DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY, az MSZP képviselőcsoportja részéről: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszter Úr! Képviselőtársaim! Nem tudom ígérni, hogy nem fogom kihasználni a rendelkezésemre álló húszperces időkeretet, ebben az előttem felszólaló képviselő úr egyébként segítséget nyújtott, mivel ő valóban frappánsan, röviden foglalta össze pártjának álláspontját, így 15 perces megtakarítás történt a Ház mai munkáját illetően.
Tisztelt Képviselőtársaim! A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló törvényjavaslattal régi adósságot kíván törleszteni a kormányzat. Az 1982. évi 27. számú törvényerejű rendelet szabályozza ugyanis ezt a tárgykört, és ez a jogszabály - mint erre már oly sokan utaltak a mai nap folyamán, de korábban is - régóta elavult.
Fel kell hívnom a figyelmet arra, hogy nemcsak a rendszerváltás óta avult el ez a jogszabály, hanem már korábban is. 1987-ben ugyanis a Népköztársaság Elnöki Tanácsa a 12. számú törvényerejű rendelettel a magyar jogrendszerbe beillesztette a nemzetközi szerződésekről szóló bécsi egyezményt. Ennek az egyezménynek a fogalomrendszere pedig nem áll összhangban az 1982-ben született törvényerejű rendelettel, s ily módon az összeillesztés már korábban, a rendszerváltást megelőzően is szükséges lett volna.
Tisztelt Képviselőtársaim! A rendszerváltás előtt kétéves mulasztás állt fenn, a rendszerváltás óta 13-14 éves. Ezzel a megközelítéssel kellene ezt a törvényjavaslatot, ezt a tervezetet értékelnünk, és ennek alapján kellene valamennyi frakciónak kialakítania a maga álláspontját. Természetesen nemcsak mi vagyunk késedelemben, hanem a nemzetközi jog is késedelembe esett, hiszen csak nagyon hosszas évszázadok, sőt évezredek nemzetközi gyakorlata után született meg 1969. május 23-án az az egyezmény, melynek alapján a magyar jogrendszerben is szabályozni kell a nemzetközi szerződések elfogadásával kapcsolatos eljárásokat.
Tisztelt Képviselőtársaim! Közismert az, hogy a nemzetközi jog, a nemzetközi szerződések intézménye azóta létezik, amióta államok léteznek.
(16.20)
Több ezer éves nemzetközi szerződéseket is ismerünk, így például a világ egyik első békekötése, a Lagas és Umma közötti szerződés 2400 előttről származik időszámításunkat megelőzően. De 1300 évvel időszámításunk előttről származik a világ egyik első ismert olyan nemzetközi szerződése, amely érdekszférákat oszt fel, mégpedig az Újbirodalom Egyiptoma és a hettita Újbirodalom között. És valóban, több ezer évnek kellett eltelnie ahhoz, hogy a nemzetközi szerződésekről egyezmény szülessen. Ehhez képest a mi 16 éves késésünk nem is látszik olyan hosszadalmasnak. Meg kell azonban jegyeznem, tisztelt képviselőtársaim, hogy a történelmi idő állandóan gyorsul, ennek következtében lehet, hogy a mi 16 évünk többet nyom a latban, mint korábban több száz vagy több ezer esztendő.
Amikor ezt a törvényjavaslatot elemezzük, látnunk kell, hogy ez is a legszorosabban összekötődik az alkotmánymódosításról szóló törvényjavaslattal. Nem lehet megérteni ezt a törvényjavaslatot akkor, ha az alkotmánymódosító törvényjavaslathoz nem nyúlunk vissza. Az alkotmánymódosításról szóló törvényjavaslat 2. §-a tárgyalja azt a kérdéskört, amelyet a jelen javaslat érint. Nagyon röviden utalni kell arra, hogy milyen új elemek találhatóak meg az alkotmánymódosító törvényjavaslat eme paragrafusában.
Akkor is így kell tennünk, ha ez nem mindenki ízlésének felel meg. Hiszen Rubovszky képviselőtársam felszólalásában utalt arra, hogy tévedek akkor, amikor az alkotmánymódosításról szóló törvényjavaslatot együttesen elemzem az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslattal. Ezt a hibát most is el fogom követni, ez a négy törvényjavaslat ugyanis szerves egységet alkot. Nem volt véletlen az, hogy a miniszteri expozé is összevonta ennek a négy javaslatnak a bemutatását, és az sem volt véletlen, hogy Horváth Balázs, az MDF vezérszónoka is utalt arra, hogy a négy javaslat szerves egységet alkot. Nem lehet az egyes elemeit igazán tisztán elválasztani egymástól.
Az alkotmánymódosító törvényjavaslat 2. §-a nemcsak a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos alkotmányos alapnormákat változtatja meg, hanem a Magyar Köztársaság és a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak viszonyát is újrafogalmazza. Pontosítja a korábbi megfogalmazást, kimondva azt, hogy a Magyar Köztársaság elfogadja, és jogrendszere részének ismeri el a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályait, a nemzetközi szokások szabályait, valamint az államok közössége által elismert általános jogelveket.
Három elemre osztja fel ez a megfogalmazás a korábbi definícióban található alapkategóriát, mégpedig részben a bécsi egyezmény alapján, részben pedig az úgynevezett hágai bíróság alapokmánya alapján. Természetesen, ha megnézzük a bécsi egyezményt, akkor világosan láthatjuk, hogy annak 53., illetőleg 64. cikkelye valójában nem definiálja pontosan, mit is értünk ius cogens alatt, de ad bizonyos alapvető támpontokat, s ezeket figyelembe lehet venni a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárások folyamán.
Ami pedig a szokásjogot és az általános jogelveket illeti, ezek olyan kategóriák, amelyek lehetőséget adnak az Alkotmánybíróság számára, hogy jogértelmezéseket hajtson végre e fogalmak alapján, ezzel is biztosítja az alkotmányjog és a nemzetközi jog korábbinál jobb kapcsolatát, illetőleg a szokásos jogfejlesztést e határterületen.
A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatosan az alkotmánymódosító törvényjavaslat beemeli a magyar jogrendszer fogalomkörébe a “megerősíti, jóváhagyja, elfogadja” kategóriákat. Korábban a magyar alkotmányjog csak a “megköti a nemzetközi szerződést” megfogalmazást ismerte. A megkötésnek ez a fajta fogalma a bécsi egyezményből részben hiányzik, részben pedig a tartalma nem pontosan azt jelenti, amit a magyar jogrendszerben. Salamon László képviselőtársam több alkalommal is hangoztatta, így a bizottsági ülésen is, ma is azt, hogy nem helyes szakjogági kifejezésekkel megterhelni az alkotmányjogi fogalomkészletet. Nem vagyok biztos azonban abban, hogy Salamon László képviselőtársam a problémát pontosan fogalmazta volna meg.
Itt ugyanis nem arról van szó, hogy a nemzetközi jog szakkifejezéseit olvasztom bele az alkotmányjog kategóriakészletébe, hanem arról, hogy a magyar jogrendszer részévé váló nemzetközi egyezményt alkalmazom a magyar jogrendszerben, hiszen a beemeléssel, a dualista megoldás következtében a kihirdetéssel mégiscsak a magyar jogrendszer részévé válnak ezek a fogalmak. Kihirdetés nélkül is azzá válnak, ha a monista megoldást alkalmaznánk.
Tisztelt Képviselőtársaim! Ha úgy merülne fel a kérdés, hogy mi is a tartalmuk ezeknek a kategóriáknak, hogy megerősítés, elfogadás, jóváhagyás, abban az esetben lenne alapja a kritikának. A bécsi egyezmény ugyanis ezen fogalmakra nem ad pontos meghatározást. Ennek feltehetően két oka lehet. Az egyik az, hogy számos állam igényét kellett összeegyeztetni egy ilyen dokumentum megalkotásakor, a másik ok pedig valószínűleg az, hogy minden állam a saját belső jogrendjének megfelelően iktatja be a nemzetközi jogot, a nemzetközi szerződéseket a saját jogrendszerébe, és ennek a fogalomkészlete oly mértékben eltérő, hogy ezt a sokszínűséget próbálja a bécsi egyezmény visszaadni.
Tisztelt Képviselőtársaim! Nem tehet mást a magyar jogalkotás, mint hogy ezt a nemzetközi egyezményt figyelembe veszi, amikor a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos jogi szabályozását megállapítja. És valóban, noha úgy tűnik, hogy a beemelendő fogalomkészlet inkább zavart okoz, semmint világosságot terjeszt, mégis az a helyzet, hogy ez az egyedüli lehetőség arra, hogy a jogrendszerünkön belül megfelelő koherenciát teremtsünk. De ha valaki megnézi a ma hatályos alkotmányos szabályokat, akkor talán a világosság az, ami meghatározó?
Nézzük csak meg egy másodpercig, hogyan is fogalmaz az alkotmány akkor, amikor az Országgyűlésnek, a köztársasági elnöknek, illetőleg a kormánynak a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos jogosítványait tárgyalja. Azt mondja ki például az alkotmány 19. § (1) bekezdésének megfelelő pontja a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban, hogy az Országgyűlés elfogadja a Magyar Köztársaság szempontjából különleges fontosságú nemzetközi szerződéseket. És mit mond a köztársasági elnök jogköréről az alkotmány? Azt mondja, hogy megköti a nemzetközi szerződéseket. Ha a nemzetközi szerződés tárgya a törvényalkotás hatáskörébe tartozik, annak az előzetes hozzájárulása szükséges. A kormánynak pedig az a hatásköre, hogy megköti a nemzetközi szerződéseket. Ezeket eddig nem államközi, hanem valamiféle kormányszerződésnek neveztük. Tehát nem a Magyar Köztársaság, hanem a Magyar Köztársaság kormánya ennek a szerződésnek a jogalanya.
Ezek az alkotmányos megfogalmazások sem adnak igazán eligazítást. A mostani javaslat valamelyest azért tisztítja a képet, hiszen a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló törvényjavaslat egyértelműen tisztázza azt, hogy a parlament megerősíti a nemzetközi szerződést, a köztársasági elnök megerősíti a nemzetközi szerződést, a kormány jóváhagyja a nemzetközi szerződést. Emellett pedig, hogy a fogalomkészlet tényleg színesebb legyen, az Országgyűlésnek is, illetőleg a kormánynak is lehetősége van arra, hogy elfogadja a nemzetközi szerződést.
A mostani megoldás, amikor az Országgyűlés hatáskörét pontosabban körvonalazza, és amikor utal arra, hogy a köztársasági elnöknek akkor van ilyen megerősítési joga, ha kormányhatáskörről van szó, de a kormány és az elnök is úgy ítéli meg, hogy szükséges egy államfői megerősítés, ebben az esetben nyílik arra lehetősége az államfőnek, hogy ezt a jogosítványát a gyakorlatban érvényesítse. Valójában itt arról van szó, hogy egy kormány-előterjesztés alapján a köztársasági elnök egy megerősítő aktust tesz, és ezt követően a miniszterelnök vagy a külügyminiszter ellenjegyzésével az alkotmányos szabályoknak megfelelően érvényesítteti.
Tisztelt Képviselőtársaim! Természetesen nem csak a megerősítés, a jóváhagyás, az elfogadás fogalmai jelennek meg ebben a törvényjavaslatban, amely megpróbálja az eljárás egész folyamatát átfogni.
(16.30)
Megjelennek ebben olyan kategóriák is, amelyek egyébként ismertek voltak az 1982. évi 27. számú törvényerejű rendeletből is, mint például a nemzetközi szerződés előkészítése, kezdeményezése, illetőleg a létrehozása. A nemzetközi szerződés előkészítése lényegében a folyamatnak az a része, amikor az állam szervei a saját koncepciójukat kialakítják. Ez a jog a minisztert illeti meg, a külügyminiszterrel egyetértésben. Külön szabályozza a törvényjavaslat azoknak a megállapodásoknak a helyzetét, amelyek nem minősülnek nemzetközi szerződéseknek, de amelyek a magyar állam külpolitikáját mégiscsak érinthetik. Ez utóbbi esetben, ha egy ilyen kapcsolat fennáll, akkor természetesen a külügyminiszter is a folyamat részesévé válik.
A nemzetközi szerződés kezdeményezése tulajdonképpen nem más, mint más állammal, államcsoporttal vagy nemzetközi szervezettel annak a szándéknak a közlése, hogy a magyar állam nemzetközi szerződést kívánna létrehozni. A szerződés kezdeményezésének joga a kormányt illeti meg. A kormány a miniszter és a külügyminiszter együttes előterjesztése alapján ad felhatalmazást a kezdeményezésre, illetőleg határoz a tárgyalásokkal megbízott személy vagy küldöttség kijelöléséről és feladatairól.
Külön mozzanata a nemzetközi szerződés előkészítése, kezdeményezése vagy megalkotása folyamatának az úgynevezett létrehozás. Ez a létrehozás leegyszerűsítve tulajdonképpen nem más, mint a nemzetközi szerződés tervezete végleges szövegének a jóváhagyása a tárgyalóküldöttségek által, amelyet leegyszerűsítve - bár nem pontosan - a köznyelv, a publicisztika, a politikai újságírás parafálásnak nevez, noha a parafáláson kívül más cselekményekkel is elvégezhető a nemzetközi szerződés létrehozása.
A parafálást követi a nemzetközi szerződés megerősítése, elfogadása vagy jóváhagyása, amelyről korábban már részletesen beszéltem. Ez utóbbi lépés az, amellyel az állam a szerződést magára nézve kötelezőnek ismeri el, és ezzel az aktussal történik a nemzetközi kötelezettségvállalás. Itt kell azonban megjegyeznem azt, hogy már a szerződés létrehozása is kötelezettséget ró az államra, tudniillik az előbb már annyiszor említett bécsi egyezmény alapján az állam köteles a parafálás vagy a létrehozás más aktusát követően tartózkodni minden olyan cselekménytől, amely alkalmas lehet arra, hogy a szerződés megalkotásának a folyamatát akadályozza, illetőleg a szerződés tényleges jogi létrehozását - most nem a parafálás értelmében vett létrehozását - megakadályozza.
Utolsó mozzanata a nemzetközi szerződés megalkotási folyamatának a kihirdetés, a jogszabályba foglalás. Ez az a mozzanat, amely a rendszerünket továbbra is a dualista szisztéma, a dualista megoldás keretei között tartja. A monista megoldás esetén az lenne a helyzet, hogy a megerősítéssel, jóváhagyással, elfogadással, illetőleg az általam most részletesen nem tárgyalandó csatlakozással már a nemzetközi szerződés a belső jog részévé válik. A dualista megoldás szükségessé teszi azt is, hogy jogszabályba foglalják a nemzetközi szerződést, és a jogszabályt a jogalkotási törvény, illetőleg az alkotmány általános normáinak megfelelően ki is hirdessék.
Az előterjesztés szövege úgy fogalmaz, hogy egy egyszerűsítés történik ezen a téren, hiszen egy aktussal megy végbe a megerősítés, illetőleg a nemzetközi szerződés törvénybe foglalása, valamint a jóváhagyás és a nemzetközi szerződés kormányrendeletben történő becikkelyezése. Ha valaki nagyon alaposan végigolvassa a törvényjavaslatot, akkor azért talál ezen a területen bizonyos problémákat, tudniillik nem minden megfogalmazás teljesen egyértelmű, vannak olyan normák is ebben a javaslatban, amelyek azt sejtetik, mintha nem egy, hanem két aktusról lenne szó a továbbiakban is. A szövegezés egyértelművé tételével ezt kiküszöbölhetőnek tartom, s ebben az esetben a nemzetközi szerződéssel kapcsolatos eljárás valóban egyszerűsödne.
Tisztelt Elnök Úr! Képviselőtársaim! Nagyon röviden érintenem kell a nemzetközi szerződés ideiglenes alkalmazásának intézményét is. Ez az intézmény szintén ismert a bécsi egyezményből, ennek következtében célszerű, ha ezt az intézményt a magyar jogrendszer részévé is nyilvánítjuk.
A bizottsági vita során felmerültek olyan ellenvetések, hogy az “ideiglenes” szónak Magyarországon nem mindig jó a csengése. Több példa is elhangzott, én egy harmadikat is tudnék mondani, ott ugyanis a szovjet csapatok ideiglenes állomásozásáról volt szó, illetőleg a K und K hadserege helyett a K und K honvédségének a felállításával kapcsolatos ideiglenes szabályozás, amely azután az egész dualizmus időszakára véglegessé vált. Ideiglenesség volt a magyar közjogi intézményrendszerben a kormányzói intézmény is 1920 és 1944 között, ezért beszéltek közjogi provizóriumról. Noha a baloldali és a liberális képviselők valószínűleg nem tökéletesen helyesnek ítélik az adott korszak berendezkedését és politikáját, mégis úgy vélem, az ideiglenesség, illetőleg a provizórikus jelleg ezen újabb negatív konnotációja sem lehet akadálya annak, hogy a magyar jogrendszerbe beemeljük az “ideiglenes alkalmazás” fogalmát a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatosan.
Tisztelt Ház! Képviselőtársaim! A Magyar Szocialista Párt nevében a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló törvényjavaslatot elfogadásra javasolom, s arra kérem ellenzéki képviselőtársaimat, az ellenzéki frakciókat, hogy az e téren mutatkozó jogalkotási elmaradás leküzdése, felszámolása érdekében támogassák ezt a törvényjavaslatot, mely megkönnyíti a magyar állam nemzetközi szerződéskötési tevékenységét, és segít külpolitikai céljaink megvalósításában.
Köszönöm a figyelmet. (Taps a kormánypártok padsoraiban.)
Arcanum Zeitungen
Sehen Sie, was die Zeitungen in den letzten 250 Jahren zu diesem Thema geschrieben haben!
Zeigen Sie mir
