SOÓS KÁROLY ATTILA (SZDSZ)
SOÓS KÁROLY ATTILA (SZDSZ)
SOÓS KÁROLY ATTILA (SZDSZ) Köszönöm, Elnök Úr! Elnök Úr! Tisztelt Ház! A Szabad Demokraták Szövetsége nagy jelentőséget tulajdonít az elkülönített állami pénzalapoknak, mint az államháztartás fontos részének. Ennek megfelelően nyújtottunk be például a költségvetési vita folyamán módosító javaslatokat, amelyek vállalkozásösztönzésre szolgáló alapok, így a foglalkoztatási alap, a területfejlesztési alap, a mezőgazdasági fejlesztési alap és a kisvállalkozói garanciaalap előirányzatainak növelését célozták.
Más alapoknak más, nem vállalkozásösztönzési szempontból tulajdonítunk nagy jelentőséget, ilyen például a környezetvédelmi alap, vízügyi alap stb.
Ugyanakkor ezeknek az alapoknak a korábbi szabályozása, az alapok egész struktúrája, az alapok menynyisége, szerkezete stb. nem volt megfelelő, és a mostani törvényjavaslatnál is számos problémát látunk. Ezekről szeretnék itt beszélni, és az idő előrehaladottságára való tekintet nélkül én nem fogok most itt röviden szólni.
Először is ezekről az alapokról az államháztartási törvény 54–61-ig terjedő §-a rendelkezik. Ezek a rendelkezések egyébként nem vonatkoznak a társadalombiztosítási alapokra, noha azok is az államháztartás részét képezik.
Az alapok a minisztériumok és főhatóságok számára biztosítanak a folyó költségvetésen kívüli pénzeszközöket meghatározott feladatok ellátására. Az alapokkal a miniszter rendelkezik az államháztartási törvény és az egyes alapokra vonatkozó jogszabályok alapján.
Az államháztartási törvény szerint alapot létrehozni csak törvénnyel lehet, és a Kormány az alapok bevételének és kiadásainak összegét – a költségvetéssel egyidejűleg – a költségvetési törvényjavaslatban köteles az Országgyűlés elé vinni.
Az 1992-ben működő alapok ennek a követelménynek jórészt nem feleltek meg, mert azokat minisztertanácsi, illetve – '90 májusától kezdve – kormányrendeletek szabályozták, ennélfogva a Kormány szeptembertől kezdve 18 már korábban létezett alapról nyújtott be az Országgyűlésnek a rendeletek helyébe lépő 7 törvényjavaslatot: két új alapról szóló törvényjavaslatot, végül egy törvénymódosítási javaslatot. Összesen tehát 21 alapról szóló törvényjavaslatot tartalmazó csomagról van szó.
Mi a magunk részéről nem tartjuk igazán indokoltnak, hogy ezeket a javaslatokat egyenként tárgyalja a Ház, nyilvánvaló, hogy az amúgy is fennálló összehangolatlanságok a kérdéses törvények között csak tovább fognak fokozódni ezzel az eljárással, és én most meg szeretném engedni magamnak, hogy felsoroljam, hogy tulajdonképpen melyek azok a törvényjavaslatok – tisztelt kollégák –, amelyeket ezzel a mostani törvényjavaslattal együtt kellene tárgyalni. A mostani törvényjavaslat a 7491-es számot viseli, és hogy mely alapokról szól, azt előttem már ketten elmondták, azt nem mondom el.
Van még a 7373-as törvényjavaslat a központi ifjúsági alapról;
– a 7159-es a felzárkózás az európai felsőoktatáshoz alapról;
– az 5244-es, ez, mint a száma is mutatja, igencsak régen került benyújtásra, az országos tudományos kutatási alapról;
– a 7160-as számú törvényjavaslat a menekültügyi alapról;
– a 7281-es számú törvényjavaslat, ez a Földművelésügyi Minisztérium néhány alapjáról, mint az állattenyésztési, földvédelmi, halgazdálkodási, mezőgazdasági fejlesztési, országos erdészeti és vadgazdálkodási alapról szól;
(19.40)
– a 6812-es számú törvényjavaslat az útalapról szóló 1992. évi XXX. törvény módosításáról;
– a 7567-es számú törvényjavaslat a rehabilitációs alapról;
– 7377-es számú törvényjavaslat a gépjármű-felelősségbiztosítási kárrendezési alapról; és végül
– a 7308-as számú a világkiállítási és a hozzá kapcsolódó fejlesztési alapról, amelyről ma a Ház már tárgyalt.
Ezen kívül vannak még olyan alapok is, amelyekről már van törvény – ilyen például a műszaki fejlesztési alap: ezt törvény szabályozza, és hála istennek, ezt a Kormány most nem kívánja módosítani.
Ezek mellett az alapok mellett benyújtottak egy törvényjavaslatot a betétbiztosítási alapról is – de hát az nyilván nem tartozik az elkülönített állami pénzalapok közé, és így nem tartozik a kérdéses államháztartási törvény, előírás hatálya alá.
Nincs – legalábbis tudomásunk szerint nincs – törvényjavaslat a foglalkoztatási alapról, a kisvállalkozói garanciaalapról, a szolidaritási alapról, a szerencsejáték alapról és az MTA kutatási alapról. Tulajdonképpen ezeket a – ma még nem létező – törvényjavaslatokat is együtt kellene tárgyalni az előbb említettekkel.
A továbbiakban én az alapok nagyságáról és forrásáról szeretnék még beszélni, azután bizonyos formai és tartalmi észrevételeket szeretnék tenni a kérdéses törvényjavaslatokhoz – megint mondom: nem kizárólag ahhoz az alaphoz, amelyről itt most éppen beszélünk.
Az alapok nagyságát illetően az államháztartási törvény 54–6l. §-a alapján a Kormány a költségvetési törvényjavaslatban 27 alapra összesen 228 milliárd forintot irányozott elő – ebben nem szerepel a gépjármű-felelősségbiztosítási kárrendezési alap. Ebből az összegből 78 milliárd a költségvetésből, 25,5 milliárd a privatizációs bevételekből, 77 milliárd az adó jellegű és egyéb elvonásokból származik. Az 1992-es várható teljesítéshez képest az alapok 1993. évi össznagysága – számuknak még néggyel való csökkenése ellenére – 67,6%-os növekedést mutat. Ezen belül a költségvetést terhelő rész növekménye 39,2%; a privatizációs bevételből származóé pedig több mint tizenkétszeres – az alapok közelítőleg ugyanennyit fordítanak állóeszköz-beszerzésre és értékpapír-vásárlásra, ezt itt meg kell jegyezni –, az adó jellegű és egyéb elvonásoké 40%-os.
Ezzel kapcsolatban egyébként – szerintem jogosan – fölvethető az a kérdés, hogy mégis miképpen lehetséges, hogy a költségvetési törvényben az Országgyűlés először elrendezi azt a kérdést, hogy melyik alapokba mennyi pénz kerüljön, és ezek után kerül csak sor annak a tárgyalására, hogy egyáltalán legyen-e olyan alap, és ha igen, akkor az milyen célú legyen, milyen kiadásokat teljesítsen. Ez elég sajátos eljárás, hogy először eldöntik, mennyi lesz a pénz, és utána beszélnek arról, hogy tulajdonképpen mire is kell az a pénz. Így az embernek bizonyos kételyei támadnak az iránt, hogy egyáltalán van-e még itt miről beszélni, ha egyszer gyakorlatilag már úgyis el van döntve azzal, hogy mennyi lett a pénz, akkor valószínűleg – legalábbis az alapok egy részénél – a módosító javaslatok előtt nincs nyílt út.
De hát ha elénk terjesztenek egy törvényjavaslatot, akkor azért mindenesetre meg szoktuk vitatni.
Tennék néhány formai észrevételt: A szóban forgó 21 alapról szóló tíz törvényjavaslat egyazon törvényhelyre való hivatkozással készült, mégis – szembetűnő jogszabály-készítési fogyatékosság miatt – nélkülözi a szerkesztési, sőt, részben a tartalmi összehangoltságot.
A második ilyen megjegyzésem: a gépjármű-felelősségbiztosítási kárrendezési alapra vonatkozó költségvetési előirányzatok sem a parlamenti könyvtártól megszerezhető anyagban, sem a költségvetési törvényjavaslatban, sem a vonatkozó törvényjavaslat függelékeként nem találhatók – nem tudjuk, hogy egyáltalán be lettek-e nyújtva.
A harmadik megjegyzés: a menekültügyi alap, nem tudni azonos-e a költségvetési törvényjavaslatban szereplő letelepedési alappal – itt most vajon két különböző dologról van szó, vagy a névre vonatkozó megváltozott koncepcióval állunk-e szemben?
Negyedszer: a Pénzügyminisztériumtól kapott összesítésben – ahol a gépjármű-felelősségbiztosítási kárrendezési alap hiányzik – feltüntetett 228 milliárd forint helyett a költségvetési törvényjavaslatban csak 223,5 milliárd forint jelenik meg az alapok összegeként. Nem világos, hogy honnan adódik a különbség.
Itt szeretném egyébként az is megjegyezni, hogy elég sajátos a privatizációs bevételek Kormány általi kezelése: a privatizációs bevételek részben megjelennek a költségvetésben, részben a költségvetésen kívül történik a kezelésük. Azt hiszem, itt az egységes kezelés lenne a helyes: én a magam részéről azt gondolom, hogy az egységes állami pénzalap szemléletének az felelne meg, ha a privatizációs bevételek az utolsó fillérig bekerülnének az állami költségvetésbe. Természetesen azzal tisztában vagyok, hogy az ágazati minisztereknek ez nem annyira tetszik, mert számukra kellemesebb, ha vannak olyan pénzeszközök, amelyek kikerülik az állami költségvetést, de az egységes állami pénzgazdálkodás elveit az ilyen eljárás, azt hiszem, sérti.
Egy további probléma, hogy költségvetési adatokat csak az útalap módosításáról és a földművelési minisztériumi alapokról szóló törvényjavaslatok mellékletei tartalmaznak, a többiek nem. Itt a Kormánynak gondolni kellett volna arra, hogy vagy mellékel ilyen adatokat a törvényjavaslatokhoz, vagy nem mellékel, de hogy egyszer igen, máskor nem, az nem megfelelő eljárás.
Hatodszor: az államháztartási törvény módosítására tett javaslatok különböző helyeken, több törvényjavaslatban jelennek meg. Ezek közül a világkiállítási főbiztos hatáskörére vonatkozó javaslat – amely szerint ugyanis ő rendelkezik egy alappal, nem pedig a miniszter – idegen az ÁHT szellemétől, ideiglenes jellegű is, és ez még akkor is érvényes megjegyzés, ha az ÁHT remélhetően 1996 előtt módosulni fog. Azt hiszem, hogy az egységes szemléletnek az felelne meg – és ezt annál a törvényjavaslatnál külön be is nyújtottuk módosításnak – hogy az alappal a miniszter – adott esetben ugye, a nemzetközi gazdasági kapcsolatok minisztere – rendelkezzék.
Hetedszer: csaknem valamennyi törvényjavaslat kimondja, hogy az alapok átvihetők a következő évre és nem vonhatók el. Ez tehát egy általános rendelkezés, amit nyilván nem az egyes alapokban kellene – "ismétlés a tudás anyja" jelszóval – meghozni, hanem bele kellene venni az államháztartási törvénybe, hogy az elkülönített állami pénzalapok eszközei – esetleg bizonyos kivételekkel, amiket ott kellene tisztázni – nem vonhatók el, és a következő évre átvihetők.
Most egy megjegyzés ezen a most tárgyalt törvényjavaslaton belüli koherenciazavarra: ismét az "ismétlés a tudás anyja" jelszó érvényesült a Kormány előterjesztésében. Ha ugyanis én ennek a törvényjavaslatnak megkeresem a 67. §-át, az úgy szól, hogy "Az e törvényben szabályozott alapok javára teljesített önkéntes befizetések közérdekű kötelezettségvállalásnak minősülnek" – ez adómentesség szempontjából fontos előírás.
(19.50)
Ha ugyanennek a törvényjavaslatnak 29. § (2) bekezdését keresem meg, akkor ott azt találom, hogy az alap javára teljesített önkéntes befizetések közérdekű kötelezettségvállalásnak minősülnek. Nem tudom, ez azt jelenti-e, hogy kétszeresen adómentes az erre való befizetés. Azt hiszem, nem erről van szó, hanem egyszerűen arról, hogy a rendelkezést elfelejtették kihúzni az egyik alap részrendelkezései közül, miközben a törvényjavaslat végére általános hatállyal beletették.
Néhány tartalmi megjegyzést szeretnék tenni.
Először: az alapok az államháztartási rendszernek különösen a gyakorlati működés szempontjából eléggé vitatható elemei. A miniszter rendelkezési jogát a jogszabályok nem képesek megfelelően korlátozni, és ellenőrzésük is csak utólagos, amit az Állami Számvevőszék végez, noha egyes alapok maguk igénylik az auditálást is. Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal jelzései abból az időszakból, amikor még ellenőrzéseket folytathatott ezen a területen, az alapok laza kezelésére utaltak, ezért ennek az egész területnek hatékonyabb ellenőrzése indokolt lenne. Itt megint az állami pénzalapokkal való egységes gazdálkodásról van szó. Én azt hiszem, nyilvánvalónak kellene lennie annak, hogy az alapokkal való gazdálkodást a pénzügyminiszternek kell ellenőriznie, és általában állami pénzalapokról rendelkezni a pénzügyminiszter nélkül, azt hiszem, hogy nem egy szerencsés eljárás. Mi a veszélye ennek? Az a veszélye, hogy ezeknél az alapoknál az alappal rendelkező miniszter kötelezettségeket vállalhat a következő évekre vagy akár évtizedekre is, nyugodtan. S hogyha ezt megteszi, akkor adóemelésbe kényszeríti bele a pénzügyminisztert, a Parlamentet stb., stb. Ennek a dolognak, az állami kiadások kezelésének valamiképpen egy kézben kell lennie, mert ha ez nem abban az egy kézben van, amelyik tisztában van azzal, hogy a kiadások növelésének adónövelési konzekvenciái lehetnek, akkor valóban ilyen veszély van, hogy az alapok kezelői nyakló nélkül vállalhatnak mindenfajta kiadási kötelezettségeket, és aztán jöhet az adóprés növelése, aminek a kedvezőtlen hatásairól tulajdonképpen azt hiszem, nem is érdemes itt beszélni.
Másodszor: az alapok az államháztartási mérlegben túl nagy súlyt képviselnek. Ez még akkor is igaz, ha a 228 milliárdból 128 milliárd a szolidaritási és foglalkoztatási alapoké, amelyek a gazdaság mai időszakában nyilván jelentős eszközöket igényelnek. A fennmaradó 100 milliárd forint még mindig a minisztériumok és országos szervek támogatásának 71%-a, saját bevételeikhez képest pedig 76%.
Kérdés, hogy mennyiben felelnek meg a törvényjavaslatok az államháztartási törvénynek. Ennek néhány részletéről szeretnék szólni.
Először. Kielégítik az 54. § követelményét, a miniszteri felelősséget, kivéve a világkiállítási alapot, amelyikről már szóltam.
Másodszor. A gépjármű-felelősségbiztosítási alapot illetően az 54. § (2) bekezdése kimondja, hogy az alap szabad pénzeszközeit a pénzpiacon befekteti. Viszont az államháztartási törvény 60. § szerint alap vállalkozási tevékenységet nem folytathat. Mármost kérdem én, hogy a pénzpiaci kihelyezés vajon nem vállalkozási jellegű tevékenység-e? Ha igen, akkor itt ellentmondás van az államháztartási törvénnyel szemben.
A befektetésösztönzési alap finanszírozhatja gazdasági társaságnak az ÁVÜ, az Állami Vagyonügynökség tulajdonába kerülő állami tulajdoni része megszerzését, nyilván a privatizációs bevételek mint az alap egyik forrása terhére, azaz az ÁVÜ a befektetési alap útján vásárol, majd három éven belül elad, végül az ellenértéket visszautalja az alapnak. Kérdezem én, ez nem hasonlít-e a pénzintézeti, azaz vállalkozói tevékenységre, és ez nem az Állami Fejlesztési Intézetnek lenne-e a dolga? A területfejlesztési alapnál ugyanezt a konstrukciót az állami fejlesztési alap közreműködésével valósítják meg. E problémák megoldására a Kormány a 7491-es számú törvényjavaslatban javasolja az államháztartási törvény 59. § (1) bekezdés lazítását azzal, hogy más törvényekkel ezt részben érvényteleníteni lehet, de ez a változtatás, amely a Kormány itt javasol, nem érinti a 60. § vállalkozási tilalmát, és én az előbb épp arról beszéltem.
Harmadszor. A befektetésösztönzési alap nem költségvetési forrásai a törvényjavaslat szerint a privatizációs bevétel, valamint a pályázati díjak és a befizetések. Utóbbiról azonban a törvényjavaslat semmit sem mond. Miért adna belföldi jogi vagy természetes személy pénzt a befektetési alapnak? Ez nincs tisztázva a törvényjavaslatban, nem világos valóban, hogy ez miért történnék így. Ez az alap gyakorlatilag csak állami költségvetésből táplálkozik, az államháztartási törvény szerint akkor nem lenne létrehozható. S amellett azért azt is megemlíteném, hogy ez az egész befektetésösztönzési alap egy szerencsétlen konstrukció. Valószínűleg sokkal szerencsésebb dolog lenne, hogy ha jelentősebb beruházásokat a tőke kül- vagy belföldi eredetétől függetlenül megfelelő normatív eszközökkel – adó- és támogatási eszközökkel – ösztönözne a Parlament. Nem merülne fel akkor állandóan a belföldi vállalkozók tiltakozása, hogy bizonyos kedvezményeket külföldiek megkaphatnak, ők pedig nem kaphatják meg. És valóban semmi sem indokolja azt, hogy csak külföldi vállalkozók kaphassanak ilyen jellegű támogatásokat.
Negyedszer. Az államháztartási törvény 61. §-a előírja, hogy az alapokat kizárólag jogszabályban meghatározott belföldi bankoknál lehet elhelyezni. Nem mondja meg, hogy milyen szintű jogszabályra gondol. A törvényjavaslat-csomagban csak négy törvényjavaslat foglalkozik ezzel a kérdéssel, a világkiállítási alapra vonatkozóan a Kormány jelöli ki a pénzkezelő hitelintézetet. A piaci intervenciós alapnál az MNB, a gépjármű-felelősségbiztosítási kárrendezési alapnál értelemszerűen, de nem explicit módon az ÁFI a kijelölt pénzintézet. A vízügyi törvényjavaslat beígéri a pénzintézet kijelölését. Kérdés: mi van a többivel? Ez a rendelkezési jognak és a banki versenynek fontos eleme, ami – sajnos – tisztázatlan.
A kifogásolt tartalmi összehangoltság hiányát tükrözi a rendelkezési jog gyakorlása. Természetes, hogy az alapok eltérő funkciója különböző megoldásokat igényel. A döntési szintek a miniszter által kijelölt bizottságtól a tárcaközi bizottságon, az egyetértési joggal rendelkező miniszteren, az egyedül döntő miniszteren át a Kormányig terjednek. Mégis említésre méltó, hogy a környezetvédelmi, a menekültügyi és a piaci intervenciós alapok felett, a miniszter a világkiállítási alap felett a főbiztos korlátlanul, tanácsadó testület nélkül dönt, holott az összes alapnál a rendelkezési jog gyakorlása a miniszter részéről megosztott vagy átruházott hatáskörökkel tényleges, vagy legalább beígért tanácsadás – például Földművelésügyi Minisztérium – igénybevételével történik. Itt azt hiszem, azt lehetne javasolni, hogy a környezetvédelmi alap, a menekültügyi alap és a világkiállítási alap esetében az önkormányzatokkal, a piaci intervenciós alap esetében az NGKM-mel és az FM-mel való egyeztetést kellene előírni.
Ötödször. Az alapok kezelését illetően ugyancsak eltérő megoldásokkal találkozunk. Sok alapnál a kezelő maga a minisztérium, illetve az alappal rendelkező hivatala. Viszont három alapnál – iroda, titkárság, hivatal – nem miniszter a vezető, egy esetben a kezelő, az ÁFI.
Hatodszor. Lényeges kérdés: ki viseli az alapok működtetésének költségeit? Sajnos, itt is salátajellege van a dolognak, tehát ahány alap, annyiféle. Gyakran maguk az alapok viselik a költségeket. Kivételek azonban bőségesen vannak. Itt csak a típusokat soroljuk fel, a költségek fedezetét a törvényjavaslat nem szabályozza. Azt írja elő, hogy a költségvetés nem viselheti.
(20.00)
A költségvetésből nem finanszírozható költségeket az alap biztosítja; az alap a bevételek meghatározott százalékáig biztosítja; pénzügyi műveletek esetén az alap biztosítja – egyéb működés nincs említve. Tehát ahány alap, annyiféle módon, Isten tudja, hogy miért pont így, lehet, hogy még többféle változatot is ki lehetett volna találni. Ezt nem ártana tisztességesen és alapjában véve, azt hiszem, egységesen rendezni.
Formailag a működési költségek hol kiadási jogcímként, hol külön szerepelnek. Javasolni azt lehetne, hogy általános szabályként az államháztartási törvény módosításával ki kellene mondani, hogy az alapok a működési költségeiket maguk fedezik.
Végül – ezzel szeretném befejezni: tekintve, hogy csatlakozni szeretnénk az Európai Közösséghez – ez minden párt közösen vallott célja –, e törvények meghozatalánál, már csak azért is, hogy amikor majd csatlakozni kell, vagy csatlakozunk, ne kelljen ismét törvényhozási dömpinget tartani, meg kellene vizsgálni az összes alapot abból a szempontból, hogy konform-e az Európai Közösség szabályaival? Én most itt csak egy dolgot mondanék, ami szerintem biztosan nem konform, ez a kereskedelemfejlesztési alapnál van, tehát a most tárgyalt törvényjavaslat egyik alapjánál: itt a 23. § (1) bekezdés g) pontja azt mondja, hogy támogatás adható külföldön létesítendő magyar érdekeltségű vállalatok alapításának támogatására. Az Európai Közösség szabályai ilyet nem engednek meg. Tehát hogyha mi be akarunk lépni az Európai Közösségbe, akkor vegyük tudomásul: ha most meghozzuk ezt a törvényt ezzel, akkor ezt majd előtte módosítani kell, és talán jobb lenne ezt a módosítást már most elvégezni. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)
