HORVÁTH LÁSZLÓ, DR. (FKgP)
HORVÁTH LÁSZLÓ, DR. (FKgP)
HORVÁTH LÁSZLÓ, DR. (FKgP) Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! A koncessziós törvényjavaslattal kapcsolatos észrevételünket és elképzelésünket dr. Pásztor Gyula hivatali beosztásából adódó teendői miatt az én feladatom lesz önök elé terjeszteni. Kérem szíves türelmüket.
Közhelyszerű igazság, hogy minden készülő jogszabály értékelése tekintetében alapvető szempont annak a vizsgálata, hogy egyrészt a jogszabály milyen társadalmi célokat kíván megvalósítani, másrészt e célok megvalósítása érdekében sikerült-e a hatékonyabb jogi megoldásokat, eszközöket megtalálni, illetve kimunkálni. Különösen igaz ez egy gazdasági-társadalmi célokkal összefüggésben álló javaslatnál, ahol az átalakulóban levő gazdasági struktúra hatékony szolgálata a legkülönbözőbb szempontok érvényre juttatását igényli.
Általános követelmény továbbá az is, hogy az adott, készülőben lévő jogalkotási produktum összhangban áll-e az általános jogelvekkel és egyéb konkrét jogi normákkal, azaz megfelelően biztosított-e a jogrendszer egysége. Végül figyelemmel kell lenni arra, hogy a jogdogmatikai tételek érvényre juttatása, a részletmegoldások területén, az egyes részletek kimunkálásánál megfelelő módon történt-e.
Elöljáróban és összegzően megállapítható, hogy a törvényjavaslat általános célkitűzése helyes. Helyes ugyanis mind társadalmilag, mind gazdaságilag a kizárólagos állami tulajdon tárgyainak, illetve az ezzel összhangban álló tevékenységeknek a megfelelő védelme és hatékony működtetésük biztosítása. Az állami tulajdon, illetve tevékenység ebben a vonatkozásban megfelelően összhangban állt a gazdaságpolitikai célkitűzéssel, a piacgazdaság megteremtésével és működésével is. Itt és most nem valamilyen öncélú állami érdekről van tehát szó, mint amilyen a tervutasításos gazdasági rendszer volt, hanem az állami érdeknek a piacgazdálkodás közepette is érvényesülő megfelelő védelméről, illetve bizonyos monopoltevékenységeknek éppen e törvényekben történő leghatékonyabb működtetéséről.
Elsődlegesen szükséges az Alkotmánynak, illetőleg a törvényjavaslat vonatkozásában alapvető fontosságú polgári törvénykönyv ide vonatkozó szabályozásának a vizsgálata. Az első pillanatra világos, hogy jellegében kettős, a célokat tekintve azonban egységes jogszabály-módosítási tendenciákról van szó. Az Alkotmányban és a Ptk.-ban természetesen még nem lehet szó az állami tulajdon kizárólagos tárgyaival való tevékenységről, ezt a két jogszabállyal kapcsolatban a koncessziós törvényjavaslat tartalmazza.
Amennyiben az Országgyűlés e jelen törvényjavaslat vitájával egyidőben tárgyalná meg a Ptk.-nak az állami tulajdonra vonatkozó módosításait, megállapítható lenne, hogy a Ptk.-t módosító törvényjavaslatban szereplő állami tulajdon kizárólagos tárgyainak a felsorolása összhangban áll a koncessziós törvényjavaslat 1. §-ában levő felsorolással. A jelenleg mutatkozó szövegezési eltérés nem nevezhető lényegesnek, bár indokolt volna, hogy a két jogszabály tökéletesen fedje egymást.
A koncessziós törvényjavaslatban a tevékenységi körök felsorolása, illetve az ezzel összefüggő tevékenységek ugyancsak jogszabályi leltára mind csak előfeltétele a legdöntőbb kérdés rendezésének, illetve az ezzel kapcsolatos kérdések részletezésének. A fő kérdés az, hogy az értékesítés, illetve a működtetés milyen módon, milyen gazdasági és jogi premisszák alkalmazásával megy végbe, hogyan valósul meg.
A törvényjavaslat nevesített szerződési formát érvényesít. A koncessziós szerződést tekinti alapvetően a monopoltevékenység hasznosítási módjának úgy, hogy ez a monopólium a tevékenység engedélyezése szempontjából illeti meg az állami, illetve az önkormányzati szervet. A tevékenység folytatása ugyancsak a bűnös értelemben monopolhelyzetet élvező gazdasági egységek számára biztosított. Ezt a törvényjavaslat indoklása a következők szerint fogalmazza meg.
A kizárólagos állami erőforrások gazdaságos hasznosítása, a külföldi működőtőke bevonása jelentős volumenű befektetési lehetőségek biztosítása és ezek felhasználásával a nemzet szellemi és anyagi javainak a gyarapítása az ország jelenlegi gazdasági állapotában szükségessé teszi az állami monopóliumok hasznosítási lehetőségeinek szerződéses konstrukcióban történő átengedését tőkeerős vállalkozók számára.
A koncessziós szerződés csak relatíve új intézménye jogunknak, közelebbről polgári jogunknak, az, a preambulumban foglalt kitétel, hogy jogi történelmünkben ismert jogintézményről van szó, félreérthető, mert az állami tulajdonnal kapcsolatos bérbeadása hazai jogunkban mind ez ideig csak kivételesen érvényesült.
Kétségtelen viszont, hogy jogilag, formailag egy bérlethez, pontosabban jogok bérletéhez leginkább hasonlító intézményről van szó. Eme dogmatikai részigazság mellett azonban nyomatékosan világossá kell tenni, hogy itt tulajdonképpen új, sui generis jellegű, nevesített szerződésről van szó, amelyre a Ptk. rendelkezései vagy egyáltalán nem, vagy csak igen áttételesen alkalmazhatók.
Nyomatékosan egyértelművé kell tenni azt is, hogy a bérletre mint nevesített Ptk.-beli szerződésre vonatkozó jogszabályok e körben nem alkalmazhatók. Mindez azonban természetesen nem zárja ki a szerződési jog általános elveinek alkalmazhatóságát, mint például a visszterhesség, relatív piaci esélyegyenlőség.
Ugyanakkor a szerződési jogra általában jellemző diszpozitivitás elvei épp a szabályozás részletezésének tükrében kevésbé érvényesülnek, mint az egyéb nevesített szerződéseknél.
Más szempontok szerint vizsgálva a törvényjavaslatot, megállapítható, hogy a jogforrási hierarchiát tekintve a törvényjavaslat privilegizált törvénynek tekinthető. Ezt a tételt támasztja alá az 1. § (1) bekezdésének második fordulata, amely kimondja: az egyes tevékenységek folytatásának módját, feltételeit meghatározó ágazati törvények csak e törvény kifejezett felhatalmazása esetén rendelkezhetnek.
Csak helyeselhető, hogy a törvényjavaslat az általánosan kötelező előírások mellett a specialitások érvényre juttatása érdekében beszél úgynevezett ágazati törvények megalkotásának szükségességéről, illetőleg lehetőségéről. Ezzel azonban a javaslat nem válik egyértelműen keretjogszabállyá. Ilyennek ugyanis csak az általános elveket, célkitűzéseket és a szabályozási tendenciákat tartalmazó jogszabályokat tekinthetjük.
A javaslat fő tendenciák leszögezése mellett igen nagyszámú, a részleteket is érintő normatív rendelkezést tartalmaz. Az általános szabályok szerint ugyancsak törvény formájában megfogalmazott jogszabály az ágazati törvény. A jelen törvényjavaslatnál az általánosan irányadó imperatív jelleg sajátos feloldásáról van szó, amikor a permisszivitás nem alacsonyabb szintű, hanem ugyanolyan szintű jogszabály részére biztosított.
Az imperativitás, permisszivitás értékelésekor beszélünk a jogszabály kongenciájának, illetve diszpozitivitásának kérdéseiről. szemben az imperatív jelleggel, itt nem a jogszabály eltéréséről, hanem a felek megállapodásának lehetőségéről van szó. Álláspontom szerint a törvényjavaslatnak ki kell mondania, hogy az általános polgári jogi szabályoktól eltérően a törvényjavaslat által szabályozni kívánt nevesített szerződés törvényi rendelkezései általában kogensek. Diszpozitív jelleg csak ott van, illetőleg ott lehet, ahol erről ez a jogszabály kimondottan így rendelkezik.
Összevetve az általános polgári jogi szerződési szabályokkal, ki kell mondani, hogy a koncessziós szerződéseknél a kogenciák fokozott mértékben érvényesülnek. Ha a kogencia az alapelv, akkor zavar a törvényjavaslat 1. § (2) bekezdése, amely pályázat kiírását, illetve koncessziós szerződés megkötését az ágazati törvény számára mellőzhetővé teszi. Ez nyilvánvalóan visszaélésre adhat alkalmat.
Ha tehát egy rendelkezésre egy bizonyos speciális területen szükség van, úgy ezt a koncessziós törvényben pontosan és ugyanolyan tételes felsorolással, mint azt a javaslat 1. § (1) bekezdése teszi, meg kell határozni. Nem lehet tehát egy jövőbeni időpontra egy ágazati törvény részére felhatalmazást adni.
Ehhez kapcsolódóan vitatom, hogy az állam nevében pályázatot kiírók, az elbírálók és a konceszsziós szerződést megkötő személy, nevezetesen az ágazati miniszter ezt a jogkörét minden kontroll nélkül végezhesse. Ez részben tévedésre, részben pedig visszaélésre adhat alkalmat. A törvényjavaslat ezen rendelkezése tehát feltétlenül pontosításra szorulna.
Végül foglalkozni kívánok a koncepciós koncessziós szerződésekhez szükséges hatósági engedélyek jogi megítélésével, ennek a törvényre gyakorolt hatásával. Jogdogmatikai, illetve gyakorlati szempontból aggályosnak tartom a törvényjavaslat 20. §-a (3) bekezdését, mely szerint ugyanis, ha a koncessziós társaság a koncessziós szerződés megkötésétől, illetőleg a hatósági engedély visszavonásáról rendelkező, valamint a tevékenység gyakorlását megtiltó határozat közlésétől számított 6 hónapon belül nem válik a tevékenység gyakorlására jogosulttá, az állam, illetőleg az önkormányzat nevében eljáró személy, illetve szerv a koncessziós szerződést egyoldalúan megszüntetheti. A Ptk. 215. §-a alábbi bekezdései szerint pedig, ha a szerződés létrejöttéhez harmadik személy beleegyezése vagy hatósági jóváhagyás szükséges, ennek megtörténtéig a szerződés nem jön létre, de a felek nyilatkozatukhoz kötve vannak. Kötöttségétől bármelyik fél szabadul, ha az általa a másik féllel közölt megfelelő határidőn belül a harmadik személy a beleegyezés, illetőleg a hatóság a jóváhagyás felől nem nyilatkozik. A beleegyezés, illetőleg a jóváhagyás megtörténtével a szerződés – ha jogszabály kivételt nem tesz – megkötésének időpontjától kezdődő hatállyal jön létre. Harmadszor: beleegyezés, illetőleg jóváhagyás hiányában a szerződésre az érvénytelenség jogkövetkezményeit kell alkalmazni.
Egyértelmű tehát, hogy a hatósági engedély hiánya a szerződés érvénytelenségét, illetve a célzott következmények be nem álltát eredményezi.
Továbbra is fontos kérdés, hogy a törvényjavaslat milyen formában épül be jelenlegi jogrendszerünkbe. Ha ugyanis elfogadható az, hogy a koncessziós törvény a Polgári Törvénykönyv szerződésekre vonatkozó általános szabályaival szemben nem tartalmaz eltérő rendelkezéseket, úgy ennek a speciális, nevesített szerződéses érvénytelenségének kezdő időpontja sem lehet eltérő. A kérdés az, hogy ex nunc vagy ex tunc az érvénytelenség kezdő időpontja.
A törvényjavaslat 20. § (2) bekezdése az előbbi hatályú érvénytelenségről szól. Ez így esetleg elfogadható. Egyéb esetekben azonban a visszamenő hatályú érvénytelenség kimondása kell, hogy a fő szabály legyen. Köszönöm szíves türelmüket. (Taps.)
