FÜZESSY TIBOR, DR. (KDNP)
FÜZESSY TIBOR, DR. (KDNP)
FÜZESSY TIBOR, DR. (KDNP) Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az alatt a – remélhetőleg rövid – idő alatt, ameddig a Kereszténydemokrata Néppárt a Parlament legkisebb pártja, és így a vezérszónoklás sorrendjében utoljára kerül sorra, állandó és visszatérő sorsa a vezérszónoknak, hogy az előtte szólók minden okos gondolatot és minden okosan vitatható kérdést elmondanak. Így számára nemigen marad más, mint böngészés az okos gondolatok között, és csatlakozás vagy vitatkozás az előtte szólókhoz.
Ami a történelmi előzményekből az előttem szólók után megmaradt, azt talán Montesquieu felidézése, akit már sokszor idéztek ebben a Házban Parlamentünk rövid időtartama, rövid működése alatt is. Sokszor idézték a hatalommegosztási elméletet, egy szempont azonban kevésbé került szóba. Ez a szempont az, hogy Montesquieu a hatalommegosztást nem célként és nem öncélként dolgozta ki és fogta fel, hanem úgy, mint az alkotmányos politikai szabadság garanciáját.
Ezt írja: Ha a törvényhozó hatalom a végrehajtó hatalommal ugyanabban a személyben vagy ugyanabban a hatósági testületben egyesül, nincsen szabadság. Továbbá: Akkor sincsen szabadság, ha a bírói hatalom nincs elválasztva a törvényhozó, valamint a végrehajtó hatalomtól. És végül: Ha a bírói hatalom a végrehajtói hatalomhoz lenne kapcsolva, a bírónak elnyomó hatalma lenne.
Amikor a XVIII. század végétől kezdve nagyrészt éppen a montesquieu-i elvek alapján sorra alakultak a fejlett világ jogállamai, akkor úgy nézett ki, hogy Montesquieu-nek a hatalmi ágak összekeverése, összekeveredése iránt táplált aggályai alaptalanok. A XX. század totalitárius államaiban azonban beigazolódott, hogy ez a félelme mégsem volt alaptalan. Beigazolódott az, hogy ott, ahol a bírói hatalom elveszti önállóságát, ahol a bírói hatalom beépül az államigazgatásba, a közigazgatásba, vagy ahol megfordítva, a közigazgatás épül be a bírói hatalomba, ott a szabadság azonnal veszélyben forog.
Viszonylag korán kialakult az az elmélet is, amely igyekezett rendezni az államhatalmi ágak békés együttélését azáltal, hogy ezt az együttműködést, együttélést biztosító kontroll-szerepeket talált fel, és kontroll-szerepeket próbált megvalósítani azáltal, hogy a hatalmi ágazatok egymást ellenőrizhessék.
Az ellenőrzésnek egyik legfontosabb eszköze a bírói hatalomnak az államigazgatási, a közigazgatási hatalom felletti ellenőrzési joga.
A magyar jogtörténetből számos szép és tanulságos példa hangzott el.
Talán nem volt még arról szó, hogy a törekvések a közigazgatási bíráskodás és ezáltal a közigazgatás feletti kontroll megteremtése iránt jóval előbb megkezdődtek, mint az idézett 1883. évi és 1896. évi törvények. Hisz már a bírói hatalomról szóló 1869. évi IV. törvény is felvetette ezt a kérdést, és ennek a törvénynek a parlamenti vitájában a bölcs és előrelátó Deák Ferenc már előterjesztett egy javaslatot. Egy javaslatot, amely az Állambíróságnak a felállítására vonatkozott volna, és ennek az Állambíróságnak olyan jogkört szánt, amely ellenőrizte volna a közigazgatásnak a jogszabályi rendelkezéseit is és az egyedi ügyekben hozott döntéseit is, tehát bizonyos alkotmánybírósági és közigazgatási bíráskodási funkciókat egyesített volna. Ezt a javaslatot akkor elutasították.
Egy évvel később Tisza Kálmán, akkor még mint ellenzéki képviselő, a javaslatot újra felvetette, és a kormány képviselőjének, az akkori belügyi államtitkárnak az elvető indoka meglehetősen tanulságos. Azt mondta, hogy a bíróság nem ért a közigazgatáshoz. A bíróság ítéleteiért nem tartozik senkinek felelősséggel, és azáltal, hogy beleszól, beleavatkozik a közigazgatás folyamatába, amelyért a kormány a felelős, a bíróság a kormány felelősségét tulajdonképpen megkérdőjelezi, és kétségessé teszi.
Az elmúlt 40 esztendő jogi szabályozása a miniszter úr által és az előttem szólók által is ismertetett közigazgatási bíráskodási időszak után határozott visszafejlődést jelentett. Ez az időszak a közigazgatás jogorvoslati rendszerét belterjesen és magán a közigazgatási eljárás keretén belül igyekezett megoldani, és csak kivételesen, a többször és sokat idézett 63/1981-es MT számú rendelet által megszabott kereteken belül akarta elintézni és megvalósítani.
Az 1989. évben kezdődött, azt hiszem, nyugodtan mondhatom úgy, hogy alkotmányozó Ellenzéki Kerekasztal- és háromoldalú tárgyalásokon sok parázs és éles vita után megoldás született azzal, hogy az 1989. évi XXXI. törvény módosító rendelkezése folytán bekerült az Alkotmányba az új 50. szakasz (2) bekezdése, amely szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
Nem került sor arra a módosításra, amely az Alkotmány 45. szakasz (2) bekezdésére vonatkozott volna, és amely szerint a törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bíróságok létesítését is elrendelheti.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy akkor a tudománynak és a kidolgozás alatt álló új Alkotmánynak ne lett volna egységes koncepciója és egységes felfogása abban a tekintetben, hogy a közigazgatási bíráskodást nem különbíróság keretében kell megoldani, hanem a közigazgatási bíróság az egységes bíráskodás részét képezze. Ennek az időszaknak a tudományos irodalmában nagyon sok, tényleg értékes mű szerepel, és ezeknek a műveknek az alapján én azt a meglehetősen egységes nézetet olvasom ki, amelyik a bíróság egységessége mellett szól. Elnézést kérek, ha tévednék, talán rosszul emlékezem, de úgy tűnik, mint hogyha Áder János is állást foglalt volna valamelyik cikkében a bíróság egységessége mellett.
Az MSZP képviselőjének az álláspontját talán azért nem érzem egészen következetesnek, mert egyik oldalon nyilvánvaló és egyértelmű, hogy a közigazgatási törvénynek a jelenleg előterjesztett koncepcióját az MSZP, illetve jogelődje, pontosabban az akkori kormány dolgozta ki. Az akkori kormány dolgozta ki az Alkotmány új koncepcióját is, amely Alkotmánynak a meghozatalára abban az időben nem került sor, ez átkerült az új Parlament hatáskörébe.
De mind az akkor kidolgozott törvénynek, mind az akkor kidolgozott alkotmány-koncepciónak félreérthetetlen, egyértelmű véleménye az, hogy a bíróságnak, a közigazgatási bíróságnak egységesen az egységes bírói szervezetbe kell beépülnie.
Hack Péter képviselőtársam talán annak az álláspontnak a képviseletében, amely álláspont az alkotmányügyi bizottságnak a tárgyalásán alakult ki, hogy nem képvisel tulajdonképpen egységes koncepciót, a Kormány nem dolgozta ki a bíráskodás és benne a közigazgatási bíráskodás egységes koncepcióját, talán ennek a felfogásnak a jegyében kéri számon a Kormánytól ezt az egységes koncepciót.
Én úgy érzem, hogy a Kormánynak van koncepciója. Pontosan az, amiről az előbb beszéltem. Ez a koncepció azonban kétségtelenül eltér a Hack Péter által kifejtett koncepciótól. Tehát nem koncepcióhiányról, hanem koncepcionális eltérésről van szó, és ez az eltérés itt a legjobban poentírozódott kétségtelenül abban a kérdésben, hogy a közigazgatási bíróság része legyen-e az egységes bírói rendszernek vagy nem.
A sokat emlegetett 1896. évi XXVI. törvénnyel létrehozott közigazgatási bíróság tagjait felerészben a bírói testületből, felerészben a közigazgatási tisztviselők közül választották. Ezzel eleve létrejött egy személyi összefonódás a közigazgatási apparátus és a bírói apparátus között. Ott, azokon a helyeken, ahol külön bíróságok léteznek, ez az összefonódás mindenütt észlelhető. Ez az összefonódás egyrészt személyi összefonódás, de másrészt állandóan magában hordozza a függésnek, egy más hatalmi ágtól való függésnek a veszélyét. Hack Péter képviselőtársam egyik halhatatlan érdeme az, hogy az Ellenzéki Kerekasztal tárgyalásai során harcolt a katonai bíráskodás akkor élesen elkülönülő jellegének megszüntetéséért. A katonai bíráskodás is egy ilyen, a bírói hatalom egészéből való elkülönítést és a végrehajtó hatalomhoz való kötődést jelentett. Függést jelentett a belügyminisztertől és függést jelentett a honvédelmi minisztertől.
De az egész magyar jogtörténetben, amikor voltak uzsorabíráskodások, volt devizabíráskodás, volt arbitrage-bíráskodás, volt munkaügyi bíráskodás, ezek az önálló, elkülönülő bírói szervezetek, bírói apparátusok mindig azt jelentették, hogy ezek valamiféle függésben vannak az államigazgatásnak attól a részétől, amelyiknek érdekében áll ezeknek a bíróságoknak a létrehozása és fenntartása. Az 1896. évi törvény akkor, amikor keletkezett, progresszív és előrehaladó volt; akkor a korábbi állapothoz képest óriási haladást jelentett. Ez azonban nem jelenti azt, hogy azóta ne telt volna el száz esztendő, és hogy ez a száz esztendő nem azt követelné, hogy most már egy újabb lépést tegyünk előre annak érdekében, hogy teljesen és százszázalékosan elválasszuk az államigazgatást, a közigazgatást, a közigazgatási hatalmat a bírói hatalomtól.
Ennek az elválasztásnak az egyetlen lehetséges útja – véleményem szerint és a kormánykoncepció szerint is – az, hogy a bíróság, a közigazgatási bíráskodás az egységes bírói szervezet keretébe tartozzék.
Megemlítette Hack Péter képviselőtársam a gyorsaság szerepét és jelentőségét, az ügyforgalom, az ügyhátralék esetleges növekedésének a veszélyét. Szeretném felhívni a figyelmét arra, hogy az önálló közigazgatási bíróságnak – mindvégig óriási hátraléka volt, évről évre hihetetlen, akkori méretekben hihetetlen restanciával küszködött. Az 1934-36-os években 40 ezernél több volt a hátraléka, tehát képtelen volt a feladataival teljes értékűen és törvényesen megküzdeni.
A törvényjavaslattal szembeni aggályokat érdekes módon, úgy veszem észre – legalábbis azokat az aggályokat, amelyek bennem is fennállnak –, nem annyira az ellenzék képviselői, hanem a kormánypártok előttem szóló képviselői vetették fel. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint "A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét". A törvényjavaslat szerint, amelyik a bírósági törvényt van hivatva módosítani: "A bíróság – ha a törvény ettől eltérően nem rendelkezik – felülvizsgálja a közigazgatási határozatok törvényességét." Én úgy érzem, ez a beszúrás, hogy "ha a törvény eltérően nem rendelkezik", azt jelenti, hogy kettő bizony, akárhogy nézzük, akárhogy vizsgáljuk, nem ugyanaz. Ez a beszúrás egy olyan lehetőséget teremt meg, amely szükség esetén akár visszaélési lehetőséggel is, túlságosan széles kaput nyit ahhoz, hogy korlátoztassanak a közigazgatási bíróságok.
Mint érdekességet említeném meg, hogy az Alkotmánybíróságnak az a bizonyos, szintén többször említett 32/1990. számú határozata, illetve az ebben felemlített jogeset érzésem szerint az új javaslat alapján nem lenne megnyugtatóan megoldható. Itt arról volt szó, hogy az indítványozó családi háza földrengés folytán lakhatatlanná vált, és ezért részére ideiglenes határozattal kiutalnak egy szolgálati lakást. Ennek a kiutaló határozatnak a felülvizsgálatát kérte az indítványozó, és miután az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérdés másképp jogilag megoldhatatlan, egyszerűen elsöpörte az útban álló jogszabályt, a 63/1981. számú minisztertanácsi rendeletet. Ezzel megnyitotta a lehetőséget arra, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése alapján minden közigazgatási határozat – tehát kivétel nélkül minden ilyen határozat – felülvizsgáltassék.
A most előttünk fekvő javaslat meghatározza egy viszonylag szűk körben azokat az eseteket, amelyekben nincs mód, nincs lehetőség a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára. Ezek között az esetek között szerepel éppen az ideiglenes határozatoknak egy bizonyos köre.
Én úgy gondolom tehát, hogy éppen ennek a javaslatnak az alapján nem lenne törvényes lehetőség pontosan az Alkotmánybíróság határozatában tárgyalt jogesetnek a megoldására.
Mondjuk, kevésbé jelentős, de hát több aggály is felmerül azért a törvényjavaslattal kapcsolatban; így például a módosítás érintetlenül hagyja a Polgári Perrendtartás 327. §-át, mely szerint a perindításra az jogosult, akinek a jogát vagy törvényes érdekét az eljárás alapjául szolgáló ügy érinti. Ebbe a megfogalmazásba semmiképpen nem fér bele a köztársasági megbízottnak az önkormányzati törvényben biztosított perindítási joga.
A még fel nem sorolt kisebb hibák és hiányosságok ellenére úgy gondolom, hogy a javaslat – módosításokkal – elfogadásra alkalmas. Kiküszöbölendőnek vélem az Alkotmány és a törvényjavaslat közötti – szerintem kimutatható – ellentmondást is, amely vagy az Alkotmány módosításával, vagy a javaslat módosításával következhet be. Szerintem a javaslat megoldása lenne a helyesebb, és bizonyos szűk körben valóban lehetőséget és teret kell adni arra, hogy ne kerülhessen sor a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára.
Összességében tehát a megfelelő módosításokal a javaslatot elfogadásra javaslom. Köszönöm. (Taps.)
