DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS
DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS
DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS igazságügyi minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm szépen. Elnök Úr! Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Országgyűlés! Egy ország alaptörvényének módosítása mindig különleges felelősséget ró az alkotmányozó hatalom képviselőire. A jogrendszer alapnormájaként az alkotmány megvonja a magánszféra és a közügyek közötti határvonalat, és szabályozza a közügyek intézésének rendjét. Ezért módosítása a politikai közösség működésének alapvető szabályait érinti. Az alkotmány stabilitásához éppen ezért igen fontos érdek fűződik. A hatalomgyakorlás, a közjó keresése és előmozdítása csak mindenki által elfogadott játékszabályok keretei között történhet. Éppen ezért minden alkotmánymódosítás alkalmával felmerül az a kérdés, mi billenti át a mérleg nyelvét a stabilitás oldaláról a módosítás szükségességének irányába.
Tisztelt Országgyűlés! A kormány álláspontja szerint a hatályos alkotmány által meghatározott közjogi szerkezet nem szorul alapvető változtatásra. Ezúton is szeretnék egyúttal megemlékezni a harmadik köztársaság alapító atyáiról, akik a Nemzeti Kerekasztal mellett, majd az MDF-SZDSZ-megállapodás révén lerakták egy modern, európai Magyarország alapjait. Munkájukat az eredmény minősíti. Az általuk 1989-90-ben megalkotott, tartalmában új alkotmány képes volt arra, hogy egy változásokkal terhes időszakban biztosítsa az új demokrácia megszilárdulását, a társadalmi konfliktusok békés kezelését és a szabadságjogok érvényre jutását.
Kétségtelen, hogy a hatályos alkotmány a normaszöveg szintjén töredezett. A sokszor esetleges módosítások következtében egymáshoz nem tökéletesen illeszkedő rendelkezéseket is tartalmaz. A nyelvtani értelmezésen túllépve ugyanakkor koherens rendszert alkot, egy olyan parlamentáris demokráciaként határozza meg a Magyar Köztársaságot, ahol az egyenlő méltósággal rendelkező polgárok közös ügyeiket a hatalommegosztás és a jogállamiság jegyében intézik.
Ezt a koherenciát az Alkotmánybíróság - és különösen az első Alkotmánybíróság - teremtette meg. A láthatatlan alkotmány sokat bírált elméletével a töredékes, egyenetlen és sokszor nem egyértelmű alkotmányi normaszöveget a taláros testület mindenkire nézve kötelező határozatai élő tartalommal töltötték meg.
A kormány által előterjesztett alkotmánymódosításnak ezért az a célja, hogy az alaptörvénynek az Alkotmánybíróságra, a jogalkotásra és a nemzetközi szerződésekre vonatkozó rendelkezéseit az alkotmánybírósági gyakorlat, illetve az elmúlt 14 év szokásainak megfelelően újrakodifikálja. Ennek során a törvényjavaslatok nem kívánnak változtatni az egyes alkotmányos szerveket megillető alapvető hatáskörökön. A kormány szándéka és célja az volt, hogy a javaslatok azonos tartalommal, de az esetlegességeket és a pontatlanságokat kiküszöbölve konszolidálják az alkotmány e fejezeteinek, valamint a hozzájuk kapcsolódó törvényeknek a normaszövegét.
Némileg más a helyzet az alkotmánymódosításnak azzal a részével, amely a fegyveres erőkkel való rendelkezést érinti. Ebben az esetben egészen biztosan megérett az alkotmány egy jelentősebb változtatásra, mivel a köztársaság szövetségesi kötelezettségei alapvetően új helyzetet teremtettek, ami azonban az alaptörvény szintjén mindeddig nem jelent meg.
A Ház előtt napirenden szereplő törvényjavaslatokat a közigazgatási egyeztetéssel párhuzamosan még március 27-én - azaz szinte éppen fél évvel ezelőtt - megküldtük a parlamenti pártok frakcióvezetőinek.
(9.50)
Áder János úr, a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség frakcióvezetője ez év április 10-én kelt levelében arról tájékoztatott, hogy a Fidesz képviselőcsoportja a javaslatokkal kapcsolatos álláspontját majd azok parlamenti vitája során szeretné kifejteni. A legnagyobb ellenzéki frakció vezetőjének kérését természetesen tiszteletben tartottuk, ezért nem hívtunk össze négypárti egyeztetést a javaslatokról, amelyet én egyébként szívesen vettem volna.
Az 1989. évi alkotmányrevízióval létrejött Alkotmánybíróság történelmi léptékkel mérve pillanatok alatt a harmadik köztársaság védjegyévé vált. Az alkotmánybíráskodás történetét áttekintve a magyar Alkotmánybíróság az európai alkotmánybíráskodás harmadik generációjához tartozik, és büszkén állíthatjuk, hogy a harmadik generációs alkotmánybíróságok közül a dél-afrikai alkotmánybíróság mellett a magyar Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata kapott leginkább megkülönböztetett figyelmet a külföldi szakirodalomban. Hangsúlyozom, nemcsak az egyes határozatok kritikai és méltató elemzéséről van szó. A magyar Alkotmánybíróság, gyakran az európai mércét is meghaladó döntéseivel, számos közép-kelet-európai harmadik, mi több, második generációs nyugat-európai alkotmánybíróság számára nyújtott új mércét és viszonyítási pontot egy-egy napjainkban felmerülő, nehéz alkotmányjogi probléma megoldásához. A legtöbb alkotmányvédő szerv gyakran kiemelkedő teljesítménye sem feledtetheti azonban azt a tényt, hogy az 1989. évi alkotmányrevízióhoz kapcsolódó törvényalkotás - így az Alkotmánybíróságról szóló törvény is - az előkészítése körüli kapkodás következtében sok helyen hézagos és ellentmondásos lett.
A kormány által benyújtott, az alkotmány módosításáról, valamint az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslatok módosítása három célt tűzött ki maga elé. Először is egységes szempontok alapján kívánja meghatározni az Alkotmánybíróság hatásköreit, ami egyfelől szűkítést, másfelől tágítást jelent. Másodszor: a törvényjavaslatok az Alkotmánybíróság szervezeti és az alkotmánybírák személyi függetlenségét a jelenlegi szabályozásnál hatékonyabban kívánják biztosítani. Harmadszor: az Alkotmánybíróság eljárására vonatkozó részletesebb szabályozást tartalmaznak, ami a polgárok számára áttekinthetővé tenné az Alkotmánybíróság működését.
Az Alkotmánybíróság jelenleg számos, nem alkotmánybíráskodási jellegű hatáskört is gyakorol. Ezeket a törvényjavaslatokat a rendes bíróságok hatáskörébe kívánják utalni, így azok elfogadása esetén a felsőoktatási autonómiát sértő egyedi aktusok felülvizsgálatára vagy a legtöbb hatásköri összeütközés megszüntetésére rendes bíróságok lennének jogosultak.
Az alkotmányellenesség előzetes vizsgálatának esetkörét a javaslat részben a hatályos keretek között tartja fenn. Az előzetes normakontroll kapcsán az alkotmányozónak azt a két, egymással konkuráló, alapvető alkotmányossági megfontolást kell összehangolnia, hogy egyrészt lehetőleg elejét kell venni az alkotmányellenes jogszabályok megalkotásának, ugyanakkor az Alkotmánybíróság nem veheti át a jogalkotó szerepét és felelősségét. A hatalmi ágak közötti egyensúly biztosíthatónak látszik, ha az előzetes normakontrollra továbbra is csak a jogalanyok széles körét érintő törvények esetében nyílik mód, és csak akkor, ha az Országgyűlés a törvényalkotás folyamatát érdemben már befejezte, így az Alkotmánybíróság nem válik tanácsadó vélemény megfogalmazójává.
A javaslat ugyanakkor kiegészíti az előzetes normakontroll indítványozására jogosultak körét, ugyanis lehetővé teszi, hogy a köztársasági elnökön kívül ilyen indítvánnyal a kormány is az Alkotmánybírósághoz fordulhasson. Ez a megoldás jobban kiemeli, hogy a kormány a törvényalkotás folyamatában is önálló, az Országgyűléstől elkülönülő felelősséget visel. A törvényjavaslatok túlnyomó többségét a kormány nyújtja be az Országgyűléshez, ezt követően azonban az ügy ura már az Országgyűlés lesz. A törvényjavaslat vitája során az elfogadott módosító indítványok következtében a zárószavazásra bocsátott szöveg jelentősen eltérhet a kormány által eredetileg benyújtott javaslattól. Továbbá többségi kormányzás esetén sem lehet kizárni, hogy a módosító indítványok során kialakult, zárószavazásra feltett törvényjavaslat alkotmányossági megítélése eltérő az Országgyűlés és a kormány részéről.
Eltérhet az Országgyűlés és a kormány álláspontja alkotmányossági szempontból akkor is, ha a törvényjavaslatot nem a kormány, hanem más törvénykezdeményezésre jogosult nyújtotta be, és a törvényjavaslattal kapcsolatban a kormánynak csak álláspontja kifejtésére nyílik módja. A kormányt ugyanakkor az alkotmányosság és különösen az alapvető jogok védelme érdekében az alaptörvény 35. § (1) bekezdés a) pontjában rögzített felelősség terheli. E felelősség azonban az előzőekben részletezett esetekben hatékony eszközrendszer hiányában csak formális vagy utólagos lehet. A kormány előzetes normakontroll iránti indítványozási joga az alaptörvény megtartása érdekében viselt kormányzati felelősség alapjait teremtheti meg.
Az alkotmány értelmében a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek. A jogegységi határozatok tehát alapvetően határozzák meg a bíróságok ítélkezési tevékenységét, illetve egyedi bírósági ítéletek közvetítésével a jogalanyok széles körét érintik. Tételes jogi szempontból ugyan nem tekinthetők jogszabálynak a jogegységi határozatok, ám funkciójukat vizsgálva a normákhoz hasonló érvényesülési igényük van, normatív tartalmuk van. Alkotmányos demokráciában egyetlen közhatalmi szervnek sem lehet kizárólagos hatásköre az alkotmány értelmezésére, így az igazságszolgáltatást végző rendes bírósági szervezetrendszer működéséhez is elengedhetetlen az alaptörvény figyelembevétele. Ugyanakkor az alkotmány keretei között az Alkotmánybíróság kizárólagos joga a mindenkire kötelező hatályú alkotmányértelmezés, továbbá a normaérvényességi kérdésekben való végleges döntés. A jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálata a későbbiekben kizárná azt a jogbiztonsággal ellentétes helyzetet is, amikor az alkotmányértelmezést igénylő ügyek eldöntésekor más mércét alkalmaz a Legfelsőbb Bíróság és az Alkotmánybíróság.
Az egymással mellérendeltségi viszonyban álló hatalmi ágak közötti viszonyra tekintettel speciális szabályt tartalmaz a javaslat a jogegységi döntés esetében, mivel annak megsemmisítésére az Alkotmánybíróságnak nem biztosít hatáskört. Az alkotmányellenes, illetve nemzetközi szerződésbe ütköző jogegységi határozatot ugyanakkor a Legfelsőbb Bíróság köteles az Alkotmánybíróság döntésének közzétételétől számított harminc napon belül visszavonni. Ez a megoldás lehetővé teszi azt, hogy az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés erga omnes karaktere a rendes bírósági ítélkezés során is érvényesüljön anélkül, hogy a bírói hatalmi ág alkotmányos helyzete megváltozzon.
A javaslat a hatályos jog kímélete érdekében megteremti annak lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság a jogi normát ne semmisítse meg, hanem - ha egyébként fennáll az alkotmányellenes értelmezés lehetősége - megállapítsa az alkalmazásnál irányadó alkotmányos követelményeket. A gyakorlatban az Alkotmánybíróság eddig is élt ezzel a megoldással, szükséges azonban ennek a lehetőségnek egyértelmű, tételes jogi alapját megteremteni.
Az eddigi szabályozástól eltérően a javaslat külön eljárásként nevesíti a nemzetközi szerződés kihirdetését tartalmazó jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatát. Tekintve, hogy az általánosan kötelező magatartási szabályokat kihirdető nemzetközi szerződéseket a megfelelő szintű jogszabályban ki kell hirdetni, illetve az alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslat szerint a jövőben minden nemzetközi szerződést a tartalmának megfelelő szintű jogszabályba foglalva kell kihirdetni, az Alkotmánybíróság kompetenciájának e jogszabályok alkotmányossági ellenőrzésére is ki kell terjednie, ellenkező esetben a jogrendszer alkotmányossági szempontú kontrollja nem lenne teljes körű.
A javaslat az alkotmányellenesen működő helyi önkormányzatok feloszlatását az Alkotmánybíróság hatáskörévé tenné. Álláspontunk szerint tarthatatlan az a helyzet, hogy alkotmányellenesség kérdésében az Országgyűlés egyszerű többsége döntsön, és ehhez az Alkotmánybíróság mindössze nem kötelező jellegű tanácsadó véleményt fogalmazzon meg. Az alkotmányellenes működés egy olyan, alapvetően alkotmányjogi kérdés, amelynek vizsgálata nem jár politikai felelősséggel, vagyis indokolatlan a helyi önkormányzatok feloszlatásában a parlamenti többségnek bármilyen hatáskört biztosítani.
A javaslat a köztársasági elnökkel kapcsolatos ténykérdések megállapítását minden esetben az Alkotmánybíróság hatáskörévé teszi. Ennek megfelelően az államfő összeférhetetlenségének kimondására, valamint a köztársasági elnök tartós akadályoztatásának megállapítására is az Alkotmánybíróság lenne jogosult.
Tisztelt Országgyűlés! Az Alkotmánybíróság függetlenségének és hatékony működésének egyik legfontosabb garanciája, ha az alkotmánybírósági hatásköröket kizárólag az alaptörvény tartalmazza. A jövőben megszűnik az a lehetőség, hogy akár egyszerű többséggel elfogadott törvény állapítson meg hatáskört az Alkotmánybíróság számára.
Az Alkotmánybíróság zavartalan működésének biztosítása a jogállamiságból következő alkotmányos követelmény, ezért a javaslat meghatározza az Országgyűlés kötelezettségei teljesítésének határidejét az alkotmánybírák jelölése és megválasztása kapcsán.
(10.00)
Annak érdekében, hogy az alkotmánybíró álláspontjának kialakításakor kizárólag az alkotmány rendelkezéseit vegye figyelembe, elengedhetetlen az alkotmánybíró személyi függetlenségének garantálása. Ebből következően az alkotmánybíró az e minőségben hozott döntéseiért nem vonható majd felelősségre.
Az Alkotmánybíróság szervezeti függetlenségének biztosítása érdekében az Alkotmánybíróság elnökét és helyettes elnökét az Alkotmánybíróság teljes ülése választja meg három évre, titkos szavazással. Ugyancsak a szervezeti függetlenséget erősítené a javaslat azon rendelkezése, amelynek értelmében az Alkotmánybíróság állítja össze az alkotmánybírósági fejezet költségvetésére és a költségvetés végrehajtására vonatkozó javaslatát, amelyet a kormány a költségvetési, illetve zárszámadási javaslat részeként nyújt be az Országgyűléshez. További garanciális szabály, hogy az előzőekben említett javaslatokat az Alkotmánybíróság elnöke tájékoztatásul az Országgyűlés elnökének is megküldi.
Tisztelt Országgyűlés! Az Alkotmánybíróság is osztja azt a nézetet, hogy szükségtelen és az eddigi tapasztalatok alapján életképtelen, ha az Alkotmánybíróság működésére vonatkozó törvényi szabályozás háromszintű. Ennek értelmében a legfőbb alkotmányvédő szerv működését alapvetően meghatározó szabályok az alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslatba kerültek beépítésre, a részletszabályokat pedig az Alkotmánybíróságról szóló javaslat tartalmazza. Az Alkotmánybíróság a saját ügyrendjét hatáskörében, teljes ülési határozatként fogalmazhatná meg, ez az alkotmánybírósági eljárás technikai szabályait rögzítené.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a közhatalmi szervek eljárásával kapcsolatos alapvető alkotmányossági követelmény, hogy a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon fejtsék ki tevékenységüket. Ezzel szemben a hatályos szabályozás egyik legnagyobb hiányossága, hogy az Alkotmánybíróság eljárását rendkívül szűkszavúan szabályozza. A javaslat tehát jelentősen kibővítené az Alkotmánybíróság eljárására vonatkozó rendelkezéseket, tartalmazza ugyanis mindazokat a szabályokat, amelyek az indítványozót közvetlenül érintik.
Az Alkotmánybíróság eddigi működésének egyik legfontosabb eljárási kérdése az indítványhoz kötöttség elve érvényesülésének meghatározása volt. Főszabályként az Alkotmánybíróság az indítványhoz kötött, az abban foglaltakon csak a javaslatban meghatározott esetekben terjeszkedhetne túl. Az eltérésre lényegében két esetkörben nyílik mód.
Az egyik esetkör az, amikor az adott alkotmányjogi probléma teljes körű megítélése mellőzhetetlenné teszi az indítványban megjelölt jogszabályon vagy a jogegységi határozaton túlmenően más jogszabály, továbbá jogegységi határozat vizsgálatát is. A másik esetkör pedig az, amikor az indítványban megjelölt jogszabály vagy a jogegységi határozat alkotmányossága az indítványban megjelölt alkotmányi rendelkezés és az azzal szoros tartalmi összefüggésben álló más alkotmányi rendelkezés egymásra vonatkoztatott értelmezésével állapítható csak meg. Ezekben az esetekben, az eddigi ítélkezési gyakorlat tapasztalatait is figyelembe véve, az alkotmányosság érvényesülése érdekében a jogrendszer koherenciájának helyreállítása megelőzi az indítványozó rendelkezési jogának érvényesülését.
A jogállamiság elvéből következően a jogi szabályozásnak hatékony eszközöket kell biztosítania annak elkerülésére, hogy alkotmányellenes jogszabályok alapján jöjjenek létre jogviszonyok. A külföldi és a hazai alkotmánybíráskodás tapasztalataira tekintettel a javaslat új jogintézményként bevezeti az ideiglenes intézkedést, amelynek alapján az Alkotmánybíróság a nagy valószínűséggel alkotmányellenes jogszabály alkalmazását a javaslatban meghatározott ideig felfüggesztheti. Az ideiglenes intézkedésről az Alkotmánybíróság teljes ülése hoz döntést, és az legfeljebb 90 napig tarthat.
Tisztelt Országgyűlés! A jogalkotás rendje olyan minősített többségű rendezést igénylő törvényhozási tárgykör, amelynek területén a szabályozás állandósága alapvető érték. Ha egy állam nem előre kiszámítható eljárásban határozza meg a polgárait kötelező normákat, úgy maga sem számíthat biztonsággal arra, hogy a normák címzettjei követik majd az így alkotott jogot. Ezért a jogalkotás reformjáról, megújításáról beszélni, arra javaslatot tenni, és még inkább dönteni komoly felelősség. Mély szakmai meggyőződésem, hogy eljött az ideje annak, hogy a kormány felvállalja a javaslattétellel járó felelősséget.
A jogalkotást jelenleg szabályozó 1987. évi XI. törvény a demokratikus rendszerváltás közjogi kereteit meghatározó alapjogszabály volt. Elfogadásához köthető a pártállam akkor már több évtizedes gyakorlatra visszatekintő rendeleti jogalkotásának visszaszorulása, a törvényi szintű szabályozás tekintélyének és jogrendszeri szerepének helyreállítása. Lényegi korrekciókkal ugyan, de alapjaiban megfelelő keretet biztosított a demokratikus államszervezetet, a piacgazdasági kereteket kialakító jogalkotásnak, majd az előbbi lezárultával az európai uniós jogharmonizációs szabályozásnak.
A jogalkotási törvény 1988-as hatálybalépése óta azonban sok, egészen pontosan 1619 törvény jelent meg a Magyar Közlönyben, és az eltelt 15 évben a világ és benne Magyarország nagyon nagyot változott. A törvény, eresztékeiben egyre inkább recsegve-ropogva, ma is betölti ugyan feladatát, a kétharmados törvények közül azonban szinte egyedüliként formai és szerkezeti jegyeiben még mindig magán viseli a korábbi jogalkotási szemlélet lenyomatát. Ennél fontosabb tartalmi hiányossága azonban a törvénynek, hogy nem tükrözi a jogi szabályozás társadalmi környezetének, elméletének és technikai feltételeinek gyökeres átalakulását. Nem hallgatható el az sem, hogy a jogalkotási törvény több rendelkezését a megalkotása óta született alkotmánymódosítások és az Alkotmánybíróság határozatai tartalmilag felülírták.
Mindezekre tekintettel a jogalkotási rend uniós csatlakozással szükségessé vált módosításának előkészítése során egyértelművé vált, hogy a módosítás, éppen a jogalkotási törvény alkalmazásának gyakorlatában kialakult kodifikációs szakmai elvek alapján, már nem jelenthetne elfogadható megoldást. Az elvégzendő változtatások nagyságrendje is elkerülhetetlenné teszi egy új törvény megalkotását. Ezért a kormány, az előző kormányzati ciklus során kidolgozott koncepciót alapul véve, kétszakaszos, társadalmi és közigazgatási egyeztetést követően új jogalkotási kódex megalkotását javasolja az Országgyűlésnek.
Tisztelt Országgyűlés! A hatályos alkotmány keretei között kialakítható a jogalkotási rend korszerű szabályozása. Ezt szem előtt tartva is indokolt azonban az alkotmány tárgybeli, garanciális szabályainak kismértékű kiegészítése. Az alkotmánymódosító törvényjavaslat kapcsolódó rendelkezései két olyan normát emelnének az alkotmányba, amelyek az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogállamiság követelményével összefüggésben a jogalkotás alkotmányos követelményeként eddig is töretlenül érvényesültek. Így a jövőben az alaptörvény rögzítené, hogy általánosan kötelező magatartási szabályt kizárólag a jogalkotó szervek által megfelelő eljárásban elfogadott és kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Továbbá kimondaná a jogalanyokra hátrányos, visszaható hatályú jogalkotás tilalmát.
Módosulna emellett a kormánytagok jogalkotását megalapozó alkotmányi rendelkezés is. A módosítás egyértelművé tenné azt, hogy a miniszteri rendeletalkotás, a kormány tagjainak alkotmányos jogállásával összhangban, magasabb szintű jogszabály, azaz törvény vagy kormányrendelet felhatalmazásához kötött.
A törvényjavaslat benyújtásának közvetlen aktualitását adó szabályozási igények az Európai Unióhoz történő csatlakozáshoz, közelebbről a közösségi jogból eredő követelmények és a hatékony tagállami működés feltételeinek teljesítéséhez kapcsolhatók. Egyrészt a törvényi szabályozást összhangba kell hozni a 2002 decemberében elfogadott alkotmánymódosítással. Az alkotmány csatlakozással hatályba lépő rendelkezése ugyanis a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletalkotási jogot biztosít. Így módosítás nélkül azzal ellentétesek lennének a hatályos jogalkotási törvénynek azon rendelkezései, amelyek a jogforrások között jelenleg csak a jogszabálynak nem minősülő jegybanki rendelkezést ismerik el. Az új jogforrás beillesztése kapcsán a törvényjavaslat a jegybanki függetlenség szempontjait biztosító speciális egyeztetési szabályokat is megállapít.
Másrészt meg kell határozni az uniós tagsággal összefüggésben a jogharmonizációs célú jogalkotási folyamat egyes követelményeit. Ennek sorába tartozik az uniós ügyekben a jogszabály-előkészítés formai feltételeinek pontosítása, illetőleg a tagságból eredő jogalkotási kötelezettségek teljesítésének tervezése.
(10.10)
A közösségi jog által meghatározott körben a jogalkotási törvénynek elő kell írnia egyes jogszabálytervezetek egyeztetését uniós intézményekkel és a tagállamokkal. E kötelezettség alapja az uniós belső piacot érintő jogalkotást érintő körben maga a római szerződés, míg más, főként műszaki tárgyú jogszabályok esetében jogalkotási kötelezettségünk közösségi irányelvek kapcsán áll fenn.
Tisztelt Országgyűlés! A minőségi jogalkotás érdekében az új törvény részletesebben határozná meg a jogszabály-előkészítés követelményeit, a jogszabályalkotás szükségességének vizsgálatától a jogszabályszerkesztés legalapvetőbb tartalmi előírásain át az egyeztetéssel kapcsolatos követelmények szigorításáig. Ennek egyik fontos elemeként rögzíti a törvénytervezettel kapcsolatos formai követelményeket, részletesen szabályozva a javasolt szabályozás szempontjait bemutató előterjesztés tartalmát. Egyértelművé teszi a javaslat a jogalkotásért való felelősség rendjét, rögzítve azt, hogy a jogszabály tervezetének előkészítéséért és szakmai kidolgozásáért a szabályozás tárgya szerinti illetékes szakminiszter felel. Az igazságügy-miniszter a jövőben a törvények és a kormányrendeletek mellett a miniszteri rendeletek tekintetében is egyeztetési, egyetértési jogot kapna, ezt azonban csak alkotmányossági, jogharmonizációs és kodifikációs szempontok tekintetében gyakorolhatná.
A jogszabályoknak idomulniuk kell az állandóan változó életviszonyokhoz, ezért a jövőben még nagyobb súlyt kell fektetni a jogrendszer folyamatos felülvizsgálatára. A törvényjavaslat megteremti a feleslegesen bonyolult, más jogszabályokkal ellentétes, illetőleg az elavult, tényleges joghatással már nem bíró jogi rendelkezések kiszűrésének és kiiktatásának eljárási rendjét. A jelenleginél részletesebb rendelkezések szólnának a tervezett jogi szabályozás előzetes, illetőleg a hatályos jogszabályok időszakonkénti, utólagos hatásvizsgálatáról is. Végül bővülnének a jogszabályoknak a hivatalos lapban történő kihirdetésére vonatkozó követelményei. A kihirdetett jogszabályszöveg helyesbítéséhez a javaslat tartalmi és eljárási garanciákat is kapcsol.
A jogalkotás szakmai színvonalának emelésére irányuló új jogintézmények hozzájárulhatnak a jogszabályok szakmai minőségének, időtállóságának javításához és a módosítások számának csökkentéséhez, erősítve ezzel is a jogbiztonságot.
Tisztelt Ház! Jelentős előrelépést eredményezhet a javaslat a nyitott jogalkotás feltételrendszerének kiépítése, valamint a jogszabályok megismerhetőségének biztosítása terén is. Az információs társadalom lehetőségeinek felhasználásával a jogalkotási folyamat nagyobb nyilvánosságot kap, a tervezés szakaszától egészen a kihirdetés időpontjáig. A szabályozás előkészítője a jogszabálytervezeteket honlapján a jövőben mindenki számára köteles hozzáférhetővé tenni, egyenlő feltételekkel biztosítva így a tervezetek megismerését és véleményezését minden érintett számára. Ugyanez a követelmény érvényesül az időszakonként közzétett jogalkotási tervek vonatkozásában is, lehetővé téve a potenciális véleményezők számára a tervezett jogalkotás folyamatos figyelemmel kísérését. Ezek az új követelmények természetesen nem teszik feleslegessé a jelenleg működő egyeztetési formákat, ezért a javaslat a hatályos törvényben megjelölt kötelező véleményezői kört bővíti, a jogszabályt előkészítő szakminiszter számára pedig előírja az egyes ágazatok tekintetében más törvények alapján fennálló véleményezési jog gyakorolhatóságának biztosítását.
Bár ősi jogelv, hogy a jog nem tudása nem mentesít a felelősségre vonás alól, az állampolgári jogismeret szintjének növelése természetesen kiemelkedően fontos állami feladat, amelynek megfelelő teljesítése pozitív oldalról megközelítve a jogkövetést is elősegítheti. A megismerhetőség biztosítása a cél az elektronikus közzététel kötelezettségének előírásával a hivatalos lapokra, a jogszabálygyűjteményekre és a jogszabályok nyilvántartására vonatkozó szabályozás felülvizsgálata során. A javaslat szerint a Magyar Közlöny elektronikus változata nem üzleti célú felhasználásra bárki számára ingyenesen hozzáférhetővé válik. Ez a rendelkezés megteremtheti a joganyag hivatalos szövegéhez való általános és egyszerű hozzáférés törvényi kereteit.
Tisztelt Országgyűlés! A legfontosabb, a hatályos törvényhez képest nóvumot jelentő szabályozási elemek összefoglaló ismertetéséből is kitűnhet, hogy a jogalkotásról szóló törvényjavaslat határozott célok megvalósítására törekszik. Ezek a célok e Házban - reményeim szerint - vitán felül állnak. Az eredményes tagállami működésbe és a zökkenőmentes csatlakozásba vetett bizodalmunkban mindannyian osztozunk. A jogalkotás minőségének emelése és átláthatósága pedig olyan kérdések, amelyekben az elért eredményekről és a megoldásra váró problémákról önök a törvényalkotás gyakorlatában szerzett beható, közvetlen tapasztalataik alapján mindenkinél megalapozottabb véleményt alkothatnak.
Tisztelt Országgyűlés! A nemzetközi szerződések megkötésével kapcsolatos szabályozás az alkotmány szintjén szűkszavú, a részletes szabályokat tartalmazó 1982-es törvényerejű rendelet pedig mára jóformán teljes egészében alkalmazhatatlanná vált. A joganyag felülvizsgálatára már számos kísérlet történt a rendszerváltás óta, azok azonban a monizmus-dualizmus vitán kivétel nélkül elbuktak. Itt a teremben ülő tisztelt képviselőtársaim erre nyilván jól emlékeznek, például az alkotmányügyi bizottságban lefolytatott viták kapcsán is.
Az Országgyűlés előtt szereplő javaslatok fenntartják a mérsékelt dualista rendszert, vagyis a nemzetközi szerződésből fakadó nemzetközi kötelezettségek a szerződés kihirdetésével válnak kötelezővé, míg a ius cogens, a nemzetközi szokásjog és az államok közössége által elismert általános jogelvek transzformációját a javaslat szerint az alkotmány végzi el. A javaslatok ugyanakkor arra törekednek, hogy minél inkább egyszerűsítsék a nemzetközi szerződések megkötéséhez vezető belső jogi folyamatot. Ennek megfelelően főszabályként a szerződések megerősítése és kihirdetése egy aktussal történne, amivel egyrészt az Országgyűlés munkaterhe is jelentősen csökken, mivel egy-egy nemzetközi szerződést csak egyszer kell megtárgyalnia, másrészt megszűnik az az alkotmányosan igen-igen vitatható gyakorlat, amely a kihirdető jogszabályban a nemzetközi szerződések nemzetközi jogi hatálybalépésére visszamenőlegesen rendeli alkalmazni a szerződés rendelkezéseit.
Tisztelt Országgyűlés! Az alkotmány módosításáról szóló javaslat a nemzetközi szerződések és a belső jog viszonyát közvetetten azzal határozza meg, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörévé teszi a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályok megsemmisítését. Főszabályként tehát a nemzetközi szerződések a jogforrási hierarchiában - az alkotmányt leszámítva - megelőzik a belső jogi normákat, mivel a nemzetközi szerződéssel ellentétes belső normát az Alkotmánybíróság megsemmisíti. Ha azonban törvény olyan nemzetközi szerződésbe ütközik, amelynek kihirdetése a kormány hatáskörébe tartozik, a javaslat szerint az Alkotmánybíróság sem a törvényt, sem a szerződést kihirdető kormányrendeletet nem semmisíti meg, hanem felhívja az Országgyűlést és a kormányt az ellentét megszüntetésére. Ez történhet a nemzetközi szerződés módosításával, az abban foglalt kötelezettség megszüntetésével, illetve a törvény módosításával.
A javaslat ezzel megakadályozza, hogy nemzetközi szerződés kihirdetésével a kormány elvonhassa az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörét, ugyanakkor biztosítja azt is, hogy a Magyar Köztársaság az ellentét megszüntetéséig is teljesíthesse a kormányrendelettel kihirdetett nemzetközi szerződésben foglalt nemzetközi kötelezettségét. Amennyiben az ellentét megszüntetésére az Alkotmánybíróság által megszabott határidőn belül nem kerül sor, a javaslat szerint az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést kihirdető kormányrendeletet semmisíti meg. Ez azonban a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségét nem érinti. Mindez azt jelenti, hogy véső soron az ellentét feloldására hatáskörrel rendelkező szervek mulasztása esetén az Országgyűlés jogalkotó hatásköre védelmének a javaslat elsőbbséget biztosít, a nemzetközi jog és a belső jog összhangjának kötelezettségét előíró alkotmányi rendelkezésekkel szemben.
Tisztelt Országgyűlés! A törvényjavaslatok az Országgyűlés és a kormány közötti, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos hatáskörmegosztás szabályozásakor túllépnek a jelenlegi, elavultnak tekinthető szabályozáson. Ennek megfelelően nem a szerződő fél megnevezése - vagyis hogy a Magyar Köztársaság vagy a Magyar Köztársaság kormánya köti-e a szerződést - válik elhatárolási szemponttá, hanem a szerződés tartalma.
(10.20)
Ha a szerződés az alkotmányban megjelölt törvényhozási tárgykört vagy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó egyéb kérdést érint, annak megerősítésére az Országgyűlés lenne jogosult. A parlament e hatásköre a kormány irányába nyitott, mivel a kiemelkedő fontosságú szerződések megerősítése akkor is országgyűlési hatáskör, ha a szerződés nem törvényalkotási tárgykört érint.
A tartalmi elhatárolás jelenik meg abban a szabályban is, hogy a nemzetközi szerződés megerősítéséhez olyan szavazati arány szükséges, mint amelyet az alkotmány a szerződés tárgya szerinti döntéshozatalhoz egyébként előír. A javaslat garanciális szabályokat állapít meg azon nemzetközi szerződések megerősítéséhez, amelyek alapján a Magyar Köztársaságnak kifejezett, a konkrét kötelezettségvállalásra vonatkozó hozzájárulása nélkül, a szerződés megkötésekor előre meg nem határozható kötelezettsége keletkezhet. Ilyen nemzetközi szerződés az ENSZ alapokmánya vagy a Nemzetközi Büntetőbíróság statútuma.
A javaslat megadja ugyan a felhatalmazást ilyen szerződések megkötésére, ám azok megerősítését és kihirdetését alkotmányozó többséghez köti. A szerződések jogáról szóló bécsi szerződés szerint a nemzetközi szerződéseket már hatálybalépésük előtt ideiglenesen alkalmazni lehet. Ezzel a lehetőséggel a Magyar Köztársaság is gyakran él, mivel egy szerződés magyar részről történő megerősítése, és annak nemzetközi jogi értelemben vett hatálybalépése között sokszor évek vagy akár évtizedek is eltelhetnek.
Az alkotmány módosítása a szerződések ideiglenes alkalmazására a kormányt hatalmazza fel. Ha a szerződés tárgya szerint annak kihirdetésére a kormány illetékes, az ideiglenes alkalmazásról a szerződést kihirdető kormányrendelet rendelkezik. Ha a szerződés tárgya szerint az Országgyűlés illetékes, az ideiglenes alkalmazást a kormány csak legfeljebb egy évre rendelheti el. Ezen túl annak fenntartásáról az Országgyűlés a szerződés kihirdetésével egyidejűleg a kihirdető jogszabályban határoz.
Tisztelt Országgyűlés! Az Észak-atlanti Szerződés Szervezete, vagyis a NATO tagállamai fél évszázadon keresztül együtt munkálkodtak közös védelmünk biztosításáért, és azért, hogy hozzájáruljanak egész Európa békéjéhez, stabilitásához és biztonságához. A Magyar Köztársaság 1999. március 12-e óta a NATO tagja. A szervezetbe történt felvétel az ország életében bekövetkezett pozitív folyamatok igen jelentős nemzetközi elismerése volt. A NATO-tagságunk kezdete óta eltelt több mint négy év tapasztalatai, különösen 2001. szeptember 11-e tragikus eseményei, amelyek nyomán a szövetség történetében először került sor az észak-atlanti szerződés 5. cikke szerinti kollektív önvédelmi eljárásra, rámutattak arra, hogy a szerződéses kötelezettségek teljesítésének eljárási rendje további korszerűsítést igényel.
Az alkotmány NATO-tagság miatti módosítása 2000-ben jelentősen megváltoztatta a fegyveres erőkkel való rendelkezés hatásköri szabályait. A módosítás a törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti hatáskörök pontosabb elhatárolását foglalta keretbe annak érdekében, hogy a saját, illetve a külföldi csapatmozgások engedélyezése nem háborús, hanem kiképzési, felkészülési műveletek esetén ne igényelje az Országgyűlés külön engedélyező aktusát. Indokoltnak, sőt elengedhetetlenül szükségesnek tartjuk, hogy a kollektív önvédelem gyakorlásának jogi feltételei lépést tartsanak a megváltozott biztonságpolitikai környezettel, és lehetővé tegyék, hogy a fegyveres erők megfelelően tudjanak reagálni a köztársaság és szövetségesei biztonságát fenyegető lépésekre.
Az Országgyűléshez benyújtott javaslatunk módosítani kívánja az alkotmány 19. §-át. Indítványunk szerint a fegyveres erőkkel való rendelkezés terén a nemzetközi szerződésből eredő szövetségesi feladatok ellátásával összefüggő kérdésekben azokról az Országgyűlésnek legközelebbi ülésnapján, a jelen lévő képviselők egyszerű többségével kell határoznia. Ezáltal biztosítható, hogy a Magyar Köztársaság kellő rugalmasság mellett, időben eleget tudjon tenni szövetségesi kötelezettségeinek.
Kétségtelen, hogy ez a rendelkezés olyan hatáskört adna az Országgyűlés egyszerű többségének a kezébe, amelyhez a hatályos szabályok szerint a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez álláspontunk szerint azért fontos, mert az alkotmány 7. § (1) bekezdése előírja, hogy a Magyar Köztársaságnak biztosítania kell a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Véleményem szerint az alkotmány ilyen irányú módosítása elősegíti, hogy a köztársaság zökkenőmentesen tudjon eleget tenni nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeinek, és szövetségesi feladatainak ellátását ne a döntéshozatalt indokolatlanul elnyújtó eljárási szabályok lassítsák. Ily módon biztosítható, hogy a szükséges intézkedések haladéktalanul megtehetők legyenek.
Az Országgyűlés megalapozott döntése elősegítéséhez fontosnak tartom elmondani, hogy áttekintettük, miként szabályozzák a kérdéskört a többi NATO-tagállamban. Megállapítottuk, hogy egyedül Németország írja elő a szövetségi törvényhozás képviselői egyszerű többségének támogatását arra az esetre, amikor a fegyveres erők alkalmazása a washingtoni szerződés 5. cikke körében történik. A többi szövetséges államban ez a kormányok jogkörébe tartozik, amelyeknek előzetesen vagy utólagosan kell tájékoztatniuk jogkörük gyakorlásáról a parlamenteket.
1991-ben az Alkotmánybíróság a honvédelmi és az igazságügy-miniszter alkotmányértelmezésére vonatkozó indítványa alapján úgy foglalt állást, hogy az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a kormány hatásköreinek a fegyveres erők irányítását hézag nélkül át kell fogniuk. Ennek érdekében kimondta azt is, hogy a végrehajtó hatalommal kizárólagosan felruházott kormány, alkotmányos jogállásával összhangban minden olyan irányítási hatáskört felölel a fegyveres erők felett, amely a hatályos jog szerint nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe.
Az alkotmány 35. § (1) bekezdésére vonatkozó javaslatunk egyértelművé kívánja tenni ezt a kiegészítő szabályt a külföldi fegyveres erők vonatkozásában is az alaptörvény szövegében.
A javaslat az alkotmány fegyveres erőkről szóló VIII. fejezetét is kiegészíti egy új bekezdéssel (Az elnök a csengő megkocogtatásával jelzi az időkeret leteltét.), valamint egy új 40/D. §-sal.
Elnök úr, miután négy nagy jelentőségű törvényjavaslatról van szó, még két-három percet hadd szabadjon kérnem.
Arcanum Zeitungen
Sehen Sie, was die Zeitungen in den letzten 250 Jahren zu diesem Thema geschrieben haben!
Zeigen Sie mir
