DR. SALAMON LÁSZLÓ
DR. SALAMON LÁSZLÓ
DR. SALAMON LÁSZLÓ, az alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottság elnöke, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselőtársaim! A tavasszal elfogadott új alaptörvény módosította az Alkotmánybíróság alkotmányos szerepkörét, érintette hatáskörét, felemelte tagjainak létszámát, meghosszabbította az alkotmánybírói megbízatás idejét, megváltoztatta az Alkotmánybíróság elnöke megválasztásának módját.
A két leglényegesebb változást az alapjogi bíráskodás bevezetése, illetve az actio popularis intézményének megszüntetése jelentette. Az előbbivel az alapjogvédelem új korszaka nyílt meg azáltal, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügyekben hozott bírói döntés esetleges alaptörvénybe ütközését is megvizsgálhatja. Az actio popularis megszüntetésével pedig megszűnt annak lehetősége, hogy bárki anélkül, hogy jogai vagy érdekei sérelmet szenvedtek volna, az absztrakt normakontroll kezdeményezésével élhessen. Az említett változások szükségessé teszik új alkotmánybírósági törvény megalkotását, amit az új alkotmány XXIV. cikkének (5) bekezdése az Országgyűlésnek kifejezetten feladatául határoz meg.
Az államhatalmi ágak alkotmányos viszonyára tekintettel ennek a törvénynek a kidolgozására és előterjesztésére az Országgyűlés alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottsága vállalkozott. A bizottság a törvényjavaslat kidolgozásakor a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség képviselőcsoportjának a tervezetéből indult ki. Ehhez írásban terjesztett elő észrevételeket Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke, továbbá a Magyar Szocialista Párt és a Jobbik Magyarországért Mozgalom képviselőcsoportja. Ezeket az írásbeli anyagokat a bizottságunk megvitatta, egyben meghallgatta az Alkotmánybíróság elnökét, majd ezt követően az Alkotmánybíróság, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium szakértőinek bevonásával, és a bizottság szakértőinek és munkatársainak részvételével készült el az a törvényjavaslat, amelyet az alkotmányügyi bizottság az Országgyűlés elé terjesztett, és amely most önök előtt fekszik.
(9.50)
Itt kell köszönetet mondanom mindenkinek, aki írásbeli észrevételeivel és szakmai munkájával hozzájárult a törvényjavaslat kidolgozásához. Közreműködésük eredményeként számos észrevétel és javaslat épült be az eredeti tervezetbe, hozzájárulva ezzel annak jobbá tételéhez.
Áttérve a törvényjavaslat érdemi bemutatására, elöljáróban két alapvető szempontra szeretnék rámutatni. Az egyik abban áll, hogy a törvényjavaslat érdemi kereteit az új alaptörvény határozza meg. A most megalkotandó törvénynek az a rendeltetése, hogy az alaptörvény alapján és azzal összhangban határozza meg az Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének és működésének részletes szabályait. Mint ahogy egyetlen jogszabály sem, a most megalkotandó törvény sem térhet el az új alkotmány rendelkezéseitől, és nem lehet azokkal ellentétes. Ezt azért tartom fontosnak hangsúlyozni, mert amikor a bizottságunkban megvitattuk a tervezetet, több hozzászólás magával az alkotmány rendelkezéseivel vitatkozott, amelyekhez bizottságunk értelemszerűen kötve volt. Az új alaptörvény természetesen a továbbiakban is olyan viszonyítási pont, amelytől a vita során és a törvényjavaslat elfogadásakor sem tekinthetünk el.
A másik szempont, amely a bizottságot a törvényjavaslat kidolgozásakor vezette, az volt, hogy az Alkotmánybíróság több mint 20 éves működése során szerzett tapasztalatai a törvényjavaslat megalkotásakor sem nélkülözhetők, ezért bizottságunk az Alkotmánybíróság - elnöke útján, illetve szakértői útján tolmácsolt - észrevételeinek és javaslatainak nagy fontosságot tulajdonított, és azokat kiemelt figyelemmel kezeltük.
Tisztelt Országgyűlés! A törvényjavaslat három érdemi fejezetre tagolódik, a negyedik fejezet a zárórendelkezéseket tartalmazza, azt nem soroltam az érdemi fejezetek körébe. Az első fejezet az általános rendelkezéseket és az Alkotmánybíróság jogállására és szervezetére vonatkozó szabályokat tartalmazza. A törvényjavaslat rögzíti az Alkotmánybíróság alapvető funkcióját, jelesül, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. A törvény deklarálja az alkotmánybírák függetlenségét, amelyből önmagában következik magának az Alkotmánybíróságnak a többi hatalmi ágtól való függetlensége is.
A törvényjavaslat lényegében a most hatályos törvénnyel egyezően szabályozza az alkotmánybíróvá válás feltételeit. Az új alaptörvény - követve a legutóbbi alkotmánymódosítást - az alkotmánybírói megbízatás idejét felemelte. Az alkotmánybírákat az Országgyűlés 12 évre választja, ugyanakkor a törvényjavaslat az alkotmánybírák újraválasztását nem teszi lehetővé. Az újraválasztás kizárásával bizottságunk az alkotmánybírák függetlenségének eddigi garanciáin túlmenő további biztosítékát kívánják megteremteni. Hozzá kell azonban tennem, hogy az eddigi tapasztalatok nem támasztják alá azokat az aggodalmakat, amelyek további biztosíték intézményesítését feltétlenül szükségessé teszik, vagyis az alkotmánybírák működését tapasztalataink szerint soha nem befolyásolta az újraválasztás lehetősége. Mindenesetre - jóllehet az újraválasztás eddig nem volt kizárt - az Országgyűlés csak kivételesen élt ezzel a lehetőséggel. A törvényjavaslat a hatályos rendelkezéshez képest részletesebben szabályozza az alkotmánybírák jogállásának kérdéseit, különösen az őket megillető mentelmi jogot.
A törvényjavaslat részletesebb szabályokat tartalmaz az Alkotmánybíróság elnökének feladatait és jogállását illetően is. Az elnöki hatáskör kisebb bővítése mellett az Alkotmánybíróság gördülékenyebb, a felmerülő jogkérdések időszerű elbírálását eredményező működésének biztosítása szól.
A javaslat értelmében lényegében változatlan marad az alkotmánybírák megbízatása megszűnésének szabályozása is. E kérdéskörnek a megfelelő rendezése az alkotmánybírák függetlensége szempontjából bír kiemelkedő jelentőséggel. A törvényjavaslat az ezzel kapcsolatosan kialakult jogalkotói kánont szigorúan követi. Az alkotmánybírói megbízatás az önkéntes távozás, azaz a lemondás esetén kívül csak olyan ok folytán szűnhet meg, amelyre más hatalmi ágnak vagy hatalmi tényezőnek nincs befolyása. A megbízatást megszüntetheti a 70. életév bekövetkezte, a megbízatási időtartam eltelte, az alkotmánybíró halála, míg az összeférhetetlenség okából történő elmozdítás, illetve a felmentés és a kizárás az Alkotmánybíróság teljes ülésének hatáskörébe tartozik. Új eleme a javasolt szabályozásnak, hogy ha az életkor vagy megbízatási idő eltelte okából szűnne meg az alkotmánybíró megbízatása, a megbízatás az alkotmánybíró utódja megválasztásáig és hivatalba lépéséig meghosszabbodik. Ezzel az Alkotmánybíróság által is támogatott megoldással a törvényjavaslat az Alkotmánybíróság zökkenőmentes működésének megőrzését kívánja biztosítani, számot vetve azzal, hogy az országgyűlési képviselők kétharmados többségéhez kötött választási szabály mellett az új alkotmánybíró megválasztása - miként azt a múltban megtapasztalhattuk - nehézségekbe ütközhet.
Tisztelt Képviselőtársaim! A törvényjavaslat második fejezete az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörébe tartozó eljárásokat és az eljárások jogkövetkezményeit szabályozza. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az új alaptörvény részletesen meghatározza, ugyanakkor nyitva hagyja annak lehetőségét, hogy sarkalatos törvény az Alkotmánybíróság számára további feladatokat és hatásköröket szabjon meg. Ezzel a lehetőséggel a bizottság törvényjavaslata él is.
A törvényjavaslat az előzetes normakontrollt biztosító hatáskörhöz kapcsolódva lehetővé teszi nemzetközi szerződés alkotmányosságának vizsgálatát, annak megkötése előtt. Ez azért rendkívül lényeges, mert alapvető érdeke az országnak, hogy alkotmányba ütköző nemzetközi szerződés megkötésére ne kerüljön sor, mivel az ily módon keletkezett nemzetközi kötelezettségek elől nem térhetünk ki azok alkotmányellenességére hivatkozva.
Az expozé bevezetőjében említettem, az utólagos normakontroll actio popularis jellege az új alkotmány hatálybalépésével megszűnik, és ehhez igazodik törvényjavaslatunk is. A megszűnt lehetőség visszaszivárgásának a törvényjavaslat 24. §-a áll útjában, részletezve az ezzel kapcsolatos ombudsmani hatáskör gyakorlásának feltételeit.
A törvényjavaslat az új alkotmánnyal és a hatályos jogi rendezéssel egyezően biztosítja a bíróság részére az egyedi normakontroll eljárásának kezdeményezését, így változatlanul mód nyílik az alkotmányosságában a bíró által megkérdőjelezett jogi norma alaptörvény-ellenességének még a bírói eljárás befejezése előtti felülvizsgálatára.
Az Alkotmánybíróság szerepkörének legjelentősebb változását képező alapjogi bíráskodás bevezetése törvényjavaslatunkban részletes szabályozásban ölt testet.
(10.00)
Így az alkotmányjogi panasz eddig is intézményesített formája mellett megnyílik annak lehetősége, hogy az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal forduljon az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés az alaptörvényben biztosított jogait sérti, és annak elhárítására jogorvoslati lehetőség - annak kimerítése vagy esetleges hiánya folytán - nincs.
A törvényjavaslat az Alkotmánybírósághoz való fordulás lehetőségét arra az esetre is biztosítja, ha az alkotmányos jog sérelme bírói döntés nélkül következett be. Ezzel a hatáskörrel kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy a törvényjavaslat - a német megoldáshoz hasonlóan - szűrőt biztosít arra az esetre, ha az alaptörvény-ellenesség a bírói döntést érdemben nem befolyásolta.
A hatályos jogi rendezéshez hasonlóan a törvényjavaslat az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozóként szabályozza a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, és ennek előállása esetén a most hatályos törvényben meghatározott jogkövetkezmények alkalmazását rendeli. A javaslat értelmében lényegében változatlan marad az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányellenesen működő helyi önkormányzatok feloszlatásával kapcsolatosan is. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenes működést illetően elvi véleményt nyilvánít.
A törvényjavaslat részletesen szabályozza a köztársasági elnök közjogi felelősségre vonásának eljárását. Itt változás a hatályos jogi szabályozáshoz képest, hogy az esetleges büntető felelősségre vonás a továbbiakban nem az Alkotmánybíróság, hanem a büntetőbíróság hatáskörébe kerül.
A törvényjavaslat értelmében változik az Alkotmánybíróság hatásköre a népszavazással kapcsolatosan is. Javaslatunk az, hogy a népszavazási kérdés hitelesítésével kapcsolatos jogorvoslati hatáskör a továbbiakban a Legfelsőbb Bíróságot, visszaállítandó régi nevén: a Kúriát illesse. A népszavazásról szóló, Országgyűlés előtt tárgyalásra váró törvényjavaslat e megoldással azonos rendelkezést tartalmaz. Fontos tehát hangsúlyozni, hogy a népszavazással kapcsolatos valamennyi eddigi kérdésben megmarad a bírói jellegű jogorvoslati lehetőség, csak az elbírálásra jogosult szervek között kerül sor hatáskör átrendezésére.
Az Alkotmánybíróság régi kívánalmának tesz eleget a törvényjavaslat akkor, amikor megváltoztatva a hatályos rendelkezéseket, az önkormányzati rendeletek alkotmányosságának vizsgálatát csak arra az esetkörre hagyja az Alkotmánybíróság hatáskörében, amikor a vizsgálat tárgyát kizárólag a rendelet alaptörvénnyel való összhangja képezi.
Tisztelt Képviselőtársaim! Az Alkotmánybíróság módosuló szerepkörére tekintettel már feleslegessé válik a jogegységi határozatokkal kapcsolatos azon vita, hogy a jogegységi határozat normatermészete vagy jogértelmező jellege a domináns. Erre tekintettel a törvényjavaslat biztosítja az Alkotmánybíróságnak a jogegységi határozatok alkotmányosságának felülvizsgálatát is. Hasonlóképpen alkotmánybírósági hatáskört biztosít a törvényjavaslat a közjogi szervezetszabályozó eszközök alkotmányosságának felülvizsgálatára is.
Továbbra is biztosítja a törvényjavaslat az Alkotmánybíróság számára az állami szervek, illetve az állami és önkormányzati szervek közötti hatásköri összeütközés feloldásának hatáskörét. Bizottságunk, élve az alaptörvény hatáskörbővítésre adott felhatalmazásával, javaslatot tesz az Alkotmánybíróságnak az absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörrel történő felruházására; ez a jelenlegi hatályos rendelkezések szerint is megilleti az Alkotmánybíróságot. Véleményünk szerint az Alkotmánybíróság két évtizedes működése igazolta ennek a hatáskörnek a létjogosultságát, amelynek gyakorlásával az Alkotmánybíróság nagymértékben hozzájárul az alkotmányos szabályozás tartalmának feltárásához, egészében az alkotmányjog világának gazdagításához. E hatáskört tehát biztosítani, illetve fenntartani javasoljuk azzal, hogy a normaszöveg kialakításánál - a parttalan alkotmányértelmezés kizárásának érdekében - külön figyelemmel voltunk az Alkotmánybíróság szakértőjének javaslatára.
Az alkotmányellenesség esetén alkalmazni javasolt jogi eszközök lényegében azonosak a hatályos jogi rendezés szerint biztosítottakkal. Az Alkotmánybíróságot megilleti az alaptörvény-ellenes jogi norma megsemmisítésének joga, mégpedig a jogbiztonság követelményeire tekintettel különböző hatállyal. Ezt nem részletezem, tudjuk, ismerjük, akik jobban benne vagyunk ebben a témakörben, létezik a visszamenőleges, a kihirdetéshez kapcsolódó, illetőleg a jövőre nézve történő hatállyal való megsemmisítés, azaz az ex tunc, ex nunc, pro futuro megsemmisítés. Mindezeket a törvényjavaslat fenntartja, hiszen a különböző lehetőségek igénybevételét a jogbiztonság szempontja indokolja. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség esetén az Alkotmánybíróság a hatályos törvényeknek megfelelően a jogalkotó számára mulasztást megszüntető jogalkotói feladatokat állapít meg.
Tisztelt Országgyűlés! Az alapjogi bíráskodás bevezetése szükségessé teszi eljárási törvényeink módosítását, a változások következtében érintett bírói eljárások megfelelő szabályozását. Ezekre a törvényjavaslat nem vállalkozik, azok javaslatunk szerint külön törvényalkotói feladatot képeznek. Végül változatlanul marad természetesen az Alkotmánybíróság szerepköre abban is, hogy határozatai továbbra is mindenkire kötelezőek, amelyekkel szemben jogorvoslatnak helye nincs.
Tisztelt Országgyűlés! A törvényjavaslat III. fejezete az Alkotmánybíróság működési és eljárási rendjével foglalkozik. Mintegy 20 éves mulasztását pótolja az Országgyűlés az eljárási kérdések máig hiányzó részletesebb szabályozásával, amelyre bizottságunk az előterjesztésben javaslatot tesz. Ugyanakkor - tiszteletben tartva és méltányolva az Alkotmánybíróság saját tapasztalatait - a törvényjavaslat jelentős teret hagy a működési kérdések autonóm szabályozásának. A törvény keretei között az Alkotmánybíróság ügyrendje lesz hivatott számos működési részkérdés rendezésére.
Az Alkotmánybíróság szerepkörének módosulása következtében az Alkotmánybíróság működésében lényegesen nagyobb szerepet kapnak az alkotmánybírósági tanácsok, a teljes ülés tehermentesítése érdekében. Ugyanakkor változatlan marad az a szabály, hogy törvény megsemmisítését - legyen szó bármilyen alkotmánybírósági eljárásról - csak a teljes ülés mondhatja ki.
A szakszerűség megköveteli az eljárásokban az ügyvédkényszer bevezetését is. Ez azonban - figyelemmel az ingyenes jogsegélynyújtás intézményére - a szerényebb anyagi körülmények között élőket sem zárja el az alkotmányjogi panasz lehetőségétől.
A jelenlegi hatályos szabályozással ellentétben a törvényben megjelenik a főtitkári döntés-előkészítés, valamint az érdemi vizsgálat nélküli elutasítás lehetősége. Ezeket a rendelkezéseket az Alkotmánybíróság hatékony működésének szempontjai teszik szükségessé.
(10.10)
A főtitkárság szűrési tevékenysége alapvetően formai, eljárási kérdésekre korlátozódik, az érdemi szűrés azonban a bírák döntési kompetenciája.
Az Alkotmánybíróság eljárása továbbra sem lesz kontradiktórius eljárás, ugyanakkor a panaszeljárásban a törvényjavaslat előírja a felek meghallgatásának biztosítását.
Lényeges eleme a törvényjavaslatnak, hogy alkotmányellenesség megállapításának valószínűsége esetére lehetséges lesz a végleges alkotmánybírói döntés előtt a még hatályba nem lépett jogszabály hatálybalépésének felfüggesztése. Ezzel adott esetekben mintegy kármegelőző intézkedésként elejét lehet venni az alkotmányellenesség hátrányos következményeinek.
A törvényjavaslat a folyamatban levő actio popularis eljárások törvény erejénél fogva történő megszűnését javasolja az új jogi rendezés hatálybalépésének, azaz 2012. január 1-jének az időpontjával. Az elbírálásra váró mintegy 1600 ügy ilyenkénti lezárását - miként azt az Alkotmánybíróság elnöke bizottságunk előtt kifejtette - mindenképpen indokolja az új szabályozás hatálybalépése után előálló hatáskörhiány. Ugyanakkor a törvényjavaslat lehetővé teszi ezeknek az ügyeknek alkotmányjogi panasszá konvertálását konkrét érintettség esetén.
Tisztelt Országgyűlés! Az alkotmányügyi bizottság igyekezett minőségi munkát végezni, és a szabályozási kérdések gondos mérlegelésével a demokratikus jogállami elvárásoknak megfelelő törvényjavaslatot kidolgozni. Tudva azt, hogy a tökéletesség cél, amire törekednünk kell, de aminek hibátlan elérését soha nincs okunk feltételezni, nyilvánvalónak tartjuk, hogy az önök előtt fekvő ezen javaslaton is lehet vagy van javítanivaló.
Kérem, miként az előkészítésben, úgy a most kezdődő tárgyalási szakban is működjünk megfelelően együtt. Az alkotmányügyi bizottság nyitott minden jobbító javaslatra. Kérem a tisztelt Országgyűlést, hogy a törvényjavaslatot vitassa meg és fogadja el.
Még egy mondatot engedjenek meg, most már a KDNP képviseletében, mivel külön vezérszónoki körben már nem szeretném idejüket igénybe venni. A Kereszténydemokrata Néppárt a törvényjavaslatot támogatja és elfogadásra ajánlja.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypárti padsorokban.)
