DÁVID IBOLYA, DR. az ügyrendi bizottság elnöke, a napirendi pontok előadója:
DÁVID IBOLYA, DR. az ügyrendi bizottság elnöke, a napirendi pontok előadója:
DÁVID IBOLYA, DR. az ügyrendi bizottság elnöke, a napirendi pontok előadója: Tisztelt Elnök Úr! Kedves Képviselőtársaim! A parlamenti házszabály minden országban az egyik legfontosabb jogi dokumentum. Jelentősége sokak szerint vetekszik az alkotmányéval, ezért a szakirodalom a parlament belső alkotmányának is nevezi.
A parlament működésének legfontosabb elveit, az alapvető szervezeti és működési szabályokat általában az alkotmányok határozzák meg, az alkotmány részletes rendelkezései szűkebb, nagyvonalúbb rendelkezései tágabb teret adnak a parlamenti házszabályoknak a részletkérdések kidolgozására.
Az egyes országokban a házszabályok szűkszavúbb vagy terjedelmesebb volta azonban nemcsak az alkotmány rendelkezéseinek részletességétől függ, hanem attól is, hogy az adott ország jogfelfogása szerint a felmerülő kérdéseket általában a szokásjog útján rendezik vagy pedig igen részletes kodifikált szabályokkal.
A magyar Alkotmány ugyancsak tartalmazza a Parlament működésével kapcsolatos legfontosabb szabályokat, a rendelkezések kibontását azonban a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával megalkotott parlamenti Házszabályokra bízza. A Parlament így rugalmasabban képes kialakítani az önmagára irányadó szabályokat.
A működési tapasztalatok, a házbizottság, az ügyrendi bizottság, az alkotmányügyi, törvény-előkészítő és igazságügyi bizottság eseti állásfoglalásai ezért időről időre beépülhetnek a Házszabályba, ha a témakör jellege a jogi szabályozást kívánja meg. E bizottságok működése ugyanakkor egy koherens szokásjogi rendszert is kialakított.
A magyar szokásjogi szabályok segítik a Parlament rendezett, tervszerű működését. A parlamenti működést azonban nemcsak az Alkotmány és a Házszabályok, hanem a jogalkotási törvény, a választójogi törvény, a képviselők jogállásáról szóló törvény, valamint a képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló törvény is valamilyen formában meghatározza, determinálja. Ezeket a szabályokat együtt nevezzük a parlamenti jognak.
Az elmúlt három év legjelentősebb Házszabály-módosításai az alábbiak voltak:
Az első 1989-ben a 8. számú országgyűlési határozat. A régi Országgyűlés az utolsó ülésen igyekezett alkalmassá tenni a Házszabályt a folyamatosan működő többpárti Parlament igényének.
1991-ben a 25. számú országgyűlési határozat. Az új Parlament által megalkotott országgyűlési határozat az Országgyűlésre háruló munkaterhek enyhítése és a parlamenti munka felgyorsítása érdekében bevezette a törvényjavaslatok és határozati javaslatok kivételes eljárásban történő tárgyalását. Az előterjesztő a javaslat benyújtásakor vagy legalább három nappal a javaslat tárgysorozatba vétele előtt kérheti a kivételes eljárásban történő tárgyalást. Erről az Országgyűlés vita nélkül határoz.
Az 53. számú országgyűlési határozat 1991-ben módosította a Házszabályt. Kiegészült egy olyan rendelkezéssel, mely kimondja, hogy ha valamely képviselő visszavonja módosító javaslatát, az e javaslathoz kapcsolódó, más képviselő által benyújtott módosító javaslat érvényességét ez nem érinti, sőt a visszavont indítványt bármelyik képviselő a sajátjaként fenntarthatja. A módosítás bevezette a korrekciós eljárás intézményét is. Ez a szabály arra szolgál, hogy ha a módosító javaslatok tárgyában történt szavazás során a törvény szövegébe egymásnak ellentmondó rendelkezések kerülnének, a hiba a törvény kihirdetése előtt kiküszöbölhető legyen.
A 69/1991. számú országgyűlési határozat egyszerűsíti a módosító javaslatokról történő szavazást, amikor kimondja, hogy csak azokról a módosító javaslatokról kell szavazni, amelyek meghatározott mértékű, valamely bizottság tagjai legalább egyharmada, illetőleg valamely frakció vagy legalább 20 képviselő támogatását élvezik.
1992-ben a legjelentősebb Házszabály-módosítás a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvényjavaslat tárgyalásakor és a határozathozatalkor alkalmazott új szabályok Házszabályba iktatása volt. Ez lehetővé tette, hogy megfelelő idő álljon rendelkezésre a költségvetés megtárgyalására, továbbá egyszerűsíti a formanyomtatvány bevezetésével az amúgy is nagyszámú indítványok esetén a bizottsági munkát és a plenáris munkánkat.
Az új Parlament már 1990-ben nekilátott az új Házszabály előkészítésének. Elkészült egymást követően három szövegtervezet, melyeket először a frakciók, majd a bizottságok, végül a Kormány, az Alkotmánybíróság és más állami szervek véleményeztek. Az alapos előkészítés felszínre hozta a pártok között a Házszabálytervezettel kapcsolatosan is megtalálható nézeteltéréseket. Miután kétharmados szavazást igényel a Házszabály, igen hosszú az egyeztetőeljárás a frakciók között.
(15.50)
Ezt felismerve 1993 januárjában frakcióvezetőkkel megállapodtunk, hogy rövid időn belül a Parlament törvényhozási munkájának célszerűbbé, gazdaságosabbá, hatékonyabbá tétele érdekében elkészítünk egy olyan módosítástervezetet, mely a fenti célokat szolgálja. A frakciók kidolgozták javaslataikat és észrevételeiket, majd hónapokig tartó egyeztetés eredménye lett a júliusban Parlament elé terjesztett 11438 számú ügyrendi bizottsági önálló indítvány.
Tisztelt képviselőtársaim! A javaslatcsomagba került pontok mögött legalább 5 frakció egyező álláspontját foglaltuk bele, természetesen ez tételenként eltérő 5-5 frakció-összetételt jelent. A kétharmados szavazásra való tekintettel próbáltuk úgy elkészíteni az ügyrendi bizottság indítványát, hogy azok a pontok kerüljenek bele, melyek elfogadására reális esélyünk van.
A bizottsági tagjainkon keresztül többször felmértük a frakciók többségi támogatottságát egy-egy pont mellett. A javaslat rendelkezései megnövelik a frakciók mint közösségek szerepét, jogait a törvényalkotásban, egyes előterjesztések benyújtásánál a frakciók kedvezményeket élveznek, a frakció nevében a frakcióvezetők ügyrendi és hasonló ügymeneti kérdésekben, továbbá napirend előtti felszólalások során fokozott felelősséggel járó szerepet töltenek be. Az állandó képviselőcsoportok, frakciók szerepét házszabály-módosítási csomagunk tovább növelte, ezért indokoltnak tartottuk az alapításhoz szükséges létszámot 15 főre emelni, hogy biztosítva legyen, csak megfelelő súllyal bíró csoportok rendelkezzenek ilyen jelentős közösségi jogosítvánnyal.
Megemlítem, hogy az évek óta tartó új Házszabály-előkészítésben és a Házszabály-módosítócsomagban is többször kértük ki a frakciók véleményét a frakcióalakításhoz szükséges létszám megállapításához. Minden alkalommal a többség 15 fő mellett voksolt, részben azért, hogy a bizottságokban minden frakció képviseltetni tudja magát, részben azért, hogy elkerüljük a Parlament atomizálódását. Próbáltuk modellezni egy elkövetkező Parlament különféle összetételét, és úgy értékeltük, hogy a működőképességet 15 fős frakcióalakítással jobban tudjuk biztosítani.
Bizottsági indítványunk egyik leglényegesebb pontja a képviselő helyettesítése a bizottság ülésén, ahol a bizottsági tagot írásbeli meghatalmazása alapján a vele azonos képviselőcsoporthoz tartozó tag helyettesítheti, és az ülésen jogai és kötelezettségei azonosak a bizottsági tagéval.
Az Országgyűlés fokozódó munkaterhei, a képviselői feladatok sokirányúsága és a bizottságok számának növekedése együttesen olyan helyzetet eredményeztek, hogy az országgyűlési bizottságok határozatképessége egyre nehezebben biztosítható. Különösen gond ez azért, mert a javaslat a korábbiakhoz képest jelentősebb szerepet szán az állandó bizottságoknak a plenáris ülés munkájának előkészítésében. Az általunk javaslolt megoldás előnye a rugalmas helyettesítés és annak lehetősége, hogy egy adott témakörrel foglalkozó képviselő több bizottságban is képviseltetni tudja frakciója álláspontját.
Javaslatunk 3. pontja olyan egyszerűsítő szabályt tartalmaz, amely megakadályozza a képviselői önálló indítványok parttalan benyújtási lehetőségét. A Ház plénuma elé csak akkor engedi bocsátani a képviselői indítványt, ha azzal a hatáskörrel rendelkező bizottság egyetért. Annak elkerülése érdekében, hogy a mindenkori többség a szakmai értékek figyelmen kívül hagyásával megakadályozza az indítványok Ház elé kerülését, a javaslat minden frakció számára biztosítja a jogot ülésszakonként öt alkalommal, a bizottsági döntés helyett vagy azt követően az Országgyűlés döntését kérje a napirendre vételről, és a döntés előtt nyilvánosan kifejthesse a javaslata mellett szóló érveket.
Elmúlt évünk gyakorlatában nagyon sokszor fordult elő, hogy a Ház órákat foglalkozott önálló indítványok indoklásának meghallgatásával, melyet — megjegyzem — egyébként írásban is megkaptunk, majd ezt követően a támogatottság sorozatban 10% alatt maradt.
Javaslatunk egyszerűsíti a tárgysorozat megállapítását, mert lehetővé teszi, hogy az előzetesen, a házbizottságban kialakított és a képviselőknek az ülés előtt kiosztott tárgysorozati javaslat részletes ismertetése és megszavaztatása helyett az elnök azt maga állapítsa meg, és csak arra a napirendi pontra nézve kerüljön sor szavazásra, ha azt valamelyik frakcióvezető kéri.
A javaslatunk egyértelműen meg kívánja különböztetni a tárgyalt ügyben a hatáskörrel rendelkező bizottság jogkörét az ügyben hatáskörrel nem rendelkező bizottság jogkörétől. Hatáskörrel rendelkező bizottság fő szabályként a hatékony érdemi működés érdekében csak egy lehet, kivételesen, ha az ügy tárgya komplex, akkor két vagy három bizottság is kijelölhető. A hatáskörrel rendelkező bizottság az ügy gazdája. Állást foglal a napirendre vétel, a módosító indítványok elfogadása tárgyában, a kivételes eljárásban kiemelkedő fontosságú döntés-előkészítő funkciót lát el. Az ügyben hatáskörrel nem rendelkező bizottság, mely más ügyben hatáskörrel rendelkező bizottságként járhat el, ehhez képest csak ugyanolyan jogokkal rendelkezhet, mint a képviselők. Módosító javaslatot nyújthat be, de nem követelheti magának azt a jogot, hogy a más által benyújtott módosító javaslatok támogatása felett állást foglaljon.
Új szabályként az eddigi tapasztalatok alapján javaslatunk lehetővé teszi, hogy az előterjesztő az általános vita lezárása után is visszavonhassa — egészen a végszavazásig — a javaslatát, de a részletes vita lezárását követően erre csak az Országgyűlés hozzájárulásával van lehetőség.
Ugyancsak újszerűen szabályozza a javaslat a napirenden kívüli felszólalásokat. A napirend előtt csak a frakció által fontosnak ítélt kérdésben a frakcióvezetők és helyetteseik számára biztosítja a javaslat a felszólalás lehetőségét a frakció nevében. A képviselők felszólalási joga sem csorbul, azonban ők a napirend után kaphatnak szót szinte korlátozás nélkül.
Az eddigi gyakorlatunk következménye az az új szabály, mely szerint az elnök bármely javaslat időkeretben történő tárgyalását határozhatja el. Amennyiben időkeretben történik a tárgyalás, úgy annak részletes feltételeit — a minimális időtartamokat és az időarányos elosztást — tartalmazza a javaslatunk. Ha nem időkeretben tárgyalja a Ház a javaslatot, a vita lezárásával kapcsolatban fontos új szabály, hogy bár a vita lezárására egyszerűbb feltételekkel kerül sor, de a lezárást követően frakciónként egy-egy képviselő számára még van felszólalási lehetőség.
Bizottságunk javaslata tovább egyszerűsíti és gyorsítja a kivételes eljárás szabályait. A plénum a vitát követően kizárólag a bizottság által támogatott módosító javaslatokkal együtt a javaslat egészéről szavaz.
A 15. szakaszban javaslatunk egy új vitaformát vezet be. Ez a politikai vitanap. Intézményesíti a házbizottságban erre vonatkozóan korábban kialakított elveket. Korlátozó szabályait az indokolja, hogy a politikai vita ne jusson túlsúlyba a törvényalkotás rovására. Szövege az alábbi: "A Kormány vagy a képviselők legalább kétötödének írásbeli beadványára az indítványban megjelölt átfogó politikai témakörben az Országgyűlés vitát tart. Ilyen indítványt kizárólag a rendes ülésszakon lehet benyújtani és minden képviselő ülésszakonként legfeljebb két politikai vita tartására irányuló indítványt támogathat. A politikai vita a Kormány nyilatkozatával kezdődik és a Kormány viszonválaszával zárul."
A javaslat a hatálybaléptetés, az átmeneti rendelkezések mellett pontosítja az úgynevezett független képviselő fogalmát. Ezen nem a pártokhoz nem tartozó képviselőket kell érteni, hiszen a függetlenek jelentős része frakcióalakításra nem jogosult párt tagja, hanem azokat a képviselőket, akik nem tartoznak egyetlen frakcióhoz sem.
Végezetül szeretném megismételni, hogy a bizottságunk javaslata csak a legszükségesebb módosításokat tűzte célul az Országgyűlés törvényalkotó munkájának hatékonyabbá és gyorsabbá tétele érdekében.
Engedjenek meg egy személyes kiegészítést. A Házszabály módosítására a mostani időpontunk a legidőszerűbb.
(16.00)
Hiszen a parlamenti ciklus utolsó éve arra késztet frakciókat és képviselőket, hogy egyszerre vizsgáljuk a Házszabály-módosítást kisebbség és többség, ellenzék és kormánytöbbség oldaláról.
Azért vagyok bizakodó, mert úgy látom, hogy sikerült az időpontot is jól megválasztani, azon túlmenően tartamában sikerült azt az arányt megtalálni, mely mindkét oldal részéről a törvényhozási munkánk javítását fogja szolgálni.
Tisztelt képviselőtársaim! Az ügyrendi bizottság nevében kérem, hogy szíveskedjenek támogatni a javaslatunkat. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)
