DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Országgyűlés! Egyetértően csatlakozom az előttem szólókhoz abban a tételben vagy abban a megállapításban, hogy nagy jelentőségű törvényjavaslatról és ezzel a törvényjavaslattal összefüggésben alkotmánymódosító törvényjavaslatról van szó. Nemcsak azért, mert ha június 15-ig az alkotmány nem szabályozza a kormánytagok jogállását, akkor alkotmánysértést követ el, hanem azért is, mert a politikai hatalmi szerkezet egyik legfontosabb intézményéről és ezen intézményeket mozgató, működtető személyek szervezeti, hatalmi, politikai, fegyelmi viszonyáról van szó.
A szabályozás szükségességét tehát mindenki elismerte. Az nem lep meg, hogy a szabályozás mikéntjét illetően élesen ellentétes vélemények vannak. Már a hétpárti egyeztetés során is elhangzott a Független Kisgazdapárt szakértője részéről, hogy a Független Kisgazdapárt egy egészen más kormányzati struktúrában gondolkodik. Más logika, más kiinduló tételek, más megoldási javaslatok alapján szabályozná a kormányzati hatalmi struktúrát.
Hozzá kell tenni ehhez a határozottan ellentétes koncepciót állító javaslathoz vagy véleményhez, hogy többféle demokratikus megoldás létezik a kormányzati hatalmi struktúrát illetően. Tehát nem jó úgy vitatkozni - véleményem szerint legalábbis - a kormánytagok jogállásáról, a kormány jogállásáról, a kormánynak a parlamenthez való viszonyáról - ez a legkényesebb viszony -, a kormánynak a pártokhoz való viszonyáról, a kormánynak az ellenzékhez való viszonyáról, hogy egyetlenegy megoldást az egyedül jó, egyedül helyes, egyedül elfogadható és egyedül demokratikus megoldásként állítunk. Inkább azt javasolom, hogy nézzük meg a racionalitást és a demokráciát mint két alapvető elvet, amely a kormányzati hatalmi struktúra mikénti szabályozását meg kell hogy határozza.
Néhány szót hadd szóljak ezért arról a hatalmi szerkezetről, arról a politikai hatalmi keretről, amelyen belül a kormánynak mint testületnek, illetve a kormánytagok hatalmi-politikai viszonyait, szervezeti viszonyait, felelősségi viszonyait szabályozni kell!
Melyek azok a keretek, amelyeket ez a törvényjavaslat nem von kétségbe, kontinuitásukat fönntartja, sőt stabilizálni akarja?
Az első a hatalmi ágak elválasztásának rendszerében gondolja végig és próbálja szabályozni a kormány és a kormánytagok jogállását, ami rendkívül fontos. Lehetne tudniillik másképpen is. Lehetne felerősíteni a parlament jogosítványait olyan mértékben, hogy lényegileg a parlamenti kormányzás felé közelítsen a kormány munkája, illetve a miniszterek felelősségi viszonya és jogállása. Lehetne a kormányzati struktúrát a pártok zsákmányának jobban kitenni, erőteljesebbé tenni a pártpolitika érvényesülését. Magyarországon általában több pártpolitika - miután Magyarország koalíciós kormányzásra van ítélve és ítéltetve - logikáját, érvényesülését jobban be lehetne építeni a kormányzati struktúrába. Van erre példa a világ demokratikus kormányzati rendszereiben, ahol a zsákmányelv - a pártokat megillető politikai zsákmány - sokkal szélesebb körre terjed ki a kormányzati struktúrán belül, mint például a magyar kormányzati rendszerben. Az a megoldás, amelyet a törvényjavaslat tartalmaz, nem kívánja - egyetlenegy elemet kivéve, amelyre majd ki akarok térni - ezt a zsákmányszférát erősíteni, nem kívánja a kormánynak a parlamenthez való viszonyát lényegileg megváltoztatni.
Itt is csak egy elemet tudnék kiemelni, nevezetesen, hogy a szándékosan jogszabálysértő miniszterrel szemben az Országgyűlés tagjainak egyötöde leváltási javaslatot nyújthat be, és ez fontos - ha nem is túl életszerű, meg kell mondani - jogosítvány a parlamenti tagok részéről a kormány tagjával szemben.
Marad a miniszterelnök kitüntetett szerepe. Ez most már mintegy hétéves gyakorlat, és ez a kormányzati rendszer, ez a félkancellári kormányfői státus megőrizhető. El lehet menni a teljes kancellári rendszer felé is, és attól függ, hogy a kiteljesedett kancellári kormányfői viszony, rendszer, illetve hatalmi szerkezet miként működik, hogy milyen struktúrában, parlamenti hatalommegosztási és pártstruktúrában helyezzük el.
(13.00)
Azt gondolom, helyes az, hogy marad a kormányfő kitüntetett szerepe, hiszen tulajdonképpen a jogrendszeren belül jogilag nincs korlátozva a kormányfő miniszterválasztási és leváltási joga, és egy rugalmas kormányzás esetében ez elismerendő. Jogon kívüli eszközökkel viszont erősen korlátozva van a kormányfő miniszterkiválasztási és leváltási joga, hiszen koalíciós kormányzás esetén minden egyes miniszteri pozícióról való döntést komoly alkuk előznek meg, ez azonban jogon kívüli területre tartozik, erről nem is szól a törvény, ez az aktuális koalíción belül a koalíciós partnerek megállapodásától függ.
Megmarad tehát a miniszterelnöknek a kitüntetett, félkancellári szerepe, amely egyúttal elutasítását jelenti a kollektív kormányzásnak; nincs is arról szó például a törvényjavaslatban, hogy a kormány miként hozza a döntéseit, szavazásos úton hozza-e a döntéseit, vagy egyszerűen a miniszterelnök kimondja a döntést. Abban sincs korlátozva például a miniszterelnök ebben a kérdésben, hogy milyen esetben köteles szavazást kérni, és milyen esetben elegendő egyszerűen a vitát lezárva mintegy egyszemélyi döntésként, összefoglaló jelleggel kimondania a kormány döntését. Lehetne ezeket a szabályokat finomítani, inkább egy kormányzati gyakorlat - és megint csak a jogon kívüli szférába nyúló, koalíciós viszonyok és megállapodások - dönti el a kormányon belül születő döntések mikéntjét.
A kormányfő miniszterkiválasztási joga abszolút jog, mint mondottam, csak jogon kívüli alkuk, illetve megegyezések korlátozhatják; a miniszterelnök a 15. § szerint bármikor javaslatot tehet a miniszter felmentésére a köztársasági elnöknek. Megmarad azonban ugyanakkor - és ezt a törvény garantálja - a miniszter önállósága saját miniszteri tárcájához tartozó terület irányítása tekintetében.
A kormány és a parlament közötti viszony a kormányzati rendszer legfontosabb külső viszonya, mert eddig a kormányzati rendszer belső viszonyairól volt szót. Itt marad lényegileg az a két fő jogintézmény, amely eddig is stabilizálta a kormányt, nevezetesen az, hogy az Országgyűlés választja a miniszterelnököt, és hogy a miniszterelnökkel szemben csak a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét felhasználva nyújthat be az Országgyűlés bizalmatlansági indítványt.
Új elem, amit már említettem, az a bizalmatlansági indítványhoz hasonló - nem ugyanaz, de ahhoz hasonló - intézmény, amely azt teszi lehetővé a 16. § alapján, hogy az országgyűlési képviselők egyötöde írásban indítványozhatja a miniszter felmentését, ha szándékos jogszabálysértést követett el, és ezt a szándékos jogszabálysértést arra jogosult szervek megállapították. Nem túlságosan életszerű, meg kell mondani, ez a felelősségre vonási intézmény, egy sajátos politikai - nem jogi, politikai - felelősségre vonási intézmény, de valamit mutat a jogalkotó szándékából. Nevezetesen azt, hogy valamilyen módon szerette volna elismerni a parlament erősebb jogát a kormánytagokkal szemben, anélkül azonban, hogy az egyes miniszterekkel szemben benyújtható bizalmatlansági indítvány intézményét bevezette volna.
Változatlan marad a kormányzati struktúra négy szintje: a miniszterek vagy miniszter, a politikai államtitkárok - az új törvény szerint akár több is lehet -, a közigazgatási államtitkárok szintje és a helyettes államtitkárok szintje. A kormányzati struktúrának ez a legkényesebb szférája. Itt érintkezik egymással tudniillik a pártpolitika és a szakszerű bürokrácia, ezt a két szférát tulajdonképpen a jogszabályok tudják igazán szétválasztani egymástól azzal, hogy egyértelműen megmondják, a pártpolitika meddig nyúlhat bele ezekbe a struktúrákba, ebbe a négyszintű vertikális rendszerbe, és hol parancsol a jogszabály maga megálljt a pártpolitikai elgondolásoknak. Ez a négy szint nemzetközileg elfogadott és kialakult négy szint, ebbe sok nóvum nincsen, és azt gondolom, hogy lényegesen változtatni vagy másféle megoldást találni e négy szint szervezeti megoldását tekintve nemigen lehetett volna.
Vitathatónak tartom azt, amit Szigethy István is hozzászólásában vitatott elemként, sőt elfogadhatatlan elemként ítélt meg, nevezetesen azt, hogy a helyettes államtitkárokat a törvényjavaslat szerint a miniszterelnök nevezné ki. Azt gondolom, hogy éppen a pártpolitikai elv, a pártpolitikai zsákmányelv és a közigazgatás összetalálkozásában ezen intézmény, vagy ezen kinevezési jog alapján túl mélyen nyúlna bele a pártpolitika a közigazgatási adminisztráció életébe. A helyettes államtitkár egyértelműen szakmai pozíciót tölt be, őt stabilizálni kell, a helyettes államtitkárokat függetleníteni kell a politikai államtitkár - és a miniszter és a miniszterelnök, esetleg a kormány - változásaitól. Ez egy óhaj, ez egy jogi óhaj; a politológia vagy a politikai szociológia sajnos sokszor bebizonyította, hogy ennek a jogi óhajnak kevés országban tesznek eleget, de azt gondolom, hogy azért meg kell próbálni és meg kell kísérelni a jog által megálljt parancsolni a pártpolitika túlzott belenyúlásának, a politikai zsákmányelv túlzott érvényesülésének ebben a vertikális szintben.
A második fő kérdés, azok után, hogy milyen keretben, milyen hatalmi szerkezetben kell elgondolni és szabályozni a kormányzati struktúrát: miféle jogi megoldást kell találni, milyen jogi szabályozást kell alkalmazni a kormánytagok jogállásának szabályozása során. A jogalkotás szintjéről nem kívánok szólni, nevezetesen arról a dilemmáról, hogy egy alkotmánymódosítással - három paragrafus érinti az alkotmánymódosító törvény alapján ezt a területet - és a törvény útján való módosítással egy időben, illetve törvényalkotással párhuzamosan történjen-e, vagy egyik megvárja a másikat - és akkor melyik várja meg az egyiket és a másikat. Azt gondolom, hogy általánosan elfogadott jogalkotási elv, hogy párhuzamosan, egymásra tekintettel nyújtanak be két törvényt, egy alkotmánytörvényt módosító törvényjavaslatot és egy új törvényjavaslatot.
Nehezebb vagy nagyobb gond az, amiről egyébként Salamon László is beszélt, hogy miféle jogági megfontolások, szabályozási módszerek, felelősségi viszonyok alapján történjen a szabályozás. Ez a törvény komplex jogági szabályozást ad, hiszen a klasszikus alkotmányjogi jogviszonyok, felelősségi viszonyok és megoldások, jogintézmények egyaránt megtalálhatók ebben a törvényben; a kinevezés, felmentés például egyértelműen az alkotmány jogkörébe tartozó viszonyok és eszerint szabályozandók. A szervezeti jogállás és a részletesebb felelősségi viszonyok tekintetében már nem ilyen tiszta a helyzet, és tulajdonképpen én egyetértek Salamon Lászlóval abban, hogy az alkotmányjogi megoldásokkal szemben a polgári jogi, munkajogi, fegyelmi jogi megoldások és kisebb részben a közigazgatási jogi megoldások túlzóak. Túlzottak nemcsak a szabályozás tárgyát tekintve, hanem a szabályozás módszerét, a felelősségi viszonyok szabályozását és megoldását illetően egyaránt.
Még néhány szót a néhány vitatott kérdésről, nevezetesen háromról röviden. Az egyik a speciális miniszteri mentelmi jog, amit ez a törvényjavaslat vezet be, ez eddig nem volt ismert a magyar alkotmányjogban, nevezetesen a nem képviselő minisztert vagy kormányfőt megillető mentelmi jog. Azt hiszem, hogy itt a mentelmi jog félreértéséről van szó. A mentelmi jog eredetileg és klasszikusan a képviselőket védte a közigazgatással, a közigazgatási szervek, ügyészi szervek, bűnüldöző, nyomozati szervek túlkapásaival szemben. Kérdés, hogy szükség van-e képviselői jogállással nem rendelkező kormánytagok, esetleg nota bene miniszterelnök esetében erre vagy sem. Egyrészről azt gondolom, hogy nem egészen életszerűtlen, hiszen ma is van olyan tagja a kormánynak, aki nem képviselő, de azt gondolom, hogy egyébként életszerűtlen, és túlzónak ítélem a miniszteri mentelmi jognak az ilyetén való kiterjesztését, nevezetesen, hogy nem képviselő kormánytagot csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, illetve a miniszterelnök ellen csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával, a többi kormánytag ellen pedig a köztársasági elnök előzetes hozzájárulásával lehet büntetőeljárást indítani. Azt gondolom, hogy ez egy felesleges intézmény, nem hiszem, hogy erre szükség van, de ki lehet próbálni, ez megítélésem szerint nem lehet akadálya a törvény útjára bocsátásának, de nem hiszem, hogy élő jogintézmény lesz.
(13.10)
A második kérdés, hogy ki nevezze ki a helyettes államtitkárt - ezt az előbb már érintettem. Azt gondolom, hogy végig kell gondolni mind az általános, mind a részletes vita kapcsán; és nem jelent megítélésem szerint törést a kormánytagok jogállását szabályozó törvény egész koncepcióját tekintve, ha esetleg ebben a kérdésben módosul a törvény.
Végül a harmadik az, hogy ki vezesse a Miniszterelnöki Hivatalt. Ez nem egyszerűen cím kérdése; nevezetesen az, hogy a miniszterelnök az egyik, hozzá legközelebb álló vezető munkatársát miniszterré avanzsálja-e, nevezi-e ki, vagy pedig közigazgatási államtitkári pozíciót tölt-e be. Ez főleg attól függ, hogy a miniszterelnök, illetve a kormány milyen szerepet szán ennek a személynek és ennek a hivatalnak. Ha ennek a hivatalnak a klasszikus koordinátori szerepe marad meg, akkor nem indokolt a miniszteri kinevezés. Ha ennél többet kíván neki biztosítani, nagyobb szerepet és mozgásteret, akkor megfontolandó a miniszteri pozíció elnyerése.
Viszont ha miniszteri pozíciót nyer el a Miniszterelnöki Hivatal elnöke, akkor gondoljuk ezt konzekvensen végig: rendeletalkotási, szavazati joga van - ha van szavazás - a kormányon belül, elvileg hozzászólási joga van minden egyes kormányülésre beterjesztett napirendi pontot illetően, részesévé válik a kormányzati politikának, döntéshozatalnak. Akarja-e ezt valaki vagy nem akarja? Meg lehet-e ezt akadályozni vagy nem lehet? Egy ponton túl ez is a jogon túli szférába tartozik, koalíciós megállapodás kérdésévé válik, és akként lehet a megítélésem szerint ezt eldönteni. Mindenesetre veszélyeket rejt magában; ha nem koordinátori szerepet kíván betölteni a Miniszterelnöki Hivatalnak a vezetője, akkor párhuzamosságok (Az elnök a csengő megkocogtatásával jelzi az időkeret lejártát.), hatásköri kollíziók keletkezhetnek a miniszterek és a Miniszterelnöki Hivatal között.
Azt gondolom, van idő az általános és a részletes vitában is arra, hogy ezt a lehetőséget - hiszen itt csak egy lehetőségről van szó, hogy miniszter vezesse a Miniszterelnöki Hivatalt -, ennek az előnyeit és a hátrányait végiggondoljuk. Köszönöm a figyelmet. (Taps a kormányzó pártok padsoraiban.)
