DR. SALAMON LÁSZLÓ
DR. SALAMON LÁSZLÓ
DR. SALAMON LÁSZLÓ (Fidesz): Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Ház! A kormány előttünk fekvő törvényjavaslata valós és lényeges problémával foglalkozik. Mint azt már a korábbi megszólalók is érintették, a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása, közkeletű jogi szakzsargonnal mondva: a közigazgatás hallgatása az állampolgároknak, életviszonyaink sokféle szereplőjének számtalan alkalommal okozott, illetve okoz ma is bosszúságot, kisebb-nagyobb érdeksérelmet vagy éppenséggel kárt. Ezért az Alkotmánybíróság - a jogállamiság követelményeit szem előtt tartva - joggal állapította meg a 72/1995. (XII.15.) határozatában az alkotmánysértés fennálltát, és joggal hívta fel az Országgyűlést az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére.
A kérdés jelentősége okán a Fidesz-Magyar Polgári Párt sajnálatosnak tartja, hogy az Országgyűlés nem tudott az Alkotmánybíróság által megadott határidőben, 1996. december 31-éig eleget tenni az Alkotmánybíróság felhívásának. Rá kell mutatnunk arra, hogy a parlament késedelmes eljárása a kormány késedelmére vezethető vissza, mely csak a múlt év decemberében terjesztette elő a törvényjavaslatot.
Ennél azonban sokkal nagyobb probléma, hogy az előttünk fekvő törvényjavaslat nem igazán alkalmas a kérdés megfelelő és megnyugtató orvoslására. Ezt akkor is ki kell mondanunk, ha tisztában is vagyunk azzal, hogy valóban nehéz feladat megoldásáról van szó. A törvényjavaslat indoklása részben maga is számot vet a nehézségekkel. Így egyetértünk azzal a reális gondfelvetéssel, hogy az a megoldás, mely a határidőben történő határozathozatal elmulasztását elutasító döntésnek fogná fel, nem járható út. Helyesen szerepel a javaslat indoklásában ezzel kapcsolatban, hogy ebben az esetben az érdemi döntést a másodfokú szerv hozná meg, és hogy ezzel az ügyfél, illetve az ellenérdekű fél egy jogorvoslati lehetőséget elveszítene. E megoldással kapcsolatban a Fidesz-Magyar Polgári Párt külön hangsúlyozza annak fonákságát is, ami abban jelentkezne - ha netán ezt a megoldást választanánk -, hogy míg egyfelől a hatóság mulaszt, másfelől a mulasztás jogi következménye az ügyfél kérelmének elutasítása lenne. Ez még akkor is abszurd, ha tisztában vagyunk azzal, hogy ez pusztán csak jogi technikai kérdésként jelentkezne itt.
Egyetértünk továbbá a törvényjavaslat indoklásában foglalt azon érveléssel is, hogy a közigazgatási bíráskodás nem veheti át a közigazgatás funkcióját, különösen nem a mérlegelési jogkör gyakorlását. A kérdéskör orvoslása azonban az említetteknél sokkal bonyolultabb további problémákat vet fel, és sokkal több nehézségbe ütközik. Mindenekelőtt utalnunk kell arra, hogy a probléma hátterében alapvetően a közigazgatás, a köztisztviselői kar túlterheltsége áll, az a helyzet, hogy a közigazgatás működésének - normális, megfelelő működésének - nem adottak elsősorban a tárgyi feltételei, és természetesen finanszírozási okokra visszavezethetően a személyi feltételei sem. Így hiába igyekszik a köztisztviselő - mert azt hiszem, és úgy gondoljuk, hogy legnagyobb részben azért ez így van - személyében mindent elkövetni feladata teljesítésére, visszatérően és állandóan lehetetlen helyzetbe kerül. Ennek következtében áll elő alapvetően az a helyzet, amit az államigazgatás, a közigazgatás hallgatásának nevezünk, vagyis hogy a határozatok nem születnek meg a maguk idejében.
Úgy hisszük és úgy véljük, hogy ezen helyzet megoldására önmagában semmilyen törvényi megoldás sem nyújthat kellő garanciát, itt meg kell teremteni azokat a feltételeket, amelyek ezeket a mostoha tárgyi és személyi viszonyokat megváltoztatják, és egy normális működés feltételeit alkotják. Tudjuk, hogy ez természetesen elválaszthatatlan a gazdaság helyzetétől, ugyanakkor azonban a lehetséges, a már most lehetséges megoldások ki nem használása mindenképpen a kormányzat felelősségét veti fel.
Rátérve a törvényjavaslat egyes megoldásaira: a törvényjavaslat eltérő megoldásokat tartalmaz az országos közigazgatási hatóság eljárására, az önkormányzatok hatósági eljárásaira, az adatigazolásra, a nyilvántartás-vezetésre, illetve a hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos eljárásokra. Ez a differenciált kezelésmód feltétlenül indokolt; sőt, a javaslat egyik alapvető hibája véleményünk szerint, hogy ennél még sokkal árnyaltabb szabályozásra lenne szükség. A hatósági eljárások különböző fajtái rendkívül nagyszámúak és jellegükben igen nagy mértékben eltérőek, melyek olyan absztrakt, pusztán néhány alapszámon történő szabályozása, mint amit ez a törvényjavaslat tartalmaz, nem hozhat hasznos és egyben a közigazgatás célszerű működését is biztosító megfelelő megoldásokat.
Engedjék meg, hogy csak példaszerűen érzékeltessem, milyen sokféle különleges eljárásról lehet itt elméletileg szó. Ilyenek például az anyakönyvezés, az állampolgársági eljárás, a személyiadat-nyilvántartás; különböző rendű és rangú rendészeti eljárások, mint például belbiztonság, tűzrendészet, határrendészet, honvédelmi eljárások, adó- és illetékeljárások, ingatlan-nyilvántartási eljárás, építési engedélyezés, telekalakítás, földművelési ág megváltoztatása, és engedjék meg, hogy ne soroljam tovább, mert kimeríthetetlen a sor.
A Fidesz-Magyar Polgári Párt álláspontja, hogy ezen sokféle eljárásnak a testre szabott kezelésére lenne szükség, ideértve azt is, hogy a hallgatás jogkövetkezményeinek meghatározásánál is tegyünk különbséget ügyfajták és ügyfajták között. Ennek a követelménynek azonban a törvényjavaslat nem felel meg.
A törvényjavaslat a hatóságok határozathozatali kötelezettségének elmulasztására általános szabályként úgy rendelkezik, hogy mindenekelőtt a felettes szervhez kell fordulni, majd a mulasztó szervet a felettes szerv felhívja kötelességének teljesítésére. Ha a felhívás ellenére a mulasztó szerv további nyolc napon belül nem intézkedik, akkor a sérelmet szenvedő fél újabb panaszt kénytelen előterjeszteni, melynek következtében a felettes szerv két megoldás között választhat: vagy elsőfokú ügyintézésre magához vonja az alárendelt szervnél elfekvő ügy elbírálását, vagy kijelöl egy másik közigazgatási szervet az elsőfokú eljárás lefolytatására.
Ezzel a megoldással szemben több észrevételt is fel kell vetnünk. Mindenekelőtt nem tudunk egyetérteni azzal, hogy a hatóság mulasztása esetén a felettes szerv első ízben csak arra szorítkozhat, hogy a mulasztó szervet intézkedésre szólítsa fel, és csak ha e felszólítás eredménytelen marad, akkor lehessen más hatékony módon közbelépni. Az érdekelt ügyfél ugyanis már azzal is sérelmet szenved, hogy a törvényes határidőben nem intézkedtek ügyében. Az ezt követő első aktus - a felettes szervnek a kötelességteljesítésre irányuló utasítása - pusztán jelentős időveszteséggel jár, hiszen az iratok - aki ismeri a közigazgatási eljárást, tudja - ilyenkor a két hatóság között vándorolnak, ez akár hónapokig is eltarthat, ügyintézőt kell kijelölni másodfokon, az majd meghozza a kötelességteljesítésre szorító utasítást, ugyanakkor mindeddig még semmiféle érdemi intézkedés nem történt. Ennek az első lépcsőnek a beiktatását mi egy olyan üresjáratnak tartjuk, amelyre véleményünk szerint semmilyen szükség nincsen.
De nem megnyugtató az a lehetőség sem, hogy a felettes szerv más közigazgatási szervet jelöljön ki az ügy elbírálására. Egyfelől az ügyfélnek hátrányos lehet az, ha ügyében más illetékességű hatóságot jelölnek ki, hiszen ez magyarra lefordítva annyit jelent, hogy ügyét lakóhelyétől távolabb intézik el, vagy ha az őt illető illetékességi ok munkahelyéhez vagy telephelyéhez közeli elbírálást biztosítana, ettől a kedvezménytől a hatóság hibájából elesik.
(11.50)
Ez a megoldás az ügyfelet bünteti ártatlanul, de ezen túl még egy hátrányos következménnyel is számolni kell. Nevezetesen azzal, hogy ez a szabályozás nem fogja a mulasztó szervet arra ösztönözni, hogy az ügyet intézze el, hiszen ha mulaszt, legfeljebb azzal kell számolnia, hogy az ügyet, amelyet nem intézett el, majd más hatósághoz teszik át. Az a szankció, hogy az eljárás költségeit a mulasztó szerv viseli, nem jelent túl nagy fenyegetést, és semmiképpen sem fog olyan hatással járni, hogy a mulasztó szervet a mulasztás megelőzésére ösztökélje.
A törvényjavaslatban felvázolt megoldás tehát nem fog lényeges változást eredményezni a mulasztások terén, ellenben ügyintézés helyett az ügyek hatóságok közötti ide-oda labdázását fogja kiváltani.
Arra pedig a törvényjavaslat megint csak nem tartalmaz reális megoldást, mi történik akkor, ha az újonnan kijelölt hatóság is mulasztást követ el. Ezzel szemben aligha lehet biztosíték az, hogy a másik közigazgatási szervet csak saját egyetértésével lehet kijelölni. Mellesleg ez a megkötés inkább annak veszélyét veti fel, hogy a közigazgatási szervek sora fogja túlterheltség okából az egyetértését megtagadni, és ezáltal még inkább szűkülni fog azon hatóságok köre, melyek a mulasztás kiküszöböléséhez igénybe vehetők lehetnének. És mivel a felettes szerv alatt elhelyezkedő közigazgatási szervek köre is véges, mi van akkor - kérdezzük -, ha egyatlen alárendelt közigazgatási szerv sem járul hozzá az ügy elintézésének rátestálásához?
A másik igénybe vehető megoldás, mármint hogy az elsőfokú hatáskör magára a felettes szervre háruljon át, vagyis hogy az ügyben első fokon a mulasztó szerv felettese járjon el, elvben elfogadható részmegoldás; de csak abban az esetben, ha valamilyen módon mégis megtalálnánk annak lehetőségét, hogy az eredetileg eljáró elsőfokú szerv feladatait általában ellássa, vagyis hogy a mulasztás valóban csak kivételessé váljon. Enélkül ugyanis arra lehet számítani, hogy a felettes szerv nagyszámú ügy átvételére lenne kénytelen, mely részben ennél a szervnél, részben a jogorvoslatot ellátó szerveknél ügytorlódást és újabb késedelmeket eredményezne. Többek között olyan helyzet alakulna ki, hogy egyes hatósági ügyekben a minisztériumok ténylegesen fellebbezési fórumok funkcióját lennének kénytelenek átvenni.
A törvényjavaslat további hiányossága, hogy ez az eljárás az adott igazolással, a nyilvántartás-vezetéssel, illetve a hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben egyébként sem alkalmazható. Ezt a törvényjavaslat előterjesztője is beismeri azáltal, hogy az itt említett körben a mulasztásra más orvosságot, mint azt, hogy a felettes szerv a mulasztót a kötelesség teljesítésére felhívja, nem tartalmaz - leszámítva ugyan egy bírság kiszabását, melyet a későbbiekben külön is érinteni fogok.
A törvényjavaslat által felvázolt megoldás az önkormányzati közigazgatási eljárásban sem lenne hatékony. A megyei közigazgatási hivatal vezetőjének az önkormányzatokhoz intézett, a feladat ellátását sürgető felhívása aligha mozdítaná elő megfelelően az önkormányzati hatóságok által elkövetett mulasztások kiküszöbölését.
A törvényjavaslat a továbbiakban maga is számol a rendszer működésének lehetséges gyengeségeivel, hibáival. A javaslat szerint az új 4. § (5) bekezdése úgy rendelkezne, hogy ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei, fővárosi bíróság - a fél kérelmére - nem peres eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására. Ebben a megoldásban ugyancsak tetten érhető a tehetetlenség üresjárata. Hiszen mit mondhat ki a bíróság mást, mint az, amit a törvény önmagában is kimondott. Mennyiben befolyásolja ez majd a mulasztó eljárását, mely mulasztónak a törvény ismeretében amúgy is tudnia kell, hogy mulasztásban van.
A törvényjavaslat megoldásaival kapcsolatosan van még egy további probléma, amelyet talán első helyen kellett volna említeni. A törvényjavaslat a közigazgatási hatáskör elvonására építi fel a hatóság kötelességszegésének orvoslását, márpedig ez alkotmányossági kérdést vet fel. Általános alkotmányos tétel, hogy állami, illetőleg önkormányzati szervek hatásköre nem vonható el. Ettől eltérni csak alkotmányos felhatalmazás alapján lehet. A magyar közigazgatásban az alkotmány csak egyetlen esetben ismeri el a hatáskörelvonás lehetőségét, mégpedig a kormány tekintetében, melyet általánosságban felhatalmaz a közigazgatási szervek hatáskörének magához vonására.
A törvényjavaslat viszont ennél tágabb körben, szinte általános lehetőségként alkalmazná a közigazgatási szervek hatáskörének elvonását, melyet az alkotmány - mint említettem - nem tesz lehetővé. A törvényjavaslat az adott igazolással, a nyilvántartás-vezetéssel és a hatósági ellenőrzéssel kapcsolatban a mulasztó szervvel szemben legfeljebb 30 ezer forint bírság kiszabására biztosít lehetőséget. Az alapelgondolással - nevezetesen, hogy a mulasztó hatósággal szemben alkalmazzunk szankciót a mulasztás jogkövetkezményeként - a Fidesz-Magyar Polgári Párt egyetért. A javasolt megoldás azonban így megint csak álmegoldás. Egyrészt, mondjuk, a budapesti telekkönyv szerintem egy hét alatt csődöt jelentene a bírságok terhe alatt. Tudom, hogy az államtitkár úr (Dr. Világosi Gáborra felé fordulva:) járt már telekkönyvben, politikusi működését megelőzően, foglalkozásából eredően. Tehát empatikus lesz arra, amit mondani fogok. Magam előtt látom az iratok polcait, néhány fénymásolót és a bútorokat, amelyek egy ilyen telekkönyvben léteznek, és elképzelem, hogy ezek milyen összegű bírság fedezésére lennének alkalmasak.
Azt hiszem, ha egy hét után nem akarnánk a telekkönyvi nyilvántartást - mint olyat - beszüntetni, ami nyilvánvalóan abszurdum lenne, a kormány kénytelen lenne megtámogatni a telekkönyvet, és a bírságot a saját zsebéből a telekkönyvnek megfizetni. Vagyis azáltal, hogy a bírság címén az állam az egyik zsebéből a másikba tesz át pénzt, majd ezután az egy-két ellehetetlenített szervet szanálja, ez olyan megoldás, amelyre csak azt a példát tudom mondani, amikor egy ember úgy áll bosszút a MÁV-on, hogy retúrjegyet vesz, de gyalog jön vissza. (Derültség.)
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Ház! A törvényjavaslat kritikáját követően legyen szabad a konstruktív ellenzékiség jegyében a Fidesz-Magyar Polgári Párt érdemi ellenjavaslatait megtenni. Egyfelől számba kellene venni egy olyan szabályozás alkalmazásának lehetőségét, mely ahelyett, hogy a hatáskör ide-oda telepítgetésével, a mulasztók meddő figyelmeztetésével kezelné a problémát, a mulasztás esetére az ügyfelet, az állampolgárt kedvezően érintő megoldást intézményesítene, és a mulasztást úgy tekintené, hogy az az állampolgár kérelme teljesítésének minősül. Erre van példa külföldi megoldások körében.
A hatóságnak ebben az esetben azzal a következménnyel kellene szembe néznie, hogy mulasztások esetében a kérelemben kívánt jog vagy igény elfogadottnak, megadottnak tekinthető, persze, tegyük hozzá, az összes ezzel járó felelősséggel együtt. Ha ezt a hatóságok átlátják, akkor ez a következmény véleményünk szerint alkalmas lehet arra, hogy a hatóságokat, legalábbis az általuk teljesíthetetlennek ítélt kérelmek tekintetében, a határidőben történő eljárásra késztesse. A teljesíthető kérelmeknél pedig az állampolgárt nem sújtaná a mulasztás következménye.
Tisztában vagyunk azzal, hogy ez a megoldás nem alkalmazható minden esetre, hiszen korábban ezért beszéltünk számos ügymenet kapcsán a testre szabott megoldások szükségességével. De bizonyos körben igénybe vehető lenne, lényegesen nagyobb körben, mint amire már ma is van a magyar jogban példa. Mert létezik ez a mai jogunkban is két területen: a szakhatósági jóváhagyás körében, illetve az eltartási és öröklési szerződések jóváhagyásának körében.
Azt természetesen alaposan, az egyes eljárások és ügyek természetét egyenként számba véve kellene megvizsgálni és felmérni, milyen körben lehet ezt a megoldást alkalmazni. Ebből a szempontból a törvényjavaslat nincs megfelelően előkészítve, és ezt a szakmai természetű munkát hevenyészett, egyheti időtartamban előterjesztett módosító javaslatokkal nem lehet megoldani. Valószínű, hogy ezt az eljárást az esetek sokfélesége miatt nem lehet az államigazgatási eljárás általános szabályozásának szintjén megoldani tételesen, hanem megkerülhetetlennek tűnik egy - az általános szabályokba iktatott - felhatalmazás alapján a különleges eljárási szabályozás igénybevétele, elsősorban törvényi, de legalább kormányrendeleti szinten.
(12.00)
A törvényjavaslat által elsőként előirányzott megoldást, a mulasztó szerv hatáskörének a felettes szerv által történt átvételét csak mint egy szubszidiárius megoldást tartjuk elfogadhatónak, de azt is csak két együttes feltétellel. Az egyik természetesen az alkotmányossági szempontok megvalósítása, vagyis az alkotmányban annak lehetővé tétele, hogy kivételesen - a mulasztás következményeinek enyhítéseként - a felettes közigazgatási szerv az alárendelt közigazgatási szerv hatáskörét magához vonhassa. A másik feltétel a törvényjavaslatban megjelent szankciós jogkövetkezmény elgondolásának továbbfejlesztése.
Mint azt már elmondottuk, a Fidesz-Magyar Polgári Párt nem látja értelmét egy, csak az adatszolgáltatás, nyilvántartás, hatósági ellenőrzés szűk körére szorítkozó és olyan bírság alkalmazásának, melynél az állam egyik zsebéből a másikba vándorol a pénz. Úgy látjuk, mivel a mulasztásnak, a hatóságok késedelmes eljárásainak az ügyfelek a kárvallottjai, indokolt, hogy a hatóságokkal szembeni anyagi természetű büntetés az állampolgárok javára realizálódjon.
A mai magyar hatósági tevékenységben a jogállamiság viszonyai között is az a tényleges helyzet, hogy az állampolgárok, az eljárások érintettjei, az ügyfelek sokszor kiszolgáltatottjai a hatósági ügyintézés gyengeségeinek, mulasztásainak, miközben, ha netán az állampolgár vét el bármilyen, akárcsak formai jelentőségű szabályt, esetleges határidőt mulaszt - aminek adott esetben még csak jelentősége sincs -, akkor bizony a hatóság törvényi rendelkezések alapján egyébként nagyon gyakran ráhúzza az állampolgárra a vizes lepedőt; utalok itt különböző bírságokra, amikre az ügyfelek mulasztása kapcsán gyakran sor kerül.
Mi úgy gondoljuk, itt az ideje, hogy ezt az egyirányú utcát megváltoztassuk. Ne csak az állampolgár fizessen bírságot abban az esetben, ha ő valamilyen mulasztást követ el, hanem ez fordítva is történjék meg: a hatóságok is fizessenek az állampolgároknak, az ügyfeleknek akkor, ha ők mulasztanak.
Tisztelt Képviselőtársaim! Amit itt javasolunk, annak elvi alapja is van. Az adók, a közterhek többek között az állam szolgáltatásának ellenértékéül szolgálnak. Az állam, az állami szervek, a kvázi hatóságok adót, illetékeket, jövedékeket és különböző címen járulékokat szednek be, ezért különböző szolgáltatásokra kötelesek a társadalom felé, és többek között működni is kötelesek, és munkájukat határidőben elvégezni is kötelesek.
A Fidesz-Magyar Polgári Párt a törvényjavaslatban foglalt megoldás helyett tehát javasolja, hogy a hatóságok késedelmes ügyintézése esetén a sérelmet szenvedő ügyfelek részesüljenek bizonyos, az időmúlással arányos késedelmi térítési díjban, amelyet a mulasztó szerv legyen köteles az ügyfeleknek, illetve az állampolgároknak megfizetni. Meggyőződésünk, hogy a mulasztások esetére általánosan alkalmazott ilyen szankciók fenyegetése mellett a minimálisra szorulna vissza a mulasztás, a késedelem jelentősége.
Természetesen a javasolt megoldás nem érintené a mulasztásból vagy késedelemből kifejezetten kárt szenvedő ügyfél azon jogát, hogy a polgári törvénykönyv alapján a hatósággal szemben az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránt igénnyel léphessen fel.
Egy további javaslatunk, amivel a törvényjavaslat nem foglalkozik, hogy ha az eljárás hivatalból indul, az eljárási határidő eredménytelen eltelte esetén a határidő lejárta járjon együtt az eljárás automatikus megszüntetésével - azaz ne legyen az állampolgár ilyen esetben tovább bizonytalanságban.
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselőtársaim! Összefoglalva a Fidesz-Magyar Polgári Párt álláspontját, az alábbiakat szeretném summázni.
A törvényjavaslat által érintett kérdés rendezése valóban szükségessé teszi az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosítását. Az ennek érdekében előterjesztett törvényjavaslat egészében azonban a problémakör kezelésére nem alkalmas. Bár egyes elemei felhasználhatók, a hatóságok mulasztásának visszaszorításához jelentős részben más irányú szabályozásra van szükség, amelynek megvalósítására csak a törvényjavaslat egészének alapos átdolgozásával kerülhet sor. Lényeges elemnek tartjuk a mulasztással sújtott állampolgár javára térítési díj fizetését.
A törvényjavaslat elfogadásának mindenképpen útjában áll, hogy alapmegoldását az alkotmány jelenlegi szabályai nem teszik lehetővé. A kérdéskör megfelelő rendezése érdekében elkerülhetetlen a lehetséges megoldások újragondolása, a törvényjavaslat egészének alapvető átalakítása, az alkotmány és a szabályozás összhangba hozása, amelyek egyszerű módosító javaslatok útján nem, vagy legalábbis nem minden lényeges kérdés vonatkozásában valósíthatók meg.
A Fidesz-Magyar Polgári Párt ezért javasolja, hogy a kormány a törvényjavaslatot átdolgozásra vonja vissza, és kellő előkészítés után megfelelő tartalommal terjessze újra a Ház elé. Köszönöm szíves figyelmüket. (Taps az ellenzéki padsorokban.)
Arcanum Zeitungen
Sehen Sie, was die Zeitungen in den letzten 250 Jahren zu diesem Thema geschrieben haben!
Zeigen Sie mir
