A megyei szerkezetről.*
A megyei szerkezetről.*
* Eredetileg az »Iratok« IV. kötetében volt szánva. K. F.
Turin, 1883. január 20.
Életem 80-ik éve betöltésének alkalmából megyei és városi törvényhatóságok kegyes megemlékezéssel s jókivánataik kijelentésével tisztelték meg ősz fejemet.
A hivatalos levelek, melyekkel e határozatok tudtomra adattak, visszavezérelték emlékezetemet azon rég mult időkre, midőn az intézvényes önkormányzat becsének érzete által lelkesített nemzedék, a közügyek iránti érdeklődés kötelességétől áthatva, a megyék termeit az ősöktől öröklött tevékeny hazafiság küzdterének tekintette s az elevenen pezsgett megyei közéletben cselekvő részt venni nekem is szerencsém volt.
E visszaemlékezés elmélkedésre vezetett a megyei intézvény ősi, alkotmányos rendeltetése felett s összehasonlításokra a mult és jelen között.
Papirosra vetettem gondolataimat, keresetlen szavakban, mint beszélgetni szokás.
Átadom olvasóimnak azon reményben, hogy irályom keresetlensége nem fogja csökkenthetni az ügy belső érdekét, mely a haza sorsát szivén viselő hazafiak komoly megfontolására oly igen nagyon érdemes.
* * *
A magyar alkotmányos szabadság nem kegyadomány, hanem a magyar nemzet souverainitásának kifolyása. Ez a jelleg ősi öröksége a magyar nemzetnek a vérszerződés óta. A nemzet adott felségi jogokat és hatalmi kört az államfőnek; a nemzet adott neki, nem ő a nemzetnek; – midőn az 1741: XI. t.-czikk a királyi hatalmat akként jellemzi, hogy az »engedélyezett hatalom« (Concessa sibi suprema potestas), a magyar államjog ezer éves sark alapelvének adott kifejezést. De ez engedélyezéssel a magyar nemzet a maga souverainitását nem abdikálta, rész tartott fel az ősi magyar alkotmány a nemzet számára az államhatalom minden functióiban, nemcsak a törvényhozásban, hanem a végrehajtás, a közigazgatás, az igazságszolgáltatás ellátásában is.
E részeltetés, mely a magyar nemzet elévülhetlen ősi joga, az által jutott gyakorlati érvényre, hogy a nemzet politikai közélete soha sem volt csupán az országgyűlésre szorítva, hanem a közérdek minden ágazatálla cselekvőleg benyuló, autonom intézvényekkel lett megvalósítva az »intézvényes önkormányzat«, mely az alkotmányos életnek czélja is, lényege is.
Ez intézvényes önkormányzat szervei közt a történelmi fejlődés a megyei szerkezetet oly hivatásokkal ruházta fel, melyeknek fontosságát Magyarország sajátságos viszonyai közt alig lehetne túlbecsülni.
Azonban vannak, kik ma már az úgynevezett parlamentáris rendszer mellett a megyei intézvény ősi hivatásaira nem helyeznek annyi becset, mint egyrészt a szabadság, másrészt a jövendő biztosításának érdekében helyezniök kellene.
Mi, az 1848-ki törvényhozás munkásai, kik talán elbizakodottság nélkül igényt tarthatunk azon elismerésre, hogy a szabadság emberei voltunk, s a haladó kor szükségeinek utján sem járatlanok, mi máskép gondolkoztunk; s engem a tapasztalás, melyet hontalanságom harminczhárom évi hányattatásai közben különféle országok s nemzetek állapotának közvetlen szemlélete által megszerezni alkalmam volt, csak megerősített azon nagyrabecsülésben s ragaszkodásban, melylyel az önkormányzati intézvények iránt mindig, különösen az 1848-ki törvényhozásnál közreműködésemkor is viseltettem.
Nem akarok ezuttal sem annak, hogy vajjon a parlamentáris rendszer valóság-e Magyarországon, sem annak, hogy mennyi biztonságot hord magában, taglalásába bocsátkozni; – de mint egyike azon keveseknek, kik – a mult idők romjai – tanuságot tehetünk a nézetek felől, melyek a 48-ki törvényhozást a megyei szerkezet becsének s a parlamentáris kormányzat mellett is szükségének felfogásában vezérelték – talán nem teszek egészen haszontalan dolgot, ha vázlatosan hozzájárulok az elfelejtettek felelevenítéséhez az újabb nemzedéknél, mely kétségtelenül sokat tud, tanult, de az érvényre jutott új irány habverései közt egyet-mást felejtett is.
Mi, kiknek a 48-ki törvények megalkotásában részünk volt, számot vetve hazánk örökös létküzdelmeivel hátramaradásával s ezernyi bajaival, át voltunk hatva azon meggyőződéstől, hogy a nép felszabadítását s az alkotmányos jogoknak teljes jogegyenlőség alapján a népre kiterjesztését nemcsak a jogérzet, az igazság, a kor szelleme s a közjólét előmozdításának tekintete, hanem az ország örökké ostromolt önállásának s az alkotmány biztosításának érdeke is parancsolólag megkövetelte.
Az egész népnek az alkotmányos életben részeltetését véve fel tehát kiindulási pontul: mulhatlanul szükségesnek tartottuk a népképviseleti alapra fektetett parlamentáris kormányrendszert; nem mintha azt hittük volna, hogy annak nincsenek árnyoldalai, hanem mert eddig még más oly államszervezet nincs feltalálva, melylyel a monarchikus elvet az alkotmányosság elvével csak ennyire is össze lehetne egyeztetni.
Azonban a világtörténelem azon tanusága előtt sem hunyhattunk szemet, hogy a hol a polgári szabadság minden irányban csodásan eredményesnek mutatkozik, ott a nemzet cselekvő részvéte a politikai közéletben és a közügyek ellátásában nincs egyedül a parlamentre szorítva, hanem az intézvényes önkormányzat más szervei is vannak folytonos működésben, s ezeknek a parlamentáris kormányrendszer mellett is épségben tartását az élet és a tapasztalás annyira szükségesnek bizonyította, hogy Angliában, a hol pedig (ha valahol a világon) a parlamentáris rendszer valóság, a legkitünőbb államférfiak, parlamenti tagok, sőt magok a miniszterek is nem szünnek meg a népet inteni, hogy szeresse s tartsa fel municipális intézvényeit, mert azoknak tisztaságán és épségén nyugszik az ország szabadsága és alkotmánya* – ellenben a hol parlament van ugyan, de az intézvényes önkormányzatnak más szerves orgánumai nincsenek; a hol a nemzet politikai közéletét egymaga a parlament emeszti fel: ott, ha kisebb-nagyobb mértékben biztos személyes szabadság és társadalmi tevékenység lehet is, de a közéletnek a valódi alkotmányosságot jellemző azon neme, melyet polgári szabadságnak nevez a tudomány, nincs, soha sem volt és nem is lehet, mert gyakorlására nincs meg a tér, – és ép azért, mert erre tér nincs, azon országokban, melyek önkormányzati intézvényekkel nem birnak, a kormányformák sem tartósak. Biztosító szellentyük hiányában a gázrobbanás nagyon gyakori.
* »Cherish and maintain your municipal institutions, for upon the purity and integrity of its municipal institutions rested the liberties and the Constitution of the Country« – Bright John miniszter szavai birminghami választóihoz.
Aztán minden uralomnak ellensúlyozásra van szüksége, mert természetében fekszik, hogy hatalmi körének kiterjesztése által igyekszik magát biztosítani. Ez ellensúlyozás szüksége a parlamentáris kormányrendszernél is fenforog, mert ez szükségszerüleg párturalom – más nem is lehet, – s a világ tapasztalása bő tanuságot nyujt a felől, hogy a hatalomra jutott pártok, uralmuk biztosításának ösztöne által indíttatva, nagyon is hajlandók a haza érdekeit saját pártjuk hatalmi érdekeinek mértékével mérni. Vannak példák a világ történelmében, hogy a parlamentáris párturalom saját érdekében az országló hatalom nullificatiójára törekedett, de bizony arra is vannak példák, hogy az országló hatalom iránti szolgaiságban kereste saját pártérdekének biztosítását. Első esetben az absolutismus csak alakot cserélt, második esetben a szolgaiság felfelé, a polgári társaság önrendelkezési szabadságának megszorításával karöltve jár lefelé s a mindenbe avatkozó kormány hatalmi körének kiszélesítésével, patronatusának kitágításával az alkotmányosság üres formaisággá sülyed. A parlamentáris kormányrendszer ezen árnyoldalát helylyel-közzel s ideig-óráig a hatalmat kezelő egyének polgárerénye mérsékelheti, de állandó biztosítékot ellene csak önkormányzati intézvények nyujthatnak, mert csak általuk élhetnek a nemzetek közéletet, s csak közélet által fejlődhetik ki s tartathatik erőben a polgárerény kutfeje, a haza nagy érdekeit folyvást éber cselekvő részvéttel kísérő közszellem, mely a parlamentnek felfelé az önállásra támaszt nyujt, lefelé pedig az alkotmányos életnek üres formaisággá sorvasztásában fékül szolgál. A hol a nemzet cselekvő részvéte a nemzet sorsának intézésében azon egy-egy szavazatra van szorítva, melyet a polgárok a parlamenti képviselők választásánál a szavazati ládába dobnak, ott politikai közélet nincs, s a hol ez nincs, nemcsak az alkotmányosság parlament mellett sem valóság, de maga a parlament is csak addig biztos, míg a nemzet nagy érdekeinek rovására is fölfelé engedékenynek mutatkozik. A parlamentáris rendszernek magának is biztosításra van szüksége, hogy valósággá legyen; s e biztosítást csak két dolog adhatja meg: az egyik a nemzeti hadsereg alkalmazását ellenőrző hatóság; a másik az önkormányzati intézvények. Nagy igazság van az angolok fentebb idézett azon tanában, hogy az alkotmány a municipális institutiókon nyugszik. Nemcsak nem állanak ezek ellentétben a parlamentáris rendszerrel, de sőt ennek semmivel nem pótolható garantiáját képezik.
A 48-ki törvényhozók tehát az alkotmánytan és társadalmi tudomány axiomáiból s a világ történelmének utmutatásaiból azon meggyőződésre jutottak, hogy az önkormányzati intézvények organismusára a parlamentáris rendszer mellett is szükség van, ha szabad nemzetet akarunk. A parlament igen is hivatva van csucsát képezni az alkotmányosság piramisának. De egymaga egyedül nem piramis; fedele, tetője a szabadság épületének, de maga egyedül még nem szabadságépület. Nemzeteket saját sorsuk mesterévé a parlamentáris kormányrendszer egymagában még azon esetben sem tehetne, ha az államfő személyében nincsenek idegen érdekek kumulálva, melyeknek nyomása védekezést tesz szükségessé. De mert e védekezés szüksége Magyarországon tagadhatlanul fenforog, lehetetlen nem érezni, hogy, ha az intézvényes önkormányzat a valódi alkotmányos szabadságnak mindenütt a világon nélkülözhetlen kelléke, nálunk, magyaroknál, még ennél is több, nálunk az ország törvényes önállásának s önrendelkezési jogának semmivel sem pótolható biztosítéka.
No, már mi magyarok a megyei szerkezetben egy oly megbecsülhetlen önkormányzati intézvénynek voltunk birtokában, melyről századok történelme tesz bizonyságot, miként bámulatosan alkalmas azon problema megoldására, hogy monarchikus államban a nemzeti souverainitás functióinak minden ágában a nemzet számára cselekvő rész tartassék fenn, tehát az intézvényes önkormányzat, az államegység sérelme nélkül, a szó szoros értelmében megvalósíttassék.
Nemcsak helyhatóság volt az, mely a particuláris helyi érdekek ellátásával foglalkodik; hanem törvényhatóság is, hatósága a törvénynek, s mert az, tehát gátja a bármi néven nevezett hatalom túlterjeszkedési viszketegének; védvár volt, melynek sánczai mögött a törvényhatósági közélet által örökébren tartott hazafiság fegyverével az alkotmány felett a nemzet maga őrködött. Meg volt e törvényhatóságban valósítva az intézvényes önkormányzat azon lényeges kelléke is, hogy a polgároknak paizsul szolgáljon a központi hatalom közvetlen nyomása ellen, mert a megyék lévén az állami közigazgatás közvetítői, a közigazgatás végrehajtása nem a polgári érdekközösségből kikülönített, a polgárokkal mintegy szembeállított külön mandarin kaszt által kezeltetett, mely, a helyett hogy a nemzetet az állam személyesítőjének tekintené, csak a hatalom-gyakorlás substratumának tekinti, mely jogra nem is hivatkozhatik, csak kötelességet kell ismernie; s ezen felfogás oly brutális eljárást von maga után, mely a polgárokat a törvényes kötelezettség határán túlterjedő oly sanyargatásokkal is sujtja, melyek az állam hasznával arányban nem állnak, hanem kezelték az állami közigazgatás végrehajtását a megyék saját tisztviselőik által, kik, mint a megyei közönségnek tisztviselői, nem szüntek meg polgárok lenni, nem voltak polgártársaiktól érdekben elválasztva. Ez érdekközösség fejtette ki a megyei intézvény azon sajátságát, hogy, ha a gyarlóságnál fogva, mely mindenhez, a mi emberi, hozzátapad, hibába esett, olyan volt mint a rege szerint Achilles lándzsája, mely a sebet, melyet ejtett, meg is gyógyítá.
E mellett a megyei intézvény, mivelhogy nem gép, hanem élő organismus volt, az önfejlődésnek, a haladó kor igényeihez alkalmazkodásnak oly termékeny csiráit hordta magában, hogy nincs az eljárásnak oly javítása, a haladó kor igényei által követelt oly ellátás, melyet az intézvény keretébe alkotmányőri hatóságának legkisebb csonkítása nélkül bele nem lehetne illeszteni.
Ép ebben van az életbevágó nagy különbség a paragraphisált alkotmány s az intézvényes alkotmány közt. Amaz koczog mint a gép, de nem alkalmazkodhatik a fejlődő élet kivánalmaihoz, emez igen, mert organismus, tehát fejlődési tehetséggel bir.
E tehetségnek bizonyságai szakadatlan fonalként vonulnak végig nemzetünk ezer éves történelmén. Árpád s a vezérek korában az ország kezdetleges állapotának közérdeke a honvédelemben pontosult össze, hát a vármegyék csak ez érdeknek voltak szervei, de mihelyt (Szent István korában) az ország közérdeke a társadalmi viszonyok rendezett ellátását is megkivánta, a megyék nyomban közigazgatási organumokká is fejlődtek, a vitézi rend megkezdte politikai működését a megyei és birószéki gyűléseken, s a mint a közérdekek mind tágabb körre fejlődtek, velök fejlődött az élet igényeihez alkalmazkodó megyei szerkezet is, míglen az intézvényes önkormányzat azon megbecsülhetlen szervévé nőtte ki magát, a milyennek a 48-ki törvényhozás ismerte, és épen a mi korunkban adta a kor igényeihez simulásnak legtényesebb bizonyságát, mert hiszen a rendi kiváltságok és szabadalmak helyébe a jog és kötelesség egyenlőségét iktató 48-ki törvények egyenesen a megyei institutio kifolyásai. Én magam is arra, a mi e törvények létrehozásában munkarészemül jutott, a tehetséget Pest megye megbizásának köszönhetem, az irányelveket Pest megye utasításaiból merítettem.
Ezen gyakorlatias tekintetek s nem pusztán az ősök hagyománya iránti kegyelet vezéreltek minket, 48-ki törvényhozókat, midőn mind a mellett, hogy az ország kormányát felelős miniszterekre, még pedig minden idegen befolyástól függetlenített felelős miniszterekre biztuk, s ellenőrzésüket és az ország jogainak megőrzését a népképviselési alapra fektetett parlamenttel biztosítottnak hittük: mégis törvénybe iktattuk, hogy a megyei szerkezetet hazánk alkotmányossága védbástyájának tekintjük, s minden hatóságának, a miniszteri kormányzat mellett is, teljes épségben fantartását, sőt az önálló köztörvényhatósági joggal felruházott városokra is kiterjesztését örökségül hagytuk az utódokra.
És pedig örökségül hagytuk azon erős meggyőződéssel, melyet én, mindazok után, a miket azóta harmincznégy éven át láttam, észleltem, tanultam, tapasztaltam, ma is magaménak vallok, hogy bárhová fejlődjék is az államszervezés tudománya, bármennyire bonyolódjanak is a társadalmi viszonyok: a magyar megyei szerkezet, történelmileg kifejlett attributumainak legkisebb megcsonkítása nélkül, az alkotmányos élet lényegének, a »semmit rólunk nélkülünk« elvnek örökre biztos keretét képezheté.
De miként bántak el az utódok a reájok hagyott örökséggel?
A rendi alkotmánynak népképviseletivé fejlesztése természetesen magával hozta, hogy valamint a megyék országgyűlési követeinek választása a népképviseleti elvhez idomíttatott, úgy a megyei szerkezet is hatóságainak épségben tartása mellett szintúgy népképviseleti alapon rendeztessék. Ez el is lett rendelve az 1848: XVI. t.-cz. 1. §-a által.
De miként történt ez a »népképviseleti alapon rendezés?«
Történt úgy, hogy a törvényhatóságok, egyetemét képviselő bizottságok fele részben minden választás, minden népképviseleti jelleg nélkül a legtöbb adót fizetőkből állíttattak össze.
Tehát népképviselet helyett plutocratia, melynek sem gyökere nincs a haza történelmében, sem tehetségre, hazafiui érdeklődésre nincs szüksége, miszerint a törvényhatósági közéletből a népnek egy-egy képviselőjét kiszorítsa. Még ha soha feléje sem néz is a megye gyűléstermének, mégis kiszorítja.
A népképviselet ötven percentjének ez expropriatiója oly jogfosztás a népképviseleten s oly képtelen anachronismus a jogegyenlőség korában, hogy igazán a nevetségesség mesgyéjét surolja. Csodálom is, hogy azok a jó virilista urak, ha hazafiak, maguk nem indítanak meg mozgalmat, miszerint e gyertyaoltogató szereptől dispensáltassanak. A vagyonnak mindig meglesz a maga nyomatéka. A kik közölök érdeklődnek a közügyek iránt, megtalálnák helyüket a gyűlésteremben mint népképviselők.
A mi a közigazgatást illeti, mindennek, a mi emberi, megvan a maga gyarlósága, a miniszteri kormányzatnak is megvan; – nagyon is bőven megvan; megvolt a megyei közigazgatás multjának is, de a mi benne gyarlóság volt, az nem az intézvény attributumainak hibája, hanem részben a rendi szerkezet kinövése volt, részben a kor rovására esik, mely a mai kor óriási progressiójához képest nemcsak minálunk, hanem az egész világon is messze hátra volt, s a hátramaradás nálunk még a sajtó lebilincselt helyzete által is súlyosíttatott. De javítás czimén magának az intézvénynek életgyökereit elmetszegetni, az önkormányzatot centralisatióval természetéből kivetkőztetni annyi, mint a fürdővel a gyermeket is kiönteni.
Korunkban, a gőz- és villanyerő korában, kétségtelenül bonyolódottabbakká lettek a társadalmi viszonyok, s meg is sokasodtak, sürgetőbbekké is váltak, úgy a culturális mint az anyagi szükségek, melyek ellátást igényelnek. De ha és a mennyiben a közszolgálat azon ágaiban, melyek természetüknél fogva a központi kormány közvetlen kezelését okvetlenül nem kivánják meg, a közérdekek ellátásának új közegekre lehetett szüksége, az alkotmányos szabadság érzete általában, a magyar alkotmány szelleme pedig különösen azt hozta volna magával, hogy az új közegek az önkormányzati intézvényből fejlesztessenek ki, s mint azoknak kifolyásai s kiegészítő részei oda illesztessenek be; – a mennyiben pedig a létezett közegekben megvoltak az ellátás elemei, eljárásuk szabályoztassék, de szabályoztassék a nélkül, hogy az önkormányzati intézvény attributumain csorba üttetnék s organikus életereje megzsibbasztatnék.
Az alkotmányosság e követelményének sem az első, sem a második tekintetben nem lett elég téve.
A közszolgálatnak 1867 óta behozott új közegei közt tudtomra egyetlen egy sincs, mely a megyei szerkezet önkormányzati hatóságából fejlesztetett volna ki; egytől egyig mind a miniszteri hatalom kiterjesztésének, patronátusa kitágításának kifolyásai. Nem kellett volna felejteni, hogy az ország hajdani Karai és Rendei nem a miniszterek, hanem a nép számára mondottak le kiváltságaikról. A miniszteri hatalomkör e szertelen kiszélesítése, a központosítási rendszer bureaucratikus slendriánjának átkán kívül, azon kimondhatlanul sajnos következést is maga után hordja, hogy az intézvényes önkormányzat előtt az élet igényeivel együtt fejlődhetés utja bevágatott. Pedig a társadalmi intézvényeknél is áll a szerves élet azon törvénye, hogy a mi nem fejlődhetik, annak hanyatlani kell.
Hanyatlott is. Végtelenül sajnálom, de nem csodálkozom. Módszer van a dologban. Minél terjedtebb a miniszteri hatalom és befolyás lefelé, annál hatályosabb lehet a szolgaiság felfelé azon nagy kérdésekben, melyeknél a kabinetpolitika örökletes iránya a nemzet mint önczél érdekeivel ellentétben áll. Szomoru kulcs a titok nyitjához; de kulcs.
Az új közegek felállításának eszmekörében különös sajnálkozásomat kivánom kijelenteni a fölött, hogy a tanfelügyelők hivatása nem lett megyékben egy másodalispánra, városokban egy alpolgármesterre ruházva; s általában a népiskolák ügye nem lett mint rendes közigazgatási ügy a törvényhatósági nyilvános közéletnek elevenítő érdeklődésre, áldozatkészségre buzdító hatáskörébe beleillesztve. A népiskolák ügyével megbízott törvényhatósági tisztviselők jelentéseinek s a kormány rendeleteinek közgyűlési tárgyalásai visszahatottak volna a községekre is, melyeknek nagyobb része így, a mint a dolog berendeztetett, a népiskolákat csak kelletlen tehernek tekinti, s általában oly lökést, oly lendületet adtak volna a népiskolák ügyének, a minőt a miniszteri tanfelügyelők minden tehetségük megfeszítésével sem adhatnak, ép úgy mint József császár »Schulinspector«-ai nem adhattak; s bizony az önkormányzati intézvények nyilvános közéletének elevenítő melegére nagy szükség volt volna épen Magyarországon, a hol a több mint 300 millió forint évi állambevételből a népnevelésre oly szégyenletes csekélység jut, s még ez is csak a közel 22 millióra praeliminált (de alkalmasint sokkal többre rugó) deficit rovására jut, hogy e minden másnál fontosabb magyar culturális érdek alamizsnára szorul.
De nem elég, hogy a haladó élet igényeivel együttfejlődhetés utja a megyei intézvény előtt bevágatott, még történelmi attributumai is megcsonkíttattak, s a központi kormány iránt oly viszonyba hozatott, hogy a sokat mondó »autonomia« puszta üres czimmé zsugorodott.
A közigazgatási centralisatio ódon réme lett a XV. század dohos sirjából felidézve; hogy jeges újjaival a magyar nemzetből az önkormányzati életerőt kifagylalja; és ez most, a XIX. század alkonyán, midőn a decentralisatio az egész művelt világon a kor egyik legáltalánosabban érzett, sociális szempontból pedig különösen sürgős szükségének van elismerve.
A centralisationális irány, mely Magyarországon 1867 óta a beligazgatási szabályozások minden ágán szembetünőleg végig huzódik, két irányban nehezedett reá a megyei szerkezetre.
Az egyik az, hogy egészen egyoldalulag csakis mint a közigazgatási gépezet egyik kereke vétetett számba, az a fontos tekintet pedig czélzatosan mellőztetett, hogy a történelmi fejlődésű magyar közjog a megyék administrativ hivatását alkotmányos hivatásokkal kötötte össze, melyeknél fogva a megyei szerkezetnek rendeltetése a nemzetet az államcsinyek, a polgárokat a törvénytelen rendeletek foganatba vételétől megóvni, egyszersmind azon organumok egyikének lenni, melyek által a nemzet az állami souverainitás functióiban részesülését gyakorolja. – Ez a két alkotmányos hivatás a közigazgatási centralisatio molochjának áldozatul dobatott.
A másik pedig az, hogy a megyének mint administrativ közegnek is önrendelkezési hatósága megbéníttatott.
Felesleges volna a rendszabályozó új törvények minden ide vonathozó részleteit lemásolnom, elégnek tartom, ha állításomat mind a két irányban pár konkrét példával illustrálom.
1. Az állami souverainitás igazságszolgáltatási functiójának ellátása körül a nemzet részt tartott fel magának a pusztaszeri alkotmányozó gyűlés óta, s ez a részesülés Szt. István király ideje óta a megyei intézvény tényleges attributumai közé tartozott.
A társadalmi viszonyok fejlődése kétségen kívül megkivánta, hogy az úgynevezett aprólékos ügyeket kivéve az. igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttessék; a birói hivatal viselhetése bizonyos képzettséghez köttessék s törvényileg megszabandó eseteken kívül a birót hivatalából elmozdítani ne lehessen. Ennyire szükség volt, de miután e szerint a birónak mind szakavatottságáról, mind függetlenségéről, mind idejéről gondoskodva lett, a magyar alkotmányosság szelleme csakugyan megkövetelhetett volna annyi tiszteletet, hogy a nemzetnek századok viszontagságain keresztül sértetlenül feltartott biróválasztási joga, melynek a törvényhatóságoknak még czime is (Jurisdictio) egyenes kifolyása, ne confiscáltassék a miniszteri kegyosztás számára. Merőben confiscáltatott! Egyetlen tollvonással 5291 kinevezés s a vele járó 4.839,652 forint évi javadalom appropriatiója lett a telhetetlen miniszteri patronátus markába dobva; a mi egyszersmind 20–30 ezer »aspirans« kezén tart béklyót, száján lakatot.
2. Ha számon kérjük a történelemtől, hogy mi az, a mi a megyei intézvényt képessé tette, hogy az alkotmányosság védbástyájának dicsőséges czimét kiérdemelje? azt abban fogjuk feltalálni, hogy a végrehajtó hatalom a közigazgatást csak a törvényhatósági tisztviselők által foganatosíthatta, de ezekkel semmi esetben sem közvetlenül, hanem csak a megyék utján rendelkezhetett, a megyék pedig a végrehajtás körüli rendelkezés terén feltétlen engedelmességgel csakis a törvénynek s a törvényes rendeleteknek tartoztak.
A megyei intézvény ezen ősi hatóságának nemzeti, állami fontossága kivált Magyarország sajátságos viszonyai közt oly rendkívülileg nagy, hogy azzal szemközt a központi kormány feszélytelenségének tekintete említést sem érdemlő csekélységgé törpül.
Különben is én, ki életem javát a megyei közélet körében töltöttem, bátran merem állítani, hogy a megyei intézvény ezen hatósága nemcsak a halasztást nem szenvedő administrativ teendőknek, hanem általában a törvénynek és törvényes rendeleteknek végrehajtásában akadályt nem képezett, hátramaradást nem okozott; de ha e tekintetben bővebb biztosíték tartatott kivánatosnak, azt a felelősség elvének a közgyűlési határozatokban résztvevőkre hiterjesztésében kellett volna keresni s lehetett feltalálni.
E helyett az 1870: XLII. t.-czikk 54. §-a magát az alkotmányos hatóságot törölte el s a megyei közönség és megyei tisztviselők közt létezni kellő viszonyt természetéből kiforgatta, minthogy a megyéket minden miniszteri rendelet iránt (egyetlen egy felirás után) feltétlen engedelmességre kötelezi, s ép azon rendeletek végrehajtása körül, melyeket a megye törvényteleneknek nyilatkoztat, a megyei tisztviselőket a megye rendelkezése s ellenőrzése alól elvonja s a kormány közvetlen imperativ rendelkezésének veti alá.
Akármint vélekedjék is administrativ szempontból e törvény felől valaki, annyi tagadhatlan, hogy administrativ – ne mondjam: kormánykényelmi – tekinteteknek (szerintem merőben téves tekinteteknek) a megyei intézvény közjogi törvényőri hatósága s autonomiája lett feláldozva.
Pedig ez a hatóság gátja volt az önkénynek; azon törött meg József császárnak birodalom-egységesítő törekvése, az kényszerítette Ferencz királyt a tizennégy éven át elhagyott alkotmányos utra visszatérni; az óvta meg számtalan esetben a törvény suprematiáját, vagy vivta vissza, ha megsértetett.
Mondják, hogy e gátra többé szükség nincs, minthogy a miniszterek felelősek a parlamentnek; a megyék panaszkodhatnak utólagosan a parlamentnél; s a parlament biztosítja a törvény uralmát.
Vajjon biztosítja-e?
A hol a miniszterek nem idéztethetnek perbe hivatalos eljárásukért mindenki által, ki magát általuk jogaiban sértve találja (mint Angliában), hanem csakis a parlament képviselőháza által vonathatnak felelősségre, ott a miniszteri felelősség elmélete száz eset közül kilenczvenkilenczben olyformán van, mint az egykori czigány rákja, mely a levélben megvolt, de az iszákból kimászott. Már mondám, hogy a parlamentáris kormány párturalom; tehát ha oly miniszter panaszoltatik be törvénysértés miatt, ki az uralomban lévő többségnek tengelye, arra a vétkest kimondani a többségben lévő kormánypártnál annyit tesz, mint a párt uralmát abdikálni. Ilyen lévén a helyzet, annak a pártnak csupa Aristidesekből kellene állani, miszerint a pártérdek sugallata előtt fület zárjon. Az Aristidesek pedig nem nőnek oly sűrűn, mint a gomba. A helyzet morálja tehát az, hogy, ha valamely megye panaszt emel a miniszter ellen, rendesen csak azt nyeri vele, hogy az abdikálni nem hajlandó többség szépen reá üti a törvénytelenségre a törvényesség becsétjét, s előzményt alkot, mely újabb törvénytelenségek kutfeje lesz.
Az a panaszkodási szabadság, melyet az 1870-ki törvény pótlékul engedélyez a megyéktől elvett alkotmányőri hatóságért, nagyon hosonlít a hadseregek fegyelmi szabályához, mely azt rendeli, hogy előbb üld le a kurta-vasat, aztán panaszkodj. Csak hogy polgári társaság nem hadsereg. Alkotmányos országban a társadalomnak nemcsak kötelességei vannak, hanem jogai is. A »rend« érdekét (melynek nevében annyi bűn követtetik el) össze kell egyeztetni a szabadság érdekeivel; ezt csak a törvény uralmának biztosítása teheti; s ez kettőt követel, megköveteli azt, hogy a törvény végrehajtassék, különben nincsen rend; és megköveteli azt, hogy a törvénytelenség végre ne hajtathassék, különben nincsen szabadság. Alkotmányos nemzetnek intézményes biztosítékokra van szüksége, melyek gátul szolgálhatnak, hogy a hatalom törvénytelen rendeletei foganatba ne mehessenek. Ez oly biztosítéka a törvény uralmának, melyet sem a miniszteri felelősség elmélete, sem a parlamentek utólagos birálata nem pótolhat. Érezte ezt a 48-ki törvényhozás, s épen mert érezte, a törvényhatóságok minden hatóságát, tehát azt is, hogy törvénytelen rendeletet végrehajtani ne tartozzanak, a miniszteri felelősség behozatala mellett is feltartotta.
Azonban tegyük fel (a mit pedig a parlamentáris kormányrendszer párturalmi természeténél fogva feltenni nem lehet), hogy a parlament a törvény uralmát biztosíthatja; még mindig felmarad az a nagy kérdés, hogy mi biztosítja magát a parlamentet? – –
A magyar parlamentnek egy hajszálnyival sincs több biztosítéka, mint a rendi országgyűléseknek volt; ha csak a nagyon is udvarias engedékenységet a kabinetpolitika követelményei iránt intézvényes biztosítéknak nem tekintjük; de ez bizony szomoru biztosíték; nagyon szomoru! el lehet róla mondani a franczia példabeszéddel, hogy: »le jeu ne vaut pas la chandelle«, többe kerül, mint a mennyit a parlament ér. – Nemcsak több biztosítéka nincs a magyar parlamentnek mint a rendi országgyűléseknek volt, de sőt kevesebb van, mert a megyei intézvény alkotmányőri hatósága eltöröltetett, pedig ezer torokkal kiáltja, a magyar történelem, hogy a megyei intézvény ép ezen hatósága volt az, mely, megtagadva közreműködését a törvénytelen rendeletek végrehajtásától, a maga szenvedőleges »non possumus«-ával annyiszor vissza birta téríteni a hatalmat az országgyűlési utra, melyet annyiszor elhagyott. A megyei intézvény képezte az országgyűlések garantiáját.
Ne is mondja senki, hogy a hatalmaskodás ép úgy elfujhatja a megyéket mint az országgyűlést. A dologban különbség van. Az országgyűlésnek egy feloszlató parancs véget vethet, a nélkül hogy a közigazgatás gépezete felakadna, s az országgyűlésnek vagy engedelmeskedni kell, vagy forradalmi eszközökhöz folyamodni (mint tettük 1848-ban); de ez nem minden perczben lehetséges; a megyéket, mert közigazgatási közegek, nem lehet ily könnyen elfujni, mivel közigazgatás nélkül az ország egy perczig sem lehet el, a közigazgatás pedig oly bonyolult gépezet, hogy annak helyébe máról holnapra másat substituálni nem könnyü dolog; ez a társadalmi rendnek oly convulsiójával jár, melyet a legféktelenebb önkény is csak nagy katastrófák esetén merényelhet s végeredményben akkor is csak saját kárával merényelhet. Probatum est. – Innen van, hogy országgyűlések igen sokszor, igen sokáig nem voltak, de a megyék, egyetlenegy muszkás esetet kivéve, mindig megmaradtak.
Az 1570: XLII. t.-cz. az országgyűlésileg meg nem szavazott adókra és ujonczokra nézve maga is feltartja a megyék végre nem hajtási hatóságát; tehát a parlament maga is felteszi, hogy a parlamentáris kormányzat még ezen eset előfordulhatását sem zárja ki (és bizony jól tette, hogy felteszi), de nemcsak ezen egy módon mérhet a hatalom a nemzet alkotmányos életére igen érzékeny csapásokat; s ha az idők viszontagságai újra meghoznának ily csapásokat, mint a multakban oly igen sokszor meghoztak, irtózatos felelősség fogja terhelni az 1870-ki törvényhozás emlékét, hogy a megyei intézvény védbástyai hatóságát a miniszterek adminisztrativ kényelmének feláldozza.
3. A közigazgatási kört illetőleg részletekbe bocsátkozás nélkül elég azon tényre utalnom, hogy az 1870 óta hozott törvényeknek a törvényhatóságokra vonatkozó minden során végigvonul azon tendentia, hogy a törvényhatóság egyeteme s annak tisztviselői közt fennállott kapocs meglazíttassék, ezek a központi kormány iránt közvetlen függésbe hozassanak; s a belügyminiszternek mindenha avatkozásával a közgyűlések hatásköre megszoríttassék, a törvényhatóságok önrendelkezési jegy illuzóriussá tétessék. – Ez az avatkozás (a mint gyakran van alkalmam a lapokból látni) hol tiltólag, hol parancsolólag a legcsekélyebb részletekig annyira megyen, miszerint lehetetlen azon benyomás alól szabadulnom, hogy a mai megyék többé nem organismusok, melyek önéletet élnek, hanem gépek, melyeket a miniszter forgat. Pedig harminczhárom évi hányattatásom közben bő alkalmam volt tapasztalni, hogy nem azon nemzetek a legboldogabbak, nem azoknál legbiztosabb a rend, melyeknél a kormány igen sokat kormányoz, hanem azoknál, melyeknél a mindennapi életben alig lehet észrevenni, hogy kormány van, mert a közérdekek legnagyobb részét maguk a polgárok látják el, s a kormány tevékenysége csak a nagy, országos érdekekre szorítkozik: – de ezek körül aztán van is tevékenységének látszata!
4. A törvényhatósági közgyűlések autonomiájának megszorításai a nullificatio fokára lettek emelve a közigazgatási bizottságok felállítása által, melyeket alig lehetne találóbban jellegezni, mint ha azt mondjuk, hogy a közgyűlések egész hatóságának, úgy a közigazgatási mint a fegyelmi ügykörben, valóságos expropriatióját képezik, még pedig a municipális öntevékenységet eldermesztő miniszteri avatkozás számára, mert akként lettek berendezve, s a közgyűlések mellőztével oly közvetlen viszonyba hozattak a kormánynyal, hogy egyáltalában nem az intézvényes önkormányzat közegének, hanem a miniszteri hatalom vidéki bureauinak tekinthetők.
Mindezen megszorítások, átalakítások s nullificatiók folytán tagadhatlan, hogy a megyei szerkezet, így, a mint most fennáll, többé nem intézvényes önkormányzat, nem védbástyája az alkotmányosságnak, s a nemzet politikai életének többé nem azon hatalmasan lüktető szerve, a minőnek az 1848-ki törvényhozás akarta, midőn mindennemü hatóságának a felelős miniszteri kormányzat mellett is teljes épségben feltartását örökségül hagyta az utódokra.
És van egy körülmény, mely a megyei szerkezet organikus életerejének ez elzsibbasztására igazán a legmeggondolatlanabb könnyelmüség bélyegét üti. Ez az: hogy ez elzsibbasztás ép akkor eszközöltetett, midőn az ország közjogi állapotában oly változás jött közbe, melynek ösztönül kellett volna szolgálni, hogy azon a téren, mely a nemzet rendelkezésére felmaradt, az intézvényes önkormányzat ne csak épségben tartassék, a mint a 48-ki törvényhozás elrendelte, hanem még kiváló gonddal erősíttessék, fejlesztessék is.
Bizony, bizony, mondom, azt a szerkezetet, mely az alkotmányosság védbástyájának czimét érdemlette ki, ép a mostani közjogi viszonyok miatt fel kellett volna találni, ha örökségül nem szállott volna a nemzetre.
A megyei szerkezet alkotmányőri hatóságának: s közigazgatási önkormányzatának megcsonkításai, melyekre vázlatosan reá mutattam, a törvényhatósági közéletnek megzsibbadását s vele a haza politikai nagy érdekei iránti érdeklődés megfogyatkozását vonták maguk után.
Ez oly kórjel, mely a nehéz megpróbáltatások esélyével fenyegetett haza jövendőjére való tekintetből engem még a jelen sanyaruságainál is jobban aggaszt.
Szeretnék aczél lenni, mely a hazafiság tüzkövéből, a szunnyadó erélynek, ha csak egy szikráját is kinógatja, hogy azokban, kikben megvan a tehetség, ébredjen fel az akarat, vállat vállhoz vetve munkához látni, nehogy e veszélyes kórjel apathiává mérgesedjék.
Ne nevessen ki az olvasó, hogy én tehetetlen, hontalan öreg, ki annyi erővel sem bir otthonra, hogy egy szalmaszálat felemelhessen, aczél szerepről álmodozom.
Tudom, hogy álom; de hát aggódom mondhatatlanul; ez aggodalom adta tollam alá az itt következő levelet, melyet a derék hazafinak, kihez intézve lett, elnézésére számítva értekezésem berekesztéseül ide iktatni magamnak szabadságot veszek, a mint következik:
