is kiterjedhet. A húszezer fős határ meghatározásánál részben nemzetközi adatokra, részben az ÁSZ teherbíró képességére és a vizsgálatok költségvonzatára voltunk figyelemmel.
A fentieken túlmenően az ÁSZ feladatát képezi a költségvetési támogatásban részesülő pártok és minden egyéb szervezet ellenőrzése szintén törvényességi szempontból.
Külön kell szólnom egy nagyon fontos kérdésről, az állami vagyon kezelésének kérdéséről. A privatizáció, a vállalati átalakulások időszakában, öszszességében a jelenlegi gazdasági helyzetben kiemelkedően fontos az állami vagyonnal – ide értve a kincstári és az állam vállalkozói vagyonát is – történő gazdálkodás ellenőrzése. A bizottság tagjai ezt azzal is hangsúlyozni kívánták, hogy az ÁSZ-nak évenként jelentést kell összeállítania az állam vagyonkezelő tevékenységéről. Feladata nyilvánvalóan nehéz, hiszen a kincstári vagyon felmérése még nem történt meg, az állam vállalkozói vagyona pedig hatalmas méretű.
A törvényjavaslat megoldása szerint az ÁSZ szükség szerint ellenőrzést végezhet minden jogi személynél, egyéb szervezetnél és egyéni vállalkozónál, amely állami vagyonnal gazdálkodik, továbbá amely az államháztartásból támogatást vesz igénybe a támogatás felhasználása tekintetében. Itt nyilvánvalóan reprezentatív jellegű vizsgálatokról lehet szó.
Tisztelt Ház! Még vázlatosnak sem lenne nevezhető a törvényjavaslat ismertetése, ha nem szólnék az előzetes ellenőrzés problematikájáról. A probléma kapcsán utalnom kell az ENSZ számvevőszéki intézetének Limában elfogadott nyilatkozatára, mely a vizsgálati szabályok irányvonalait tartalmazza, és az előzetes ellenőrzés kérdéskörében a következőképpen rendelkezik: az, hogy egy számvevőszék végez-e elővizsgálatot, mindig az illető ország jogi helyzetén és az ott lévő állapotokon és kívánalmakon múlik.
Az utóvizsgálat viszont minden számvevőszék kötelező feladata, függetlenül attól, hogy végez-e elővizsgálatot.
A külföldi szakemberek és szakértőink álláspontja szerint is a minden intézménynél jelenlévő számvevőségek utalványozó tevékenysége ma már inkább valóban csak a múlt nosztalgiájának tekinthető. A jelenlegi magyarországi állapotokat figyelembe véve a bizottság tagjai az előzetes ellenőrzést, ha korlátozott formában is, de a központi pénzellátás keretében megoldhatónak és szükségesnek találták, elvetve ezzel azt az elképzelést is, hogy valamennyi finanszírozó központi fejezet pénzgazdálkodása is előzetes ellenőrzésnek legyen alávetve. Az előzetes ellenőrzés javasolt módja praktikusan egyetlen kihelyezett számvevőséget is jelenthet. A számítástechnika mai szintjén azonban a fizikai értelemben kihelyezett részlegre nincs is szükség, a finanszírozást végző információs rendszerére történő rácsatlakozás önmagában is megoldhatja ezt a problémát.
Hölgyeim és Uraim! A továbbiakban szeretnék még szólni néhány jelentősebb módosításról, de csak címszavakban és a teljesség igénye nélkül.
Elmarad a kormányprogram véleményezésének kötelezettsége. Úgyszintén szükségtelennek találta a bizottság a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- és érmekibocsátására vonatkozó adatainak ellenőrzését. A továbbiakban az államadósság alakulásának, kezelésének és nyilvántartásának vizsgálata képezi az ÁSZ feladatát. Módosítja a törvényjavaslat az ÁSZ elnökének ellenjegyzési jogát is. A továbbiakban például az a likviditási hitelre nem terjed ki, csupán az állami költségvetési törvényben meghatározott hitelfelvételre.
A jelenleg hatályos rendelkezések szerint az ÁSZ szervezetét törvény állapítja meg. Bizottságunk álláspontja szerint ez a megkötés indokolatlan, nem is teljesült, nem volt lehetőség ebben a formában arra, hogy az ÁSZ saját szervezetét rugalmasan a követelményekhez igazítsa. A jövőben – elképzeléseink szerint – az ÁSZ elnökének lenne feladata az ÁSZ szervezetének kialakítása. Az ÁSZ elnökének státuszát feladatának és felelősségének körülhatárolásával erősíteni igyekeztünk, amit többek között illetményével is kifejezésre juttattunk. Az ÁSZ jellegéből adódóan nem kollektív, hanem egyszemélyi irányítás alatt áll. A jelenlegi törvénytől eltérően, amely két elnökhelyettesről rendelkezik, a javaslat az új szervezeti modellnek megfelelően egyetlen, általános hatáskörű alelnök jogállását rendezi. Az egyetlen alelnök esetében a felelősség és az alárendeltségi viszonyok áttekinthetőbbek. Ez azért is különösen fontos, mert a ma hatályos törvény az elnökhelyettesi megbizatás tartalmáról és a felelősségről gyakorlatilag nem rendelkezik. Az alelnök a továbbiakban az elnök által átruházott jogkörben, illetve az elnök akadályoztatása esetében általános hatáskörrel jár el.
Arra figyelemmel, hogy jelenleg az ÁSZ-nak két alelnöke van, a tisztelt Háznak javaslatunk szerint október 31-ig döntenie kell az alelnök személyéről. Javaslatunk értelmében a jövőben az alkotmánybírákhoz hasonlóan az Országgyűlés kilenc évre választaná az ÁSZ elnökét és alelnökét. Így elkerülhetőnek látszik a parlamenti ciklussal történő nemkívánatos egybeesés.
Tisztelt Ház! A törvényjavaslat ismertetésekor csak a lényegesebb összefüggésekre szorítkozhattam. Bízva abban, hogy javaslatunk kiállja az idő próbáját, és a Parlamentben is kialakul ugyanaz az alkotói szellem és a konszenzus, mint bizottságunkban, ajánlom a tisztelt Háznak a törvényjavaslatot és az országgyűlési határozati javaslatot elfogadásra. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)
