DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS
DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS
DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS (FKGP): Elnök úr, köszönöm a szót. Tisztelt Képviselőtársaim! Az államigazgatási eljárással kapcsolatos törvényjavaslat néhány kapcsolatához néhány gondolatot hadd fogalmazzak meg! Meg kell állapítani, hogy ez a törvény közel négy évtizedes múltra tekint vissza, tehát egy olyan törvény, amely a gyakorlat próbáját kiállta. Igaz, hogy voltak módosítások, de megítélésem szerint maga az alaptörvény annak idején igen jól sikerült.
E törvény megalkotásának a jelentősége az, hogy megteremtette annak idején az államigazgatási eljárás egységes rendszerét és annak alapvető szabályait, a számos, egyes eljárásfajtákra vonatkozó külön jogszabályok helyett.
A törvény az eljárási cselekmények rendjének egységes szabályozásával, az ügyfelek eljárásjogi helyzetének megfelelő rendezésével, a kötött jogorvoslati rendszer bevezetésével, a hatósági döntések stabilitásának és tekintélyének növelésével jól segítette és segíti az államigazgatási, közigazgatási szerveket a reájuk háruló feladatok eredményes ellátásában, és ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az ügyfelek megismerjék jogaikat, és élni is tudjanak azokkal.
Az eljárásjogi törvény a hatósági ügyintézésben a jogbiztonság megteremtésének egyik fontos eszköze lehet, ha az következetes a végrehajtásig bezárólag. Történeti visszatekintés vonatkozásában az alaptörvényt az elmúlt időszakban a jogszabályok közötti összhang megteremtése érdekében többször kellett ugyan módosítani, de annak csak egyes rendelkezéseit.
A törvények egészének átfogó felülvizsgálatára 1981-ben az I. törvénnyel került sor, amelyet több indok is indokolt. Így például az addig végbement társadalmi változások új, a korábbinál magasabb követelményeket támasztottak a közigazgatással szemben, és szükséges volt a munkamódszerek, eljárási fórumok továbbfejlesztése. A megváltozott közigazgatási szervezeti felépítés indokolttá tette a korábbi hatósági fórumrendszer módosítását. Nagyszámú hatásköri változásokat is figyelembe kellett venni annak idején az 1981. évi változásoknál. Az 1981. évi módosítást követően is csak részben, megfelelő mértékben ugyan, de betöltötte feladatát. Igen fontos ügyféli garanciát jelentett a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló, 1991. évi XXVI. törvény megalkotása és ezzel ezen eljárási törvény módosítása.
(18.50)
A korábbi, szűkebb körű bírósági felülvizsgálat helyett a közigazgatási határozatok bíróság előtti felülvizsgálatának lehetősége általánossá vált. Nemcsak az ügyfelek, hanem a közigazgatási szervek részére is jó megmérettetés, hogyan állja meg a közigazgatási határozat a bírósági kontrollt. Az önkormányzati és közigazgatási hivatalok eljárásában a közigazgatás szempontjából jónak ítélhető a pernyertesség a statisztika szerint is. Bár az eljárási törvény alkalmazásával kapcsolatos összkép nem kedvezőtlen, a jogalkalmazás azonban felszínre hozta e törvény néhány fogyatékosságát is, és a szabályozás bővítésére irányuló igényeket is felvetette.
Mindezekre és az időközben végbement társadalmi változásokra, valamint a magasabb követelményekre figyelemmel került be most a törvényjavaslat átfogó felülvizsgálata, amelyet teljes körűen kell majd megvalósítani. Addig is felmerül olyan jogalkalmazási probléma, amelynek rendezése az átfogó felülvizsgálatig nem halasztható, mert az ügyfelek számára a napi jogalkalmazás folyamatában a rendezetlenség, az eszközhiány súlyos hátrányt jelent vagy jelenthet. Ilyen az államigazgatás úgynevezett hallgatása, amikor az ügyfél kérelméről a közigazgatás különféle okokból - például hanyagság, a felelősség nem vállalása, anyagi és eljárásjogi jogszabályok nem kellő ismerete vagy jelentősebb mennyiségű ügyirathátralék van - nem dönt, elmulasztja határozathozatali kötelezettségét. Például az ügyfél építési engedély iránti kérelmének jelentős késedelemmel történő elbírálása vagy a döntés elmulasztása esetenként anyagilag is súlyos hátrányt jelent a kérelmezőnek. Ügyféli, állampolgári panaszok alapján ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy ezen törvény nem biztosít hatékony eszközt a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére, és felhívta az Országgyűlést az alkotmányellenes helyzet - ennek - megszüntetésére.
A módosításra vonatkozó jelen törvényjavaslat az ügyfelek számára a jelenleginél kissé hatékonyabb eszközt kíván adni a közigazgatás mulasztásával szemben. Jelenleg ugyanis a közigazgatási szerv mulasztása esetén csak arra van lehetőség, hogy a mulasztót a felettes szerv - kérelemre vagy hivatalból - kötelezettségének teljesítésére felhívja. Ha a mulasztó közigazgatási szerv erre sem tesz eleget kötelezettségének, a döntés kikényszerítésére nincs eszköze a felettes szervnek, a mulasztóval szemben csupán fegyelmi eljárás kezdeményezhető.
A törvényjavaslat azt a megoldást kereste - bár véleményem szerint nem teljes mértékben találta meg -, amellyel a mulasztás esetén az ügy érdemi eldöntése is biztosítható. Ahogy a törvényjavaslat indokolása is említi, számba vették a demokratikus jogállamokban hasonló helyzetre alkalmazott eljárásjogi megoldásokat. A hazai jogrendszer sajátosságaira figyelemmel azt a megoldást választották - bár nem teljességében -, amely az ügyfelek számára kellő garanciát, érdemi döntést jelent arra az esetre, hogy közigazgatási, önkormányzati szervek mulasztása esetén kérelmük ne maradjon elintézetlen.
Továbbra is elsődleges marad az a szabály, hogy a közigazgatási szerveknek a hatáskörükbe tartozó ügyekben illetékességi területükön el kell járniuk. Ha e kötelezettségüknek nem tesznek eleget, erre a felettes szerv - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
Fontos új szabály - és talán garancia is -, hogy az eljárásra jogosult szerv határozathozatalának elmulasztása miatt a döntési jogkör csak az ügyfél kérelme alapján háramlik a felettes szervre; tehát csak ebben az esetben oldja fel a hatáskörelvonás tilalmára vonatkozó általános szabályt. Ilyenkor az ügyfél kérelmére, ha a mulasztó a felettes szerv utasítására nyolc napon belül nem hozott érdemi határozatot, a felettes szerv az ügyet magához vonja. Az a tény, hogy a felettes szerv az ügyet magához vonja, nem jelentheti feltétlenül azt, hogy kizárólag a felettes szerv dönt majd ezen ügyben. A felettes szerv ugyanis az ügy sajátosságait és összes körülményeit, az ügyfél érdekét figyelembe véve arról dönt, hogy a döntést - elsőfokú szervként eljárva - maga hozza-e meg, vagy a mulasztó szerv helyett az ügy érdemi elbírálására a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - vele egyetértésben - kijelöljön. A kijelölt szerv, ha jogszabály másként nem rendelkezik, 30 napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
Az Alkotmánybíróság határozatának tartalmára, a határozathozatali kötelezettség elmulasztásával és az adatigazolással, nyilvántartás vezetésével, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyek sajátosságára figyelemmel a javaslat azon rendelkezése, hogy a felettes szerv az ügyet magához vonhatja, ilyen ügyekre, ügyfajtákra nem vonatkozik. Ezekben az ügyekben, ügyfajtákban ugyanis a felettes szerv eljárása vagy más azonos hatáskörű szerv kijelölése technikailag sem lenne megoldható. Például az ingatlan-nyilvántartásban mulasztó földhivatal helyett nem lehetne a bejegyzésre egy másik földhivatalt felhívni, és az sem megoldható, hogy a felettes szerv eszközölje a nyilvántartásba való bejegyzést. Ez esetben is az ügyfél hátránya következett be; no, ilyen esetben sem biztos, hogy a közigazgatás túlterheltsége miatt.
A határozathozatali kötelezettség elmulasztása nemcsak államigazgatási hatósági ügyben, hanem önkormányzati hatósági ügyben is előfordulhat. Erre az esetre a javaslat a közigazgatási hivatal vezetője részére biztosít jogot arra, hogy az ügyfél kezdeményezésére a képviselő-testületet határozathozatalra felhívja.
Előfordulhat, hogy a hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervnek - például kamarának vagy a miniszternek - nincs közigazgatási felettes szerve, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget. A javaslat a fővárosi, megyei bíróságnak ad ilyenkor jogot arra, hogy az érintett fél kérelmére nem peres eljárásban kötelezze a mulasztó közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására.
(19.00)
A közigazgatási szerv eljárási mulasztásának anyagi és fegyelmi vonatkozásában következményei, hátrányai vannak, valószínű azonban, hogy nem az ügyfél hátrányának arányában. A mulasztó közigazgatási szerv viseli - ha jogszabály másként nem rendelkezik - mindazokat a költségeket, amelyek a felettes szerv vagy másik közigazgatási szerv eljárása miatt felmerülnek. Az ügy érdemében hozott határozat tartalmazza ilyenkor az eljárás ténylegesen felmerült költségét is. Az eljárási költségnek így szankció hatása is van; 50 ezer forintot meghaladó eljárási költség esetén az eljárási költség megállapításában eljáró szerv az ügy érdemi eldöntésével egyidejűleg külön határozatot hoz e kérdésben. Mivel az adatigazolással, nyilvántartás vezetésével, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos mulasztások esetén nincs mód a felettes szerv eljárására vagy más közigazgatási szerv eljárásának kijelölésére, ebben az esetben, ha a mulasztó közigazgatási szerv felettes szervének utasítására 15 napon belül sem tenne eleget kötelezettségének, a mulasztás következménye, hogy a felettes szerv a mulasztóra 30 ezer forintig terjedő bírságot szab ki. Az eljárásra jogosult szerv mulasztásának a költségek viselésén és az esetleges bírságkiszabáson túlmenő komoly következménye, hátránya, hogy a felettes szerv a mulasztóval szemben fegyelmi eljárást kezdeményez, amelynek eredménye azonban sohasem lesz arányban a bekövetkezett, ügyfelet ért sérelemmel. Úgy vélem, ezen törvény módosítására készült javaslat említett rendelkezései, részben, de kellő garanciát adnak ahhoz, hogy a közigazgatási szervek hallgatása, mulasztása esetén ne sérüljön az ügyfeleknek az érdemi határozat meghozatalához fűződő jogos érdeke; ha pedig mégis sérelem következett be, akkor az elfogadott törvény maga is bizonyos hátrány, kártérítés megfizetését írja elő kötelezetti módon az ügyfél javára. Tehát mindenképpen kiegészítésre szorul a jelen törvényjavaslat, márpedig módosító javaslatokkal korrigálhatóan.
A törvényjavaslatban benne rejlik a jövőben is az aktatologatások lehetősége és nyilván valószínűsége is. A törvényjavaslat felelősségi rendszere teljes mértékben nem kielégítő a leírtak szerint. A javaslattól eltérően túl kellene lépni a jogkövetkezmények tekintetében, hogy az Alkotmánybíróság általi megállapítás valóban teljes mértékben a jogállamiság követelményeit kielégítse. Az általam elmondottak a Független Kisgazdapárt álláspontját tükrözik az 1957. évi IV. törvény módosításával kapcsolatosan.
A kifejtettek figyelembevételével támogatólag a Független Kisgazdapárt is el tudja fogadni e törvényjavaslatot. Köszönöm szépen türelmüket. (Taps.)
