DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Miniszter Úr! Hölgyeim és Uraim! Köszönve az Állami Számvevőszék 2001. évi beszámoló jelentéséhez kapcsolódó megszólalási lehetőséget, három témakört szeretnék érinteni.
Elsőként ellenőrzési tapasztalataink hasznosításáról, szervezeti működésünkről és az Országgyűlés munkájához való kapcsolódásunkról szólnék. Ezt követően néhány olyan ellenőrzési tapasztalatunkra szeretném ráirányítani a figyelmet, amelyek általános következtetések levonására is alkalmasak, hiszen az ellenőrzési jelentésekben foglaltakon túl az ismétlődő problémák előrevetítve jelzik a kormányzati munka, az államháztartás működési folyamatainak hosszabb távon jelentkező kockázatait is. Végezetül szakmai-stratégiai elképzeléseinket foglalnám össze, amelyeket önök korábban külön is megkaptak, de a beszámolónkban szerepel.
Az Állami Számvevőszék ezúttal nemcsak egy évre, hanem lényegében az előző országgyűlési ciklus időhorizontjára kiterjedően tekintette át az ellenőrzési tapasztalatait, az államháztartás működését jellemző főbb folyamatokat, tendenciákat. Hasonlóképpen 1998-tól 2001 végéig vontunk mérleget arról is, hogy az Országgyűlés pénzügyi ellenőrző szervezeteként hogyan segíthettük a képviselők felelősségteljes munkáját, és segíthettük a kormányzatot is.
Ebben az időszakban 161 számvevőszéki jelentést készítettünk, plenáris üléseken a költségvetésre adott számvevőszéki vélemények és a zárszámadásról készített jelentések, valamint az éves munkánkról beszámolók szerepeltek. Az országgyűlési bizottságok 79 jelentést tárgyaltak meg. Az Állami Számvevőszék minden lehetséges módot igyekszik igénybe venni arra, hogy munkájának hasznosítási lehetőségeire ráirányítsa a tisztelt Országgyűlés figyelmét.
(9.50)
Egyebek mellett az országgyűlési bizottságok elnökei a tárgyév előtt már tervezet formájában megkapták a következő évi ellenőrzési tervünket, szóban és írásban tett javaslataikat a terv véglegesítése során figyelembe véve terjesztettük azt megtárgyalásra a számvevőszéki bizottság elé. Az így kialakított és egyeztetett ellenőrzési terv szerint kapacitásunk teljes lekötésével és kihasználásával végeztük és végezzük éves feladatainkat, melyek mintegy 30 törvényben vannak részletezve. Úgy érezzük, talán erőfeszítéseinknek köszönhetően is, egyre több figyelmet kap a munkánk, hiszen annak hasznosítása, javaslataink valóra váltása alapvetően attól függ, hogyan támogatja azt a tisztelt képviselők és az Országgyűlés figyelme.
Az 1998-2002-es parlamenti ciklusban vált gyakorlattá, hogy éves beszámoló jelentéseinket egyre több bizottság mellett plenáris ülésen is megtárgyalja a tisztelt Országgyűlés. Az éves beszámoló jelentések tárgyalását követően országgyűlési határozatok születtek, amelyek messze túlmutattak a beszámoló elfogadásán. A határozatok utat mutattak a további időszakra vonatkozó fejlesztési lépésekhez, és megfogalmazták a Számvevőszékkel szembeni követelményeket is.
A határozatoknak megfelelően, a működési tapasztalatok alapján időszerűvé vált az Országgyűlés által jóváhagyott szervezeti struktúra korszerűsítése. Ezt elvégeztük, és ennek megfelelően végezzük munkánkat 2002 elejétől. Ez a modell egyszerűbbé tette a szervezet felépítését, egyenrangúan kezelve a központi, kormányzati, valamint a helyi, önkormányzati költségvetési ellenőrzést. A két, az ellenőrzési kapacitást tekintve azonos nagyságrendű ellenőrzési igazgatóság szerintem jól működik, főigazgatók irányításával, belső tagolásuk is azonos, pénzügyi szabályszerűségi, teljesítmény-, valamint átfogó ellenőrzéseket végző vizsgálati osztályokból állnak, igazodva ezzel a nemzetközi számvevőszéki gyakorlathoz, valamint a belső szakosodás igényéhez. A harmadik nagy szervezeti egység az intézmény irányításának és működtetésének feladatát látja el, főtitkár irányításával. Meggyőződésem, ez a szervezeti felépítés tette lehetővé, hogy ez évben alelnökök hiányában is, nagy erőfeszítéssel, de azt hiszem, fennakadás nélkül, kizárólag szakmai szempontok alapján működhetett az intézmény, és itt is megemlítem, hogy 2000 nagy részében Sándor úr és Nyikos László alelnök urak megbízatásuk lejártáig még tevékenyen részt vettek a számvevőszéki feladatok végrehajtásában. Megköszönöm, hogy Sándor úr jelenlétével ma is megtisztel.
Az Országgyűlés fokozottabb figyelmét jelzi az is, hogy 1999-ben határozatban rögzítette: fontosnak tartja, hogy az Állami Számvevőszék javaslatainak hasznosulását még inkább nyomon kövesse, és ennek tapasztalatairól beszámoló keretében adjon tájékoztatást. Ezt követően bővültek a javaslatok hasznosítását bemutató információk az éves beszámolóban.
Az elmúlt négy évben benyújtott 161 jelentésben több mint ezer javaslatot tettünk az Országgyűlésnek, a kormánynak és a minisztériumoknak, a fejezetek vezetőinek. A kormánytól és a tárcáktól érkezett visszajelzések szerint a törvénymódosító javaslatok közül megvalósult, illetve előkészítés alatt áll az indítványok fele. A 2001-ben tett javaslatok közel felénél pedig konkrét intézkedés történt. Az Országgyűlés vezető tisztségviselőinek támogatásával, az Országgyűlés főtitkára szíves közreműködésével megvalósul, hogy a törvénymódosításra irányuló javaslataink bekerüljenek az Országgyűlés feladatait tartalmazó kimutatásba, munkánk kapcsolódjon a bizottságok ellenőrző és törvényalkotó tevékenységéhez, és ez egyben előrelépést jelent az Európai Unió által megfogalmazott azon követelmény teljesítése felé, miszerint a számvevőszéki javaslatok zárt rendszerű nyomon követése biztosítva legyen, és az acquis communautaire-ben ez szerepel.
Tapasztalataink szerint az átfogó, rendszerszemléletű változtatások csak a pénzügyi kormányzattal, a szaktárcákkal folyamatosan konzultálva, egyeztetve, az ellenérdekeltségek enyhítésével fokozatosan juthatnak érvényre. Jelenleg jól érzékeljük azt a törekvést - és ezt erősítő hozzászólásokat hallottunk a kormány részéről a zárszámadás vitájában -, amely javaslataink fokozottabb figyelembevételét, kormányzati tárgyalását ígéri.
Tisztelt Országgyűlés! Kérem, engedjék meg, hogy jelentéseink alapján röviden néhány szót szóljak ellenőrzési tapasztalatainkról is, és kiemeljek néhány fontosabb ellenőrzési megállapítást, bizonyítandó tevékenységünk lehetőségeit és azt a szándékunkat, hogy időről időre összefoglaljuk a közvetlen ellenőrzési tapasztalatokon túl, hogy milyen, az államháztartás, sőt a társadalmi intézményrendszer biztonságos működését érintő, fennmaradt vagy előrevetülő jelenségeket tapasztalunk, és lehet a bennük foglaltak alapján a továbbiakra következtetni. Ennek során most inkább a központi költségvetés ellenőrzésében szerzett tapasztalatainkról szólnék, nem a problémák jellege miatt, hanem azért, mert a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos észrevételeinkhez is kapcsolódnak, és ezek az államháztartás működésének egészére ható szabályozási kérdésekként érvényesíthetők.
Kérem, engedjék meg, hogy egy látszólag kisebb kérdésről szóljak először, de gondolnom és gondolnunk kell felelősségünknél fogva az őszi önkormányzati választásokra is. A demokratikus intézményrendszer stabilitását érintő pénzügyi kérdés - újra megismételjük: - a választásra fordított pénzeszközök átlátható és elszámoltatható felhasználása. Ennek forrásait és azok felhasználásának módját a választási eljárásáról szóló törvény hatálybalépése óta harmadik ízben ellenőriztük. Az ellenőrzések több, részben a szabályozatlanságból, másrészt a szabályozás koordinálatlanságából következő hiányosságot tártak fel, a választási eljárásról szóló törvény ugyanis nem határozza meg a választási kampány, a választási költség és azon belül a dologi költség fogalmát, a költségvetési támogatás kifizetőhelyét. A törvényben nincs előírva az sem, hogy milyen formában kell a választásra fordított összegeket és azok forrásait nyilvánosságra hozni, a választási kampányhoz nem pénzben nyújtott támogatásokat a választási források kiadása között hogyan és milyen arányban, milyen mértékben kell figyelembe venni - erről sem szól. S arról sem esik szó, hogy miképpen lehet elhatárolni a helyi és az országos választásokra fordított költségeket.
A 2001. évi időközi országgyűlési választás ellenőrzésének tapasztalatai alapján akkor harmadik alkalommal hívtuk fel a törvényalkotók figyelmét a választási törvény szükséges pontosítására, melynek hiányában a kampánypénzek eredetének és felhasználásának átláthatósága nem biztosítható, és a törvényi kötelezettség alapján végrehajtandó számvevőszéki ellenőrzés csak formalitásnak tekinthető. Mindezt azért hozom szóba, mert az önkormányzati választásokra készülünk, és jelenleg folyamatban van a 2002. évi országgyűlési választásra fordított pénzeszközök elszámolásának ellenőrzése. Mivel a szükséges törvénymódosítások nem történtek meg, így a jelen ellenőrzés is várhatóan az előző, hasonló problémákkal fog szembesülni.
Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Egy más téma. A koncesszióba adott állami tevékenységek vizsgálatakor a központi költségvetési szervek által a koncesszióról szóló törvény hatálybalépése óta kötött valamennyi koncessziós szerződést áttekintettük. Megállapítottuk, hogy a koncessziós törvény megfelelő keretszabályozást jelent a kizárólagos állami tulajdon működtetéséhez, ugyanakkor a piaci versenyhelyzet kialakulását célzó törvényhozói szándék csak korlátozottan valósult meg, az állami feladatellátásba koncesszió révén bevont magántőke a hírközlés területétől eltekintve nem gyakorolt számottevő befolyást a piaci szerkezet átalakítására. A koncessziós területek meghatározásánál és a koncessziós jog átadása folyamatában a döntéseket olyan gazdaságpolitikai külső szorítások és költségvetési pozicionális problémák befolyásolták, amelyek eleve kizárták az optimális döntéseket. Vizsgálatunk értékelése nem támasztja alá, hogy a jelenlegi feltételrendszer mellett a koncessziós jogintézmény eredményesen szolgálja az eredetileg kitűzött állami célokat.
(10.00)
Hosszabb távú tanulságai vannak azon megállapításainknak is, amelyek az államháztartás belföldi adósságkezelésének ellenőrzéséhez kapcsolódnak. A vizsgált időszakban az adósságkezelési stratégiában megfogalmazott, kedvező portfóliószerkezet elérésére vonatkozó célok nagyobbrészt teljesültek, az államadósság kezelésének feltételei javultak, de a belföldi államadósság nyilvántartási és elszámolási rendszerének zártsága továbbra sem volt biztosított.
Az államháztartás működését pénzügyi nagyságrendje miatt is érintő jelzés, hogy a központi költségvetés összesített belföldi adósságállománya folyamatosan növekedett. Erre úgy került sor, hogy bár a központi költségvetés az ellenőrzött években hitelt nem vett fel, az éves költségvetési törvényekkel azonban más hiteladósok tartozásainak tőke- és kamatfizetési kötelezettségeit átvállalta, forrásbevonási műveleteket kellett végeznie a központi költségvetés hiánya, az éves költségvetési törvényekben az államháztartás más alrendszerei részére biztosított kincstári egységes számla, megelőlegezési hitel igénybevétele, valamint az adósságszolgálati kiadások pénzügyi fedezetének megteremtése érdekében.
Megjegyzem: a kialakult helyzethez, az esetenként késedelmes reakciókhoz az is hozzájárult, hogy az államháztartás információs rendszere az ellenőrzött években nem tette még lehetővé a belföldi államadósság államháztartási szinten történő egységes, megbízható számbavételét. Általában is gondot jelentenek az információs problémák.
Az államháztartási modernizáció további lépései elképzelhetetlenek a közfeladatok hatékonyabb és biztonsági garanciák szempontjából is megfelelő ellátása nélkül. Ennek meghatározóan fontos eleme az információs rendszerek mellett a beruházások, beszerzések, szolgáltatások szakmailag kifogástalan, a közösségi szféra egészére kiterjedő, átlátható megvalósítása. A közbeszerzések rendszere és annak átláthatóvá tétele pedig mindennek az egyik igen fontos érdekérvényesítő eszköze.
A helyi önkormányzatok és a központi költségvetési szervek évről évre növekvő számban és értékben, szélesedő körben vállalkoztak közbeszerzési eljárások lebonyolítására. A folyamatokban való részvételük, a közbeszerzési eljárások keretében megvalósuló beszerzéseik értéke azonban jelentősen elmarad az itt realizálódó közpénzek nagyságrendje alapján elvárható mértéktől. Kedvező ugyanakkor, hogy a hirdetmény nélküli, úgynevezett tárgyalásos eljárások aránya az európai uniós tagországokban szokásos szintre süllyedt.
A közbeszerzés szabályozási és intézményrendszeréről, működési mechanizmusairól számos kritikai észrevételt fogalmaztunk meg, melyeket a közbeszerzésekkel foglalkozó országgyűlési különbizottság is megerősített. Tapasztalataink azt mutatták, hogy a problémák a finanszírozási szabályozással összefüggő előírások ellentmondásaiból és gyakorlati megoldásainak egyenetlenségeiből származnak. Megjegyzem azonban - és ez a módosításokra is vonatkozik, amelyek a közeljövőben várhatóak a közbeszerzési törvényt érintően -, a tapasztalatok azt is megerősítették, hogy a közbeszerzési törvény az összes korrekcióra váró hibájával együtt működik. Tovább kell vinnünk a folyamatot.
Tisztelt Országgyűlés! Az európai uniós csatlakozásunk, majd a további évek beilleszkedése és a versenyképes, bizalmat teremtő, saját érdekeinket érintő helytállás feltétele a megfelelő ellenőrzési rendszer. Itt említem meg - és nem tagadom, munkatársaim munkájára büszke vagyok -, hogy a nyár folyamán, amikor végre megkezdhettük az Európai Unió SAPARD-forrásai hasznosításának feltételeit jelentő, a magyar intézményrendszer alkalmasságát tanúsító akkreditációs ellenőrzéseinket, új helyzettel találtuk magunkat szembe. Ellenőrzési tapasztalatainkat európai uniós szinten mérték meg, és nem volt könnyű munka. Néhány nappal ezelőtt e sajátos, szolgáltatásként végzett, más országok esetében eurómilliókért könyvvizsgáló világcégek által vállalt feladatot teljesítettük, a nemzeti programot engedélyező a jelentést elfogadta; reméljük, az Európai Unió is igen rövid időn belül hozzájárul a források gyakorlati biztosításához.
Ide kapcsolódik a belső kontrollrendszerek kiépítettségének ügye. Ezek kiépítettségét a korábbi években az egyes ellenőrzések keretében szervezeti szinten vizsgáltuk. 2001-ben átfogóan ellenőriztük a központi költségvetési fejezetek és egyes önállóan gazdálkodó költségvetési intézmények belső kontrollmechanizmusainak kiépítettségét és működését. A felügyeleti ellenőrzés a beszámoló valódiságával kapcsolatos témákat jellemezően nem a zárszámadáshoz ütemezetten, hanem a tárgyévenkénti gyakoriságú, átfogó ellenőrzés keretében vizsgálta. Ez azt eredményezi, hogy a fejezet vezetője ugyan felelős az Országgyűlésnek a benyújtott beszámolóért, de annak valódiságáról, hitelességéről érdemben nem tud meggyőződni.
Jelentésünk benyújtását és javaslataink megtételét követően, úgy érezzük, törekvés van a probléma rendszerszemléletű megoldásra. Részeredményként 2001-ben kilenc fejezet vállalta, hogy egy-egy intézményi címét saját ellenőrzési szervei bevonásával, számvevőszéki módszertan felhasználásával minősíti, és ezt a költségvetési zárszámadás keretében önöknek prezentáltuk.
Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim és Uraim! Az utóbbi négy évben az 1998-ban közreadott, nemzetközi kapcsolatainkban is értékelt stratégiánk alapján dolgoztunk, melynek eredményei, úgy vélem, alapot teremtettek a számvevőszéki munka hatékonyságának további javításához és az Európai Unió követelményeihez is igazodó fejlesztéshez. A változó gazdasági és pénzügyi feltételekre figyelemmel és annak érdekében, hogy tudatosan előmozdítsuk munkánk, ellenőrzési tevékenységünk minőségének javítását, megújítottuk stratégiánkat, és azt 2002 első felében az önök számára is közreadtuk.
Stratégiánk alapelve változatlan: olyan számvevőszéki ellenőrzésre van szükség, amely elősegíti a közpénzek, a közvagyon felhasználásának átláthatóságát, elszámoltathatóságát, és nemcsak belföldön, hanem külföldön is. Ma felelősek vagyunk az Európai Unió polgárai felé is, hogy a közpénzeket jól hasznosítsuk. A következő években ennek keretében végigvisszük és lezárjuk a számvevőszéki ellenőrzés technológiájának, metodikájának korszerűsítését, teljessé tesszük a zárszámadás tanúsító ellenőrzését, korszerűsítjük a helyi önkormányzatok ellenőrzését.
Hazánkban jelenleg még időszerű és fontos feladat a hagyományos pénzügyi ellenőrzés teljesebbé tétele. Megoldandó az elszámoltathatóság és az átláthatóság biztosítása, miközben egyre nagyobb teret kell adni a gazdasági struktúra korszerűsítése, az államháztartás reformja, a nagy ellátórendszerek hatásosabb működése szempontjából fontos teljesítmény-ellenőrzésnek is.
Az elszámoltatás korszerűsítése érdekében - amint azt a 2001. évi zárszámadáshoz kapcsolódó hozzászólásomban is kiemeltem - ma már olyan, az európai uniós gyakorlatnak megfelelő ellenőrzési módszert alkalmazunk, amelynek segítségével meghatározott bizonyossággal megítélhető az éves költségvetési beszámolók megbízhatósága, az adatok valódisága. Célkitűzéseink szerint ezen ellenőrzési módszer teljes körűvé tétele 2004-re várható. Ez a munka azonban csak a felügyeleti ellenőrzés, illetve ha szükséges, a könyvvizsgálói - hangsúlyozom: - szolgáltatás azonos elveket követő ellenőrzéseivel együtt lehet zárt rendszerű és hatékony.
Szándékunk, hogy a közpénzek és a közvagyon felhasználásáról átfogó, értékelő véleményt formáljunk, felhívjuk a figyelmet a káros jelenségekre, az államháztartás megcsapolásának lehetőségére és korszerűsítésének szükségességére. Az államháztartási modernizáció azonban valós tartalmat csak akkor jelent, ha a magánszektor közreműködésével mind költségeiben, mind minőségében jobb szolgáltatáshoz jut a közösség. A feladatellátás során nem az a meghatározó, hogy ki látja el a feladatot, hanem annak hatékonysága. A nemzeti számvevőszékeknek, így az Állami Számvevőszéknek az a feladata, hogy ellenőrizzük, hogy a közfinanszírozásból megvalósuló szolgáltatások ellátásának hatékonysága, célszerűsége miként alakul.
(10.10)
Mindezek új ellenőrzési feltételeket követelnek, az Állami Számvevőszék azonban csak addig a határig ellenőrizhet, ameddig törvényi felhatalmazása szól. Ezért válik szükségessé a számvevőszéki ellenőrzésnek a közpénzek végső felhasználójáig történő kiterjesztése, ennek hiányában a közpénzek, a közvagyon hasznosításának fokozatosan egyre nagyobb hányada kerülhet ki az ellenőrzés hatóköréből. Ismereteim szerint a közeljövőben törvényjavaslat kerül az Országgyűlés elé, melyben szerepelnek az Állami Számvevőszék sokoldalú ellenőrzési tevékenységének, ennek eredményességének elengedhetetlen felhatalmazásai.
Stratégiánk megvalósításához, az ellenőrzési feladat következetes végigviteléhez is - az ellenőrzési megállapítások, javaslatok hasznosulásához hasonlóan - nagy szükség van az Országgyűlés számvevőszéki munka iránti figyelmére, a kormány fogadókészségére és partnerségére, az ellenőrzöttek együttműködésére. Meggyőződésem, mi ezt a segítséget az elmúlt években, és biztos vagyok benne, a jövőben is meg fogjuk kapni önöktől.
Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim, Uraim! Végezetül engedjék meg, hogy szíves felhasználásra ajánljam éves beszámoló jelentésünket, és egyben kérjem önöket, hogy továbbra is kísérjék figyelemmel munkánkat, támogassák a számvevőszéki stratégiában foglaltak végrehajtását annak érdekében, hogy a költségvetés végrehajtásának ellenőrzésénél megvalósulhasson a beszámolók szabályszerűségét minősítő ellenőrzések fokozatos teljes körűvé tétele, a teljesítményellenőrzésekkel pedig mind szélesebb körben mutathassuk be az államháztartás egyes területein a fejlődést, a működőképes gazdálkodás eredményességét, hatékonyságát, a költségvetési források hasznosulását.
Szeretném e helyen is megköszönni az Országgyűlés számvevőszéki, gazdasági, önkormányzati bizottságának, hogy napirendjükre tűzték és megtárgyalták beszámoló jelentésünket, és azt az országgyűlési határozattervezetet, amit önök is kaptak, egyhangúlag támogatták. Támogatásra szeretném kérni most a tisztelt plenáris ülést is.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselők! Hölgyek és Urak! Miniszter Úr! Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)
