AKAR LÁSZLÓ
AKAR LÁSZLÓ
AKAR LÁSZLÓ pénzügyminisztériumi államtitkár: Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Ház! A parlamenti váltógazdálkodás sajátos törvényszerűségei szerint most egy olyan törvényjavaslatról kell expozét mondanom, amelyet a saját tevékenységéről szóló '93. évi gazdálkodási beszámolóként még az előző kormány készített el.
A kormányváltás ténye önmagában nem teszi szükségtelenné e beszámoló megtárgyalását, hiszen a zárszámadás a parlament elidegeníthetetlen joga: a parlamentnek nem csupán elfogadnia kell az éves költségvetést, hanem lezárnia is azt. Az ellentmondásos helyzetnek megfelelően az expozéban két alapmegoldás között lehet választani: vagy igen tömören tájékoztatni a parlamentet az előterjesztés főbb formai jellemzőiről, vagy pedig a tájékoztatáson túlmenve az új kormány szemszögéből értékelni a folyamatokat.
Az előző kormány első pénzügyminisztere hasonló helyzetben az előbbit választotta; igen szikár, tárgyszerű tájékoztatást adott a beterjesztett zárszámadásról és a vitára hagyta az értékelést. Mi úgy gondoltuk, ennél többet kell tenni, hiszen az 1993. évi eredményekből és kudarcokból egyaránt sok hasznosítható, így ebben az expozéban a további cselekvés szempontjából kiemelendő momentumokra szeretném ráirányítani a figyelmet.
Az önök előtt lévő jelentést tehát az előző kormány átadta az Állami Számvevőszéknek az államháztartási törvény által előírt ellenőrzésre. Miért került mégis csak ilyen későn a tisztelt Ház elé, tényleges vitára a törvényjavaslat?
Az előző pénzügyi kormányzat elkövetett egy látszólag apró hibát: bár megküldte a zárszámadás anyagát az Állami Számvevőszéknek, de a vizsgálatra való felkérése elmaradt. Mi abban a hitben éltünk, hogy az 1993-as költségvetés ellenőrzése folyik, és az előterjesztés vitája szeptemberben megkezdődhet. Közben a Pénzügyminisztériumban teljes erővel folytak a pótköltségvetéssel kapcsolatos munkák, így az ügy ki is került a figyelem középpontjából. Amikor augusztus közepe táján érdeklődni kezdtünk a vizsgálat várható eredményéről, csak akkor derült ki, hogy a vizsgálat még meg sem kezdődött. Így aztán a kéthónapos határidő lényegében augusztus közepétől számítandó. Ennek megfelelően csak most kerülhetett vitára a beszámoló.
Ez az egyébként szerencsétlen csúszás más szempontból mégis előnyös. Ez a vita is egyértelműbbé teheti, hogy mely kérdésekben elengedhetetlen a gazdaság- és költségvetés-politikai váltás a korábban követett irányokhoz képest. Mivel a tárgyalás időben csak kevéssel előzi meg az 1995-ös költségvetés vitáját, itt több fontos kérdésben már tisztázódhatnak az álláspontok.
Az 1993. évi költségvetés végrehajtásáról szóló elemzést a költségvetés összeállításának alapjául szolgáló gazdaságpolitika értékelésével indokolt kezdeni, mindenekelőtt azzal, hogy milyen feltételezésekre épült az 1993-as prognózis. Az 1993-as költségvetés összeállításakor, '92 második felében a gazdaságvezetés úgy vélte, hogy a magyar gazdaság túljutott a piacgazdaságra való áttérés nehezén, további piacszűkülés a volt KGST-országok részéről nem várható, a külgazdasági pozíciók megerősödtek, és az infláció ütemének csökkenő tendenciájában is a belgazdaság egyensúlyjavulása jelenik meg.
A stabilizálódás után tehát "a gazdaság központi problémájává az egészséges, kiegyensúlyozott, ugyanakkor tartós és érzékelhető mértékű gazdasági növekedés megindulása vált" - olvashattuk a '93. évi költségvetési előterjesztésben.
Az addig erőteljes visszaesést jelző ciklus alakulásában tehát gyökeres fordulatot vártak, a növekedés megjelenését. Az élénkülést a stabilizálódottnak vélt magyar gazdaságban nem féltették olyan mértékű egyensúlyromlástól, amely káros, növekedést veszélyeztető következményekkel járna.
Nézzük, milyen bázisadatokra épült és milyen programon alapult a növekedést középpontba állító gazdaságpolitika. '92 szeptemberében úgy tűnt, hogy az export éves szinten 5-7 százalékos volumennövekedést jelez, szemben az előző esztendő jelentős csökkenésével. Alapvetően ennek tulajdonították, hogy a folyó fizetési mérlegben az év végére 800 millió dolláros aktívum lesz, ami háromszorosa lett volna a '91-esnek. S mindezekkel összefüggésben a diszponíbilis devizatartalékokat az év végére hatmilliárd dollárra taksálták, ami körülbelül 50 százalékos többletet jelentett az egy esztendővel korábbiakhoz képest.
A belgazdaság stabilizálódása és növekedése szempontjából lényegesnek tartották az infláció 22-23 százalék körüli mértékét - szemben az előző évi 35 százalékkal - s azt, hogy a bázisévben megáll a beruházások csökkenése. A '92-es esztendő tényleges folyamatai azonban nem igazolták vissza az imént jelzett őszi várakozásokat. Egyedül a fogyasztói árszint növekedésének vélt mértéke realizálódott. A kivitel mennyisége csak 1 százalékkal bővült, a folyó fizetési mérlegben körülbelül félmilliárd dollárral kevesebb aktívum képződött a vártnál, és a devizatartalékok is csak 10 százalékkal emelkedtek az előző év végihez képest. A beruházások az elképzelt stabilizálódás helyett 2 százalékkal csökkentek.
A '93-as gazdaság- és költségvetés-politika tehát már a kiindulópontjainál téves feltételezésekre épült. Az elmúlt esztendő ugyanis azt bizonyította, hogy az ország a piacgazdaságra való áttérés újabb válságszakaszába érkezett, ahol ugyan már nem fenyeget a korábbiakhoz hasonló mélységű visszaesés, de az egyensúlyromlásból adódó veszélyekkel nem lehet nem szembesülni.
A '93-ra szóló program abból indult ki, hogy a stabilizáció után az aggregált keresletnek már nem kell csökkennie. Ezen belül az exportkereslet határozottan és tartósan növekszik, s emellett a belső felhasználásnak nem kell zsugorodnia. Az utóbbi meghatározó hajtóereje a beruházás lesz, amely '93-ban 2-6 százalékos növekedést fog mutatni. A 0-3 százalék közötti GDP-bővülés ugyan importtöbbletekkel fog járni - prognosztizálták az előterjesztők -, ám ez a dinamikus export és a külföldi tőkebeáramlás mellett nem okoz gondot a fizetési mérlegben.
A belgazdasági élénkülés érdekében nem tartották helyesnek folytatni az aktív fizetési mérlegre törekvést, hiszen az erőforrásokat von ki a gazdaságból. Bár a tervben plusz-mínusz 100 millió dolláros, azaz zéró folyó egyenleggel kalkuláltak, a külföldi tőkebevonás mértékéig megengedhetőnek vélték a fizetési mérleg romlását is.
A program írói a belső keresletbővülést - a beruházások hatásán túlmenően - a fogyasztás expanziójától is várták, aminek megtakarításokat mérséklő következményével is szembenéztek, de ezt nem tartották olyan nagyságrendűnek, ami nem tenné lehetővé a gazdálkodói és az állami szféra hiteligényének lényegében belföldi forrásokból történő kielégítését.
E tervezet inkonzisztenciájára nemcsak a bázisadatok, hanem a terv belső összefüggései is rámutattak. Mindenekelőtt abban mutatkozott meg, hogy miközben a gazdasági tevékenységnek, a vállalkozások beruházásainak bővülésével kalkuláltak, a gazdálkodói szféra nettó hitelpozícióját az 1992. év kevesebb mint felére csökkenthetőnek gondolták. Nyilván csak ezen fel nem oldható ellentmondás vállalásával volt lehetséges az állam növekvő hiteligényét a csökkenő lakossági megtakarításokból úgy kielégíteni, hogy az ne vezessen jelentős külföldi forrásbevonáshoz.
A '93. évi program a klasszikus válságelmélet tételére alapozódott. Nevezetesen arra, hogy a ciklus válságszakaszában a recesszió okán felhalmozódott pénztőke-kínálat olyan alacsony kamatlábat eredményez, ami mellett érdemes beruházni. A reálbefektetéseket - a mélypontot követően - a piac oldaláról alátámasztja a fogyasztási kereslet némi élénkülése, az állóeszközpark megújítási igénye pedig szükségessé is teszi.
A kormány úgy vélte, hogy a piacgazdaság jogi feltételei mellett annak intézményi kondíciói is kialakultak, illetve hogy '93-ban úgymond beérnek a kedvezőbbé vált privatizációs feltételek eredményei. Mindezek alapján a vállalati és pénzintézeti rendszer a piacgazdaság racionalitását követve működik már - szólt az elgondolás.
A vállalkozások bővítését ösztönözni fogja a tovább mérséklődő inflációs ütem és a csökkenő kamatszínvonal, amelyen belül egymással szinkronban mozog a betétek és a hitelek kamatlába.
(9.30)
A kamatszínvonal csökkenését a jegybank úgy kívánta elérni, hogy nem semlegesíti teljes mértékben a gazdaság várakozások szerint növekvő likviditását. A kamatlábesést eredményező pénztöbbletről pedig azt feltételezte, hogy az az exportot bővítő befektetésekben fog megjelenni.
Ami megvalósult, az rendkívüli aránytalanságokat eredményezett. A kamatszínvonalat ugyan sikerült mesterségesen leszorítani, ám ez egyfelől nem váltotta ki a beruházások expanzióját, másfelől viszont oly mértékben visszavetette a lakossági megtakarításokat, hogy a belső források messze elégtelennek bizonyultak a gazdaság egészének finanszírozásához, és ezért is nagymértékű külföldi tőkebevonás vált szükségessé. A likviditási többlet ugyanis nem a termelésnek, az exportra termelésnek adott ösztönzést, hanem az import felé fordult, és az inflációt táplálta.
A termelési és fogyasztási célú behozatal reálértékben 21 százalékkal bővült, az export volumenének 13 százalékos zuhanása mellett. S kiváltképp ennek köszönhetően a folyó fizetési mérlegben soha nem tapasztalt mértékű, 3,4 milliárdos deficit keletkezett. A fogyasztói árszint a tervezett 14-17 százalékos növekedés helyett az év egészében 22,5 százalékot mutatott.
A mesterségesen leszorított kamatlábak mellett, a fogyasztói árindexszel számítva, a lakossági megtakarítások negatív reálhozamértéket jeleztek. Az ebből adódó megtakarítási hajlandóság mérséklődése viszont kikapcsolta az infláció hűtésének egyik fontos tényezőjét. Ugyanakkor a romló külgazdasági mérleg okán megformálódott leértékelési és inflációs várakozási spirál az inflációs várakozást erősítette.
A bankokban felszínre került gazdasági csődtömeg miatt a hitelkamatlábak a betétieknél mérsékeltebben estek, ami nem javította a várt mértékben a vállalkozói hitelkereslet feltételeit. A fogyasztói és termelői árindexek között továbbra is fennmaradó jelentős különbözet ezzel egyidejűleg a beruházási növekedési érdekeltséggel ellentétes, magas pozitív reálhitelkamatokat eredményezett. Így a kül- és belgazdaság destabilizációja mellett a várt növekedés elmaradt, a GDP az előzetes adatok szerint 2,3 százalékkal csökkent.
A külső egyensúlyromlást jelzi, hogy az ország konvertibilis nettó adósságállománya a korábbi évek csökkenésével szemben '93-ban a MATÁV-privatizációval együtt, rekordértékű külföldi működő tőke beáramlása ellenére 1651 millió dollárral emelkedett. A már működő belső eladósodási spirál mellett újra beindult a külső is. Az államháztartás bruttó adóssága rekordmértékkel, a GDP 10,4 százalékának megfelelő összeggel emelkedett.
Látható volt-e a '93-as egyensúlyromlás és mit tett feltartóztatása érdekében a gazdasági vezetés? A Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma '92 végén, majd '93 januárjában határozottan jelezte, hogy exportélénkítő intézkedésekre van szükség, mert enélkül irreális az 5-7 százalékos növekedés teljesülése.
A fizetési mérleg egyensúlyromlása is viszonylag korán ismertté vált, hiszen a mérleg '92 októberétől passzívumot jelzett. '93 februárjára már több mint 400 millió dollár volt a hiány. Ennek ellenére az MNB folytatta a kamatláb-mérséklés politikáját, noha a monetáris irányelveiben is az szerepelt, hogy ha a folyó mérleg esetleg erőteljesen romlana, akkor főként nyílt piaci és rekup műveletekkel szűkíti a hitelkínálatot, hogy növelje a kamatlábakat.
Az MNB ugyan februárban, illetve márciusban leértékelte a forintot összesen 3,8 százalékkal, de az ennek ellenére túlértékelt maradt. '93 közepéig tulajdonképpen nem történt semmi más kiigazítás. A folyamatok korrekciójában bízó gazdaságirányítás még júniusban sem várt 200, legfeljebb 600 millió dollárral nagyobb hiányt az éves folyó fizetési mérlegben, noha az eltérés akkor már elérte az 1700 milliót.
A jegybank lényegében csak júliusban szánta el magát a csökkenő kamattrend megfordítására, és a júniusi 1,9 százalékos leértékelés után egy viszonylag nagyobb, 3 százalékos devalvációra. A leértékelési gyakorlat viszont kapkodó gazdaságpolitika benyomását keltette. Az augusztusi áfaemelés kevés volt a költségvetés hitelkeresletének érdemi visszafogásához, így az egyensúly tovább romlott. Végül szeptemberben a jegybank viszonylag radikális lépésre szánta el magát, amikor 4,5 százalékkal leértékelte a forintot és 3 százalékponttal felemelte a jegybanki alapkamatot.
A januártól készülő exportösztönző csomagtervet is csak ebben a hónapban fogadta el a kormány, addig ugyanis a szükségességét is többször vitatták, tárcaérdekekre, illetve az adatok megbízhatatlanságára hivatkozva. Ez a csomag meglehetősen szerény volt, s hatása legjobb esetben is jóval később jelenhetett volna meg.
Minthogy az egyensúlyi folyamatok kedvezőtlen alakulásával az MNB is tisztában volt, igen intenzív hitelfelvételi politikába kezdett. Így az év végére sikerült 6,7 milliárd dolláros tartalékot felhalmozni. A magas, ám költséges devizatartalékok mögé húzódva elodázhatónak tűntek az államháztartás érdemi kiigazítási lépései, miközben annak hiánya tetemesen duzzadt. Az, hogy a magyar gazdaság az elmúlt esztendőben a recesszió enyhülése mellett mély egyensúlyi válságba került, a korábbi évek, évtizedek gazdaságpolitikájának hibája is. Ám aligha vitatható, hogy a tavalyi első félévi, pontosabban 9 hónapon keresztül tartó, lényeges döntésektől mentes csodavárás jelentős mértékben járult hozzá az eladósodási probléma eszkalálódásához.
Hogyan tükröződnek ezek a vázolt gazdasági folyamatok a költségvetésben? A költségvetési folyamatokat '90-től kezdődően egyszerre több, egymással párhuzamosan érvényesülő hatás határozta meg. Szerepük az egyes évek költségvetési politikájában és a költségvetési deficit alakulásában eltérő volt.
Az egyes időszakok költségvetéseit a következő tényezők befolyásolták: a költségvetési politika szempontjából sok esetben függetlenül ható makrogazdasági folyamatok, a piacgazdaságra történő átállással bekövetkező transzformációs veszteség, jövedelem- és vagyonvesztés, az állami feladatok újrafogalmazásának és az ezen alapuló államháztartási reformnak az elmaradása, ideértve az állami pénzgazdálkodás rendszerének elmaradt racionalizálását is, az államháztartás központi költségvetésen kívüli alrendszereinek növekvő finanszírozási szükségletei, a költségvetés kereteit szétfeszítő egyedi kormányzati döntések.
A felsorolt tényezők - '91-92-ben elsősorban a piacgazdaságra történő átállással bekövetkező jövedelem- és vagyonvesztés, valamint az ezzel együtt járó kedvezőtlen makrogazdasági folyamatok - voltak a meghatározóak a költségvetési egyenleg alakulása szempontjából. Ennek eredményeképpen a bevételi oldal egyes, korábban meghatározó elemei kiestek a költségvetésből, miközben a makrogazdasági folyamatok, elsősorban a magas infláció, a munkanélküliség gyors növekedése a kiadások nominális nagyságát gyorsan növelték. A kedvezőtlen folyó egyenleg mellett az átalakulás negatívan befolyásolta a költségvetés vagyoni helyzetét is az állami vagyon elértéktelenedésével.
'93-ban a legfontosabb változás a '91-92-es költségvetésekkel szemben az volt, hogy az egyenleget meghatározó ciklikus elemek kedvezőbben alakultak, mint korábban. Ez elsősorban a termelés és a jövedelmek korábbiakkal szembeni relatíve kedvezőbb alakulására vezethető vissza. Így az ipari termelés bővülése, az elköltött jövedelmek megtermeltnél nagyobb növekedése a korábbi évekhez képest csökkentette a makrogazdasági folyamatok költségvetési egyensúlyra gyakorolt negatív hatásait.
Az elmúlt esztendőben már nem folytatódott az egyes bevételeknek, például gazdálkodó szervezetek befizetéseinek korábban megfigyelt csökkenése. A költségvetés szempontjából meghatározó és a ciklus alakulására rendkívül érzékeny befizetések, forgalmi és fogyasztási adók is kedvezően alakultak, egyes kiadások - például a munkanélküliek ellátása - pedig erőteljesen csökkentek.
A makrogazdasági folyamatok '93-ban több szempontból is javították a költségvetési egyensúlyt, így a külkereskedelmi folyamatoknak az egyensúly szempontjából kedvezőtlen változása a költségvetésre kedvezően hatott. A növekvő importkereslet ugyanis fokozta az importadókból és a vámokból származó bevételeket, miközben az export csökkenése és a belföldi értékesítés emelkedése bővítette az általános forgalmi adó-befizetéseket.
Hasonló módon kedvezően hatott a költségvetési egyensúlyra az a makrogazdasági egyensúly alakulása szempontjából amúgy igen kedvezőtlen folyamat, amely a jövedelmek és ezen keresztül a fogyasztás viszonylag gyors növekedésében jelentkezett. A jövedelmek, a bérek és az egyéb társadalmi juttatások tervezettet meghaladó emelkedésük miatt reálértékben is emelkedtek. Ugyanakkor a megtakarítások elégtelen ösztönzése okán is erősödött a lakosság fogyasztási hajlandósága, ami bővítette a fogyasztást adóztató bevételeket.
Az elsődleges egyenleghez sorolt kiadások körében mérséklődtek a munkanélküliség finanszírozásának költségei, hiszen visszaesett a regisztrált munkanélküliek és a munkanélküli ellátásban részesülők száma is.
Hasonlóan kedvező volt a költségvetési kiadások alakulása szempontjából a kamatlábak nominális és reálszintjének esése, ami jelentősen csökkentette a költségvetés adósságszolgálatának és kamatkiadásainak növekedését.
Az említett kedvező makrogazdasági folyamatok mellett a költségvetési egyensúlyt tavaly több tényező továbbra is kedvezőtlenül befolyásolta. Itt elsősorban a változatlanul magas és ütemének csökkenésében megtorpanó inflációt kell említeni. Az inflációhoz szorosan kapcsolódva kedvezőtlen volt az árfolyam alakulásának közvetlen és közvetett hatása is. Ennek hatása elsősorban az államadósság növekedésében és a leértékelések inflációt gerjesztő következményeiben nyilvánult meg. A negatívumok közvetve a leértékelési várakozásokon, a spekuláció felerősödésének kamatlábnövelésre gyakorolt hatásában jutottak kifejezésre, ami egyes időszakokban fokozta a deficit finanszírozásának költségeit.
(9.40)
A költségvetés számára - a lakossági fogyasztás és az ebből származó adóbevételek növekedése ellenére is - kedvezőtlen volt a bérek és jövedelmek tervezettet meghaladó bővülése, mert az jelentős többletkiadást eredményezett a költségvetési szektor transzfer és bérjellegű kifizetései tekintetében is. Erősítette ezt a hatást a költségvetési szektorban foglalkoztatottak számának emelkedése.
A költségvetés alakulására jelentős befolyást gyakorolt a privatizációs politika prioritásában bekövetkezett hangsúlyeltolódás. '93-ban előtérbe került a privatizációs kereslet mesterséges eszközökkel történő élénkítése a készpénzes értékesítéssel szemben. Emiatt a privatizációs bevételek elmaradtak a tervezettől, és a kiesett bevételeket nem lehetett sem az államadósság csökkentésére, sem az egyes folyó költségvetési, államháztartási kiadások finanszírozására felhasználni. A privatizációs politika új prioritásai anélkül csökkentették az állam vagyonát, hogy a vagyoncsökkenés hozzájárult volna a hiány mérsékléséhez.
A privatizációs politikában bekövetkező váltással azonos jellegű elkötelezettséget és hatást jelentett a költségvetés számára a kárpótlási törvény végrehajtása, mert egyfelől a kárpótlási jegyek mérsékelték a készpénzkifizetéseket, másfelől értékvesztésük megállítása jelentős állami vagyon felhasználását igényelte. Összességében azonban azt lehet mondani, hogy a makrogazdasági folyamatok a megelőző két évihez képest sokkal kedvezőbben befolyásolták a költségvetés egyensúlyi szerkezeti adottságainak alakulását. Ez egyaránt érvényesült az elsődleges egyenleg, a konszolidált költségvetési egyenleg és az adósságszolgálati kiadások tekintetében.
De az átalakulással együtt járó említett makrogazdasági hatások mellett a tavalyi költségvetési folyamatokat erőteljesen befolyásolták azok a szerkezeti változások, amelyek a bankoknál felhalmozott rossz és kétes kintlevőségek kezeléséből adódtak. Bár a lezajlott bankkonszolidáció inkább csak jövőbeli kötelezettséget jelentett, a megindult adóskonszolidációk azonban már a folyó egyenleget is érintették a vállalatok számára nyújtott engedményeken keresztül. A tavalyi költségvetési folyamatokban érvényesült viszont először markánsan az elmaradt államháztartási reform negatív hatása a költségvetési egyensúlyra, valamint a költségvetési újraelosztási szerkezet alakulására.
A '90 szeptemberében nyilvánosságra hozott kormányprogramban is az szerepelt, hogy az államháztartás reformját tartalmazó törvényt még '90-ben a parlament elé terjeszti a kormány, és kötelezettséget vállal arra, hogy '91 első félévében koncepcionális javaslatot tesz az Országgyűlés számára az úgynevezett nagy elosztási alrendszerek átfogó reformjára. A '93. évi állami költségvetés mellékleteként a Pénzügyminisztérium bemutatott egy hároméves, tehát '95-ig szóló elképzelést a központi költségvetési szervek intézmény- és feladat-felülvizs-gálatának programjáról. Ebben vélték teljesítettnek a közgazdász szakma által számtalanszor számon kért államháztartási reformot. Ez a program korántsem az állam által vállalható és finanszírozható gazdasági és társadalompolitikai feladatok átgondolásán alapult, hanem ötletszerűen tartalmazta bizonyos oktatási, kutatási, tudományos, szociális, kulturális intézmények megszüntetését, összevonását, illetve szervezeti átalakítását alapítványi vagy gazdasági társasági formában.
A számok magukért beszélnek. Eszerint az átszervezések és intézkedések révén a '93. évi költségvetésben összesen 1,6 milliárd forintot sikerült megtakarítani, ami a kiadások 0,13 százaléka. Azok a reformlépések, amelyek az 1993. évi intézkedések hatásaként értékelhetők, a '94-es költségvetésben 7,5 milliárd forintos megtakarítást eredményeznek, ami a '94. évi kiadási előirányzat 0,5 százaléka. Nem túlzás ezen adatok ismeretében, ha az a magyar szólás jut eszünkbe, hogy ismételten vajúdtak a hegyek és egeret szültek.
A miniszterelnök ugyan a parlamenti döntés után több mint egyéves késéssel felállított egy közgazdászokból és jogászokból álló bizottságot az államháztartási reform koncepcionális kérdéseinek tisztázására, e testület azonban gyakorlatilag egyáltalán nem működött. Így ma a négy évvel ezelőttinél sokkal rosszabb gazdasági és társadalmi feltételek mellett kell az új kormánynak a reformot kidolgoznia és végigvinnie.
Az államháztartási reform elmaradása mellett tavaly konkrét, egyedi döntések is jelentősen rontották a költségvetési folyamatokat. Ez elsősorban a költségvetési kiadások növekedésében mutatkozott meg, amit szociális és politikai szándékok egyaránt motiváltak. A kiadások többleteiben nemcsak az új kiadási elemek, hanem a régiek erőteljes növekedése is szembetűnő volt. Ennek érvényesülését jelezte a pótköltségvetés, illetve annak szerkezete. A tavaly júliusban bemutatott pótköltségvetés a Számvevőszék akkori vizsgálata szerint nem volt indokolt, mert a 7,3 milliárd forintos bevételkiesés - amely akkor valószínűsíthető volt - nem érte el a bevételek 1 százalékát. Szükségessége egyébként gazdaságpolitikai szempontból vitathatatlan lett volna akkor, ha a költségvetési kiigazítás egy komplex gazdasági csomag részét képezte volna, amelyben az akkor már meglehetősen tisztán látszóan megbomló gazdasági egyensúly korrekcióját irányozták volna elő.
Eredetileg valóban szó volt ilyesmiről, amikor Szabó Iván pénzügyminiszter úr washingtoni tárgyalásairól beszámolva a parlament május 17-ei ülésén hangsúlyozta, hogy a kormány olyan csomagtervet készít, amely egységes egészet alkot, nem bontható elemeire, és mindenkit arra kért, hogy azt majd így tekintse. Ehhez képest a kormány - alig három héttel e beszéd után - merőben más koncepciójú anyagot adott át a képviselőknek.
A pótköltségvetés valódi oka az volt, hogy a kormány így akart parlamenti felhatalmazást kapni a kívánt többletkiadásokra. Ez a szándék már a pótköltségvetés általános szelleméből is kitűnt. A költségvetési kiigazítást nem a kiadások csökkentésével hajtották végre, nem a költségvetés hiányának mérsékléséről szólt az előterjesztés, hanem annak olyan formában történő növeléséről, amely fölhasználta az addig mutatkozó kiadási megtakarítást is. Az államkötvények tervezettnél későbbi kibocsátásából ugyanis az eredetileg elgondoltnál mintegy 10 milliárd forinttal kevesebb lett a '93. évi adósságszolgálat, pontosabban ez '94-re tolódott át. A kormány rövid távú szemléletében szükségesnek érezte ennek a megtakarításnak a felhasználását, nem törődve a későbbi kedvezőtlen makrogazdasági hatásokkal.
A kormány a parlamenttel utólag szentesíttetni kívánta a 13,5 milliárd forintos általános tartalékkeretből addig felhatalmazás nélkül felhasznált 7,5 milliárd forintot. A pótköltségvetés alkalmat adott arra, hogy az Állami Vagyonkezelő Rt. érvényesítse érdekeit, és a rá kirótt osztalékbefizetési kötelezettséget 9 milliárd forinttal csökkentse. Ez, valamint a 17 milliárd forintos privatizációs befizetéselengedés egyrészt a költségvetésen - tehát parlamenti ellenőrzésen - kívüli rejtett redisztribúciós számlára biztosított nagyobb lehetőséget, másrészt megfelelő hivatkozási alapul szolgált az állami vagyon előirányzott kedvezményes, illetve majdnem ingyenes allokálásához.
A kiadások megtakarításából, valamint a fogyasztást terhelő adók tervezett többletbevételéből finanszírozott állami költekezés jellege figyelemre méltó. A többletkifizetések jelentős részben a kormányzat presztízsberuházásai, a bürokrácia többletköltségei; új, kormányérdekeket szolgáló intézmények felállítását, a kormány által létrehozott vagy támogatott alapítványok, intézmények többletkiadásait voltak hivatva finanszírozni.
A költségvetési folyamatokra az a felfogás is rányomta a bélyegét, amely szerint a magas költségvetési deficit nem okoz jelentősebb makrogazdasági feszültséget, sőt az összkereset egyik elemeként fontos szerepet játszik még a recesszióból való kilábalás keresleti oldalról történő elősegítésében is.
Ez a költségvetési politika, a költségvetési deficit átmeneti gazdaságokban történő növekedésének makrogazdasági hatásait hibásan felmérő szemlélet eredményezte azt, hogy a magas hiányt tolerálták, az erőfeszítések pedig nem a hiány csökkentésére, hanem annak finanszírozására irányultak.
Végezetül a költségvetés romló szerkezeti mutatóiban, valamint az egyensúlytalanságok növekedésében jelentős szerepet játszott a költségvetési kiadások és bevételek tervezésének és elköltésének, az államháztartás finanszírozási rendjének, az államháztartás alrendszerei közötti informatikai kapcsolatnak, azaz az államháztartás pénzügytechnikai oldalának elmaradó reformja is. A költségvetési kiadások utólagos tételes elszámolásra történő átállításának hiánya, a költségvetési szervek bevételeinek alul- és kiadásainak felültervezése, a pénztartalékok felhasználásának engedélyezése, az önálló intézményi gazdálkodás elvének érvényesítése, valamint az államháztartáson belüli pénzmozgás racionalizálásának hiánya növelte a költségvetés pénzigényét, illetőleg kedvezőtlen hatással volt a kiadások és bevételek alakulására.
Hogyan hatott mindez a költségvetési folyamatok alakulására? Tavaly a folyóáras GDP 18,4 százalékos növekedése mellett a központi költségvetésben 18,5 százalékkal emelkedtek a bevételek és 15 százalékkal a kiadások. Ennek eredményeképpen nem változott a bevételek részesedése a GDP-ben, miközben a kiadási oldalon az állami újraelosztás kismértékű csökkenése volt megfigyelhető. A bevételek növekedése valamelyest meghaladta mind a '93-as eredeti tervben, mind pedig a pótköltségvetésben meghatározott mértéket.
Emellett azonban jelentős változások következtek be a tervezetthez képest a bevételek szerkezetében. A korábbi évekkel szemben megállt a gazdálkodó szervezetek - pénzintézetek nélkül számított - befizetéseinek részaránycsökkenése, sőt az a tervezett 19,6 százalékról 23,1 százalékra növekedett.
(9.50)
Ez elsősorban a vámbevételek és importtal kapcsolatos egyéb illetékek tervezettnél dinamikusabb bővülésével volt összefüggésben. A vámtöbbletekben az import forintban számított értékének a gyakoribb és nagyobb leértékelések miatti tizenegy százalékos növekedése, valamint a vámok kivetésének és behajtásának szigorodása játszott szerepet. Az említett kedvező változások eredményeképpen ezen bevételek ötven százalékkal magasabbak voltak a '92. évinél.
A társaságok társasági adóbefizetései '93-ban a tervezettnek megfelelően alakultak, bár nominálisan elmaradtak az előző évitől, ami az adóbevételek jelentős reálcsökkenését eredményezte.
A fogyasztáshoz kapcsolt adóbevételek is a terveknek megfelelően alakultak, bár a pótköltségvetésben előirányzott szintet nem érték el.
Az általános forgalmi adóból származó befizetések növekedtek, míg a fogyasztási adóból eredőek csökkentek. Az előbbiek emelkedése igen dinamikus volt, hiszen több mint hatvan százalékkal meghaladták a '92-es szintet. Ebben szerepet játszott mind a belföldi kereslet élénkülése, mind pedig az év közben lezajlott adókulcs-módosítás.
Az általános forgalmi adóval szemben a fogyasztási adókból származó bevétel elmaradt a tervezettől és a '92-es szinttől is. Ebben elsősorban a háztartási tüzelőolajjal kapcsolatos visszaélések negatív hatása jelentkezett, amit a többi fogyasztási adótételből eredő befizetési többletek sem tudtak semlegesíteni.
Az adóbevételek között az előirányzatokban szereplőknél is jobban növekedtek a lakossági befizetések, elsősorban a személyi jövedelemadó bevételek emelkedése miatt, a bérek és egyéb nem bér jellegű juttatások tervezettet meghaladó jelentős többletei következtében. Kifejezésre jutott ugyanakkor ebben az adósávok inflációhoz történő indexálásának elmaradása is.
A befizetések között jelentős helyet elfoglaló adósságszolgálattal kapcsolatos bevételek nagysága '93-ban számottevően elmaradt az eredeti költségvetési tervben szereplőtől és valamelyest a pótköltségvetésbelitől is. Ez annak ellenére történt, hogy a kamatadóból származó költségvetési befizetések '93-ban elérték a tervezett két és félszeresét a forrásadó-köteles jövedelmek prognosztizáltat meghaladó növekedése miatt. Ugyanakkor e bevételi körben jelentős elmaradás volt tapasztalható a privatizációval és az állami vagyonnal kapcsolatos befizetéseknél. Ezek 10,7 milliárd forintot tettek ki a privatizáció lassulása és a privatizációs technikákban bekövetkezett változások miatt.
Csökkent az állami forgóalap után fizetett MNB-kamatok összege is a forgóalap viszonylag alacsony szintje következtében. Ám egyidejűleg ez azt is jelentette, hogy kevesebb kamatokkal terhelt értékpapírt kellett kibocsátani a költségvetési deficit finanszírozására.
A költségvetési kiadások szerkezetében a változások kisebbek voltak a bevételekénél. Mindenképpen kedvező, hogy tovább csökkent az állami dotációk részaránya. Ez azonban csak a közvetlen támogatásokra igaz, hiszen a költségvetési segítség a kezességvállalásokon keresztül is kifejezésre jutott, aminek összegei '93-ban határozottan növekedtek.
Problémát jelentett, hogy '93-ban ismételten csökkent a felhalmozási kiadások nagysága. Feltehetően szerepet játszott ebben az is, hogy a felhalmozási kiadások csökkentése könnyebb, mint a folyó jellegűeké, hiszen ez csak elmaradt hasznot eredményez, de nem okoz közvetlen költségeket.
A költségvetés kiadásainak alakulása rávilágít arra is, hogy az államháztartás többi alrendszere jelentős finanszírozási feszültségekkel küzd. A más alrendszerek számára nyújtott támogatások ugyanis emelkedtek. Szembetűnő és - a közismert finanszírozási problémák miatt - kedvezőtlen az elkülönített állami pénzalapoknak átadott központi források bővülése. A költségvetési kiadásokon belül '93-ban csökkent az adósságszolgálattal kapcsolatos kifizetések nominális értéke és részesedésük is '92-höz képest. Ez elsősorban a tervezettnél kisebb mértékű kamatkifizetések eredménye, ami a költségvetési deficitet finanszírozó értékpapírok mesterségesen alacsony szinten tartott kamatlábával függ össze. De szerepet játszott ebben az is, hogy a kiadások jelentős részét finanszírozták az állami forgóalapból, ami a kamatozó értékpapírok állományának tervezettnél lassúbb növekedéséhez vezetett.
A költségvetési kiadások körében - a korábbi évekhez hasonlóan - összességében '93-ban is kedvezőtlen folyamatok érvényesültek. Egyrészt továbbra is magas maradt az újraelosztás, ez a konszolidált költségvetés esetében 54 százalékot jelent. Másrészt nem javult a kiadások szerkezete, hiszen a folyó transzfer- és támogatás jellegű kifizetések növekedtek, miközben a költségvetés felhalmozási ráfordításai nominálisan és részarányukat tekintve is visszaestek.
A kiadások adott szerkezete miatt azok bővülése nem eredményezett kedvező makrogazdasági hatásokat, inkább a finanszírozással kapcsolatos nehézségeket fokozta a jövőre nézve is.
A központi költségvetés folyamatainak alakulására hatott a központi költségvetés által nyújtott támogatás, garanciavállalás, valamint az államháztartási bevételek megosztásának szabályain keresztül a többi államháztartási alrendszer gazdálkodása.
A helyi önkormányzatok egyenlege jelentősen javult '93-ban, elsősorban a bevételek tervezettet meghaladó növekedése miatt. Ennek eredményeképpen az önkormányzatok gazdálkodása 54 milliárd forintos többlettel zárult a számukra nyújtott költségvetési támogatás figyelembevétele mellett.
A bevételek növekedését elsődlegesen a saját hatáskörben kivetett adók emelkedése határozta meg. A saját bevételek nagysága meghaladta a tervezettet, bár aránya kisebb volt az önkormányzatok összes bevételei között, mint '92-ben. Növekedésükben különösen szembetűnő az intézményi tevékenységek bevételeinek és a helyi adófizetéseknek a bővülése. A saját bevételekkel szemben az átengedett bevételek nagysága még a tervezetthez képest is alacsonyabb lett, elsősorban a személyi jövedelemadó átengedésének változó szabályai miatt. Az átengedett bevételek elmaradását a saját pénzek növekedése sem tudta ellensúlyozni, és ennek eredményeképpen a két bevételtípus együttes súlya is mérséklődött.
Mindezzel szemben '93-ban fokozódtak a felhalmozási és tőke jellegű bevételek, és relatív súlyuk is megnőtt. A kiadások finanszírozása érdekében az önkormányzatok növekvő mértékben privatizálták az önkormányzati tulajdont, értékesítették a tulajdonukban lévő földeket és immateriális javakat. Bővültek az államháztartás más alrendszereitől származó, felhalmozásra fordított bevételeik is.
'93-ban kisebbek voltak az állami hozzájárulások is, elsősorban a címzett és céltámogatások visszaesése következtében, amelyek nagysága nem érte el a '92-es szintet sem. Emelkedtek viszont az önkormányzatok társadalombiztosítástól átvett pénzeszközei.
Végezetül: az önkormányzati bevételeken belül számottevően bővültek a hitelek, ami az eladósodással történő finanszírozás szerepének növekedését jelzi. A kölcsönök a tervezett hatmilliárd forinttal szemben több mint négyszeresükre növekedtek, és 25 milliárd forintot tettek ki az év végén, ami a jövőbeli adósságszolgálati kiadások finanszírozási többletigényét vetíti előre. A kiadások között az önkormányzatok esetében is kisebb mozgást tapasztalunk, ami a determinációk, a korábban vállalt kötelezettségek, valamint a kiadások változtatásának alacsonyabb rugalmasságával magyarázható.
Mindössze két jelentősebb változás volt megfigyelhető. A folyó működési fizetések növekedése mellett számottevően csökkentek a felhalmozási és tőkekiadások. Az utóbbiak a felújítások időbeli eltolódására utalnak, valamint az önkormányzati beruházások volumenének visszaszorulására.
A másik fontos eltérés a korábbi évekhez képest a támogatások csökkenése, ami a kötelező feladatok ellátásán túlmenően a vállalkozások és a lakosság támogatásának visszaszorulását eredményezte.
Az említett két változás azonban együttesen sem volt nagyobb az önkormányzatok teljes éves kiadásainak négy százalékánál.
A társadalombiztosítási alapok gazdálkodása '93-ban a terveknek megfelelően alakult. Az eltérést mindössze a kiadások és bevételek volumenének tervezettet öt százalékkal meghaladó növekedése jelentette. A bevételek körében elsősorban a járulékok emelkedése volt szembetűnő, ami a járulékköteles jövedelmek tervezettnél nagyobb növekedésével függött össze. Ugyanakkor a gazdálkodást kedvezőtlenül érintette, hogy a társadalombiztosítás részére törvényileg előírt vagyonátadás nem történt meg, emiatt a vagyonból származó bevételek nem érték el az előirányzottat. A kiadásokon belül a tervezettet meghaladó növekedés elsősorban az Egészségbiztosítási Alapnál következett be, amit a gyógyszerek támogatására, valamint a táppénzkifizetések emelkedésére fordított többletek eredményeztek. Az említett folyamatok eredményeképpen a társadalombiztosítás államháztartás szintű egyenlege '93-ban 30,1 milliárd forint deficitet mutatott.
Az elkülönített állami pénzalapok gazdálkodása is megfelelt az előirányzottaknak, ha az egyenleget, valamint a kiadások és bevételek alakulását vizsgáljuk. Ráadásul a bevételek tervezettet meghaladó növekedése mellett az elkülönített állami pénzalapok egyenlege kedvezőbben is alakult tízmilliárd forinttal a tőkebevételek és a hitelfelvételek emelkedése okán.
Az előbbiek elsősorban a Világkiállítási Alap kiadásait voltak hivatva finanszírozni, míg a hitelfinanszírozás bővülése az Útalaphoz kapcsolódott.
Az elkülönített állami pénzalapok kiadásainak kedvező alakulását elsősorban a Szolidaritási Alap kiadásainak jelentős, harminc százalékos csökkenése eredményezte a munkanélküliséggel összefüggő kifizetések mérséklődése miatt. Ugyanakkor számottevően növekedtek a Világkiállítási Alap kiadásai, amiket elsősorban értékpapírok vételére használtak fel.
Az egyensúlyi helyzet ellenére kedvezőtlen volt az elkülönített állami pénzalapok gazdálkodása '93-ban. Egyrészt a kiadások és bevételek jelentős bővülése következtében növekedett az állami újraelosztás az elkülönített pénzalapokon keresztül. Másrészt fokozódtak a központi költségvetés által nyújtott támogatások is, ami viszont gátolta a nagyobb hasznot eredményező és jobban ellenőrizhető felhasználási kiadások növekedését az államháztartáson belül.
(10.00)
Az elkülönített alapok gazdálkodásában kedvezőnek bizonyult, hogy bővültek a felhalmozás jellegű kifizetések az infrastrukturális beruházások emelkedése következtében.
Mindezek alapján milyennek ítélhető az 1993-as költségvetési politika öröksége? Az 1993-as költségvetési politika legjelentősebb öröksége a költségvetési deficit és az államadósság alakulását érinti. A teljes nominális költségvetési deficit - 199,7 milliárd forint - '93-ban is minimálisan növekedett, meghaladva a '92-belit és az eredeti költségvetési javaslatban szereplőt, bár a növekedés dinamikája kisebb volt, mint 1991-ben és 1992-ben. Ugyanakkor a költségvetési deficit aránya a GDP-hez - az utóbbi nominális növekedése miatt - 6,8 százalékról 5,7 százalékra mérséklődött.
A költségvetési politika jellegét jelzi, hogy az 1992-essel lényegében azonos nominális költségvetési deficit az elsődleges egyenleg és a kamatkiadások ellentétes folyamataként alakult ki. Korábban a deficit többlete párhuzamosan származott az elsődleges egyenleg romlásából, valamint az emelkedő adósságszolgálati kiadásokból. Ezzel szemben '93-ban a költségvetés kamat- és teljes adósságszolgálati kiadásai elmaradtak az előző éviétől, miközben az elsődleges egyenleg hiánya 8 milliárd forinttal nagyobb lett. Az elsődleges hiány növekedése jelzi, hogy a magas adósságszolgálat mellett a folyó műveleteknél sem érvényesült a költségvetési takarékosság, és a költségvetés-politika enyhén expanzív jellegűnek volt tekinthető.
Az elsődleges költségvetési deficit a teljes hiány számottevő részét adta '93-ban, és ennek pótlólagos eladósodással történő finanszírozása a költségvetés adósságának, ezen keresztül pedig az elkövetkező évek adósságszolgálati kiadásainak fokozódásához vezetett. A konszolidált központi kormányzat egyenlege 192,8 milliárd forint deficitet mutatott, és az 1992. évinél 0,3 milliárd forinttal volt kisebb. Ezt elsősorban a foglalkoztatási és szolidaritási alapok egyenlegének kedvező változása idézte elő. Ugyanakkor a társadalombiztosítási alapok hiányának többlete körülbelül azonos volt a foglalkoztatási és szolidaritási alapoknál elért megtakarítással, és ennek eredményeképpen alakult ki a külső és belső finanszírozási források igénybevételét figyelembe vevő GFS-számítás alapján a GDP 5,5 százalékával egyenlő hiány, miközben '92-ben ez 6,7 százalékos volt.
Az államháztartás teljes hiánya a '92. évi 176,5 milliárd forintról 148,5 milliárd forintra, a GDP 6,1 százalékáról 4,2 százalékára mérséklődött. Az államháztartás elsődleges deficitje a GDP 2,2 százalékáról 0,5 százalékra csökkent. A mutatók enyhe javulását elsősorban a helyi önkormányzatok államháztartáson belüli jövedelemátcsoportosítással együttesen meghatározott 54 milliárdos többlete, valamint a foglalkoztatási alapoknak a mérsékeltebb kifizetésekből adódó közel 15 milliárd forintos szufficitje eredményezte.
A költségvetési deficit finanszírozásában tavaly tovább csökkent a jegybank közvetlen szerepe, és elsősorban a tőkepiacokon keresztül bővült a hazai és külső megtakarítóké. A hiány finanszírozását mindenekelőtt az államkötvények biztosították, amelyek állománya az év során 173,6 milliárd forinttal nőtt. A deficitfinanszírozást jelentősen befolyásolta, hogy az államkötvények értékesítésére csak az első félévben nyílott lehetőség, mivel a jegybanki finanszírozási keret kimerülése és a piaci kereslet eltolódása miatt a rövidebb lejáratú értékpapírok iránt volt csak kereslet.
Az államkötvények állományának alakulásával ellentétes volt a diszkont kincstárjegyeké. Az év első felében kibocsátásuk korlátozottan növekedett és a kereslet gyenge volt az alacsony nominális és reálhozamok miatt. A második félévben 10 százalékpontot is meghaladó hozamemelkedés mutatkozott a rövidebb lejáratú kincstárjegyek esetében, a költségvetési deficit tervezettnél nagyobb növekedése és a jegybanki finanszírozás kimerülése miatt. E folyamatok eredményeképpen a kincstárjegyek állománya az eredetileg előirányzott 25,4 milliárd forintnál nagyobb mértékben, 63,5 milliárd forinttal emelkedett. Elsősorban a rövidebb lejáratúak kereslete volt kielégítő, míg a hosszabb lejáratúak esetében az értékesítés a felajánlás alatt maradt. A tervezettet meghaladó mértékű államkötvény- és diszkont kincstárjegy-kibocsátás eredményeképpen az állami forgóalap állománya az év folyamán a kezdeti problémákat követően növekedett, és az év végén 26 milliárd forinttal haladta meg az év elejit. A monetáris finanszírozás részesedése az év végére 25 százalék alá csökkent, miközben '92-ben még meghaladta a 85 százalékot.
A költségvetési deficit magas nominális szintje 1993-ban kedvezőtlen következményekkel járt. Befolyásolta az infláció csökkenésének megtorpanását, a kamatlábak hektikus alakulását, kiváltotta a monetáris politika célkitűzéseinek és jellegének gyakori változását, valamint erősítette az inflációs és leértékelési várakozásokat. A költségvetés korábbinál is magasabb finanszírozási szükséglete a csökkenő megtakarítások mellett erőteljes nyomást gyakorolt a tőkepiacokra, és csaknem teljesen elszívta a vállalati szektor számára rendelkezésre álló forrásokat. Így '93-ban teljes körűen - a kamatlábak és a hitelállomány alakulásán keresztül egyaránt - érvényesült a kiszorítási hatás, annak összes kedvezőtlen makro- és mikrogazdasági következményével.
Mivel '93-ban a hazai jövedelemtulajdonosok finanszírozási igényét nem fedezték a belső megtakarítások, ismételten növelni kellett a külföldi forrásbevonást. Kedvezőtlenek voltak a deficitnövekedés makrogazdasági hatásai, a nagyobb költségvetési hiány nem vezetett a gazdaság növekedésében, a belföldi aggregált keresletben azokra a pozitív eredményekre, amelyeket feltételeztek róla.
Az államháztartás bruttó adóssága '93-ban 861,1 milliárd forinttal emelkedett és elérte a 3200 milliárd forintot. 1991-ben és 1992-ben a növekedés ennek körülbelül csak a fele: 455, illetve 465 milliárd forint volt. Az államháztartás bruttó adósságának aránya a GDP-hez képest év végén 91,1 százalékot tett ki. A vizsgált időszakon belül e mutató '93-ban romlott a leggyorsabban, 10,4 százalékponttal - szemben a '91-es 8,3 és a '92-es 4,8 százalékponttal -, miközben ebben az évben alakult ennek az indexnek a nevezője, a GDP a legkedvezőbben.
A magasabb államadósság mögött több, egymással összefüggő tényező hatása mutatható ki. Növekedéséhez a költségvetési deficit hozzájárulása '93-ban nem haladta meg az előző évit. A változást csak az jelentette, hogy '92-ben elsősorban a kincstárjegyben, '93-ban pedig az államkötvényben megtestesülő államadósság-emelkedés volt jelentős. Ugyanakkor mind a két évben csökkent az MNB-hitelekkel történő deficitfinanszírozás. A nem a központi költségvetés deficitjét finanszírozó államkötvények állománya viszont rendkívül gyorsan, 283 milliárd forinttal emelkedett, és elérte a 442 milliárd forintot. Ez az összeg a GDP 13 százalékával egyenlő. Csak '93-ban a GDP 8 százalékkal bővült, ami teljes egészében a konszolidációs kötvények megjelenéséből ered. A magasabb államháztartási adósságban szerepet játszott a forintleértékelések miatti leértékelési veszteség többlete is - ami az elmúlt évben 293 milliárd forintot tett ki -, továbbá a költségvetés közvetlen, korábbi éveknél dinamikusabb külföldi eladósodása is.
Az államháztartás bruttó adósságállományának növekedéséből a belföldi adósság többlete 792 milliárd forint, míg a külső adósságé 68 milliárd forint volt. A GDP-hez viszonyított államadósság 10,4 százalékpontos emelkedésében a belföldi adósságállomány forintleértékelések nélküli állományának többlete '93-ban 6,3, a forintleértékelések miatti államadósság-növekedés 2,9, míg a központi költségvetés külfölddel szembeni közvetlen adósságának fokozódása 1,2 százalékpontot jelentett.
'93-ban számottevően nőtt a konszolidált államadósság bruttó és nettó értéke is. A bruttó konszolidált államadósság 1040 milliárd forinttal volt magasabb az előző évinél, ami a nominális adósság közel 50 százalékos emelkedését jelenti '92-höz képest, és '93 végén 2959 milliárd forintot tett ki, ami a GDP 84,5 százalékával volt egyenlő. '93-ban sokkal erőteljesebben bővült az állam konszolidált adósságán belül a külföldi adósság nagysága, mint a belföldié. Egy évvel korábban az államadósság többletében szinte kizárólag a belföld játszott szerepet, mert a külső adósság csak 27 milliárd forinttal lett magasabb. Ezzel szemben '93-ban a konszolidált adósságon belül 572 milliárd forinttal növekedett a külső adósság, és 467 milliárd forinttal a belső. Ez a deficit belső finanszírozási forrásokat meghaladó növekedésével, a forintleértékelések erőteljesebb államadósságot növelő hatásával függött össze. Az állam külső adósságának nagysága a GDP-hez viszonyítva ismételten meghaladta a 60 százalékot, és a jegybank bruttó külföldi tartozásai elérték a GDP 55 százalékát.
Az államadósság további halmozódása '93-ban összességében igen kedvezőtlen következményekkel járt. Különösen aggasztó volt a dinamikája, mely az utóbbi három évben nagymértékű gyorsulást jelzett. Növekedésének üteme meghaladta mind a GDP, mind a fogyasztói árszint növekedését, és ezért az államadósság relatív és reálértéke is gyorsan bővült. '93-ban elért nagysága veszélyes, és jelentős kiigazító lépések nélkül már középtávon fenntarthatatlan költségvetési folyamatokra vezet. Az államadósság mértéke nemzetközileg is kiugróan magas eladósodottságot mutat, különösen ami a Magyarországgal azonos fejlettségű gazdaságokat illeti. Súlyosbítja a helyzetet, hogy növekedése kedvezőtlen makrogazdasági következményekkel járt.
(10.10)
A növekvő adósságszolgálati kiadások, a magas infláció és a reálkamatlábak, illetve a gazdaság reálnövekedési üteme közötti tartós eltérés miatt egyre nagyobb mértékű és az elsődleges egyenlegben érvényesülő költségvetési restrikcióval lehet csak megállítani az államadósság és a költségvetési adósságszolgálat kiadásainak bővülését. Az államadósság emelkedése változatlan kamatszínvonal mellett is növeli az adósságszolgálatot, ami fokozottan igaz emelkedő kamatlábak esetén. Az államadósság gyors felhalmozódása olyan állandó elkötelezettséget jelent a kormányzat számára, melynek mértéke az adósságszolgálat növekedésével jelentősen bővül.
Az államadósság emelkedése miatt a mai adatok szerint az elkövetkező évben a költségvetési kiadások közel harmadát éri el az adósságszolgálat nagysága, ami mérsékli a költségvetés által felhasználható szabad források körét és a költségvetés lehetséges pozitív makrogazdasági hatásait. A megnövekedett adósságszolgálati kiadásokat valamilyen formában finanszírozni kell, ami túlzottan beszűkíti a monetáris politika mozgásterét. E nehéz helyzet enyhítése csak középtávon képzelhető el.
A magas adósságszolgálatot átmenetileg jelentős privatizációs bevételek igénybevételével lehet elviselhető mértékűvé tenni, majd a tartós javulást egyrészt a kiadási oldalnak az államháztartási reform végrehajtásával történő felülvizsgálatától, másrészt az infláció és a kamatszint csökkenésétől lehet remélni.
Tisztelt Ház! Befejezésül külön szeretnék köszönetet mondani az Állami Számvevőszéknek a részletes elemzésért, a beszámolóban rejlő hiányosságok, ellentmondások feltárásáért. Bízom benne, hogy a felmerült hibák kijavításához a vita során megfelelő módosító javaslatok születnek, és sikerül úgy lezárnunk a '93-as költségvetési évet, hogy az a lehetőségekhez képest maradéktalanul megfeleljen az államháztartási törvény előírásainak.
Az Állami Számvevőszék jelentéséből szeretném kiemelni azokat a megállapításokat, amelyeket különösen fontosnak tartok a következő évek gazdálkodásának meghatározásához. Nem elsődlegesen az értékelést szeretném ismertetni, hiszen ez az Állami Számvevőszék tiszte, de fontosnak tartom annak jelzését, hogy a folyamatok megítélésében szinte teljes az összhang. A megjegyzések látszólag formaiak, azonban kemény tartalmi problémákat fejeznek ki.
Az államháztartási törvény '92-ben lefektette az államháztartás gazdálkodásának legfontosabb sarokköveit. Ez alapja lehetett volna a számonkérhető gazdálkodási és elszámolási rend kialakításának. A gyakorlatban azonban a törvény előírásai még nem érvényesülnek teljes körűen, nem történt meg a törvény szellemének megfelelő szabályozás sem. A törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletek formailag teljesítik a törvényi kötelezettséget, de tartalmuk alapján lazították az előírásokat és lényegében a korábbi gyakorlat folytatására jogosítanak. A költségvetés végrehajtása során még mindig túlzott a végrehajtók szabadsága, amellyel az Országgyűlés döntéseit elszámolási kötelezettség nélkül a gyakorlatban módosíthatják. Ezért a felelősség megállapításának lehetősége eleve korlátozott.
A kormányzat közvetlen bevételeit és kiadásait jelentő költségvetési címek kezelése, nyilvántartása nem kellően szabályozott, azokat a különböző intézmények széttagoltan kezelik. A feladatok, az információáramlás, az eljárási rend nincs összehangolva, emiatt többletmunka, többletköltség és a döntési szinteken információhiány keletkezik; a várható bevételek nyilvántartásba vétele hiányos, ezért beszedésére sincs garancia.
A központi költségvetési szervek az elmúlt időszakban meglehetősen nagy önállóssággal gazdálkodtak. Önállóságuk pénzeszközeik felhasználására, feladataik vállalására és nemcsak elvégzésére terjed ki. Ma már szinte lehetetlen megállapítani, hogy mely feladatok elvégzésére kötelezettek, és melyek azok, amelyeket önként vállaltak el.
Megkezdődött a központi költségvetési szervek gazdálkodási rendjének átalakítása, szigorítása, de alapvető változás még nem következett be, sőt az 1993 évtől hatályos előírások következetes számonkérése sem történt meg. Az államháztartási reform keretében megoldást kell találni a feladatok felülvizsgálatára. Ezzel párhuzamosan, sőt azt megelőzve kell kialakítani a költségvetési tervezés és elszámolás olyan rendjét, amely a feladatok teljesítését állítja középpontba. Ma a költségvetés előirányzatai csak a pénz elköltésére jogosítanak, nincs szembeállítva az elvárt teljesítmény, illetve megoldatlan ennek mérése.
Egyre jelentősebb összeget képvisel az alapítványok támogatása. Nem megoldott azonban, hogy ez a finanszírozási forma az állami feladatok kiváltásával tehermentesítse a költségvetést és ne csak újabb feladat és támogatási kötelezettség vállalását jelentse. Az elkülönített állami pénzalapok alapszerű kezelése akkor indokolt, ha az önálló források elegendőek az alapok számára meghatározott feladatok teljesítéséhez. A korábbi gyakorlat folytatásaként az elkülönített állami pénzalapok forrásait jelentős központi költségvetési támogatás, az utóbbi években privatizációból származó bevételek egészítik ki. A költségvetés az alapok feladatairól számonkérhető feladatsort, előirányzatmegosztást nem tartalmaz.
A számviteli törvény szerint '93-tól az alapoknak is mérlegbeszámolót kell készíteniük. Az első évben elkészített beszámoló mutatta ki, hogy az alapok mintegy 100 milliárd forintot kitevő vagyonnal rendelkeznek. Értékpapírokba, vagyonrészesedésekbe fektetett pénzeszközeik egy része az alapok forrásainak záró és nyitó állományában nem szerepelt.
A '93. évi zárszámadás 20 milliárd forint előkerüléséről ad számot, de további eszközök és források még mindig nem szerepelnek a nyilvántartásokban. Az alapok működésének felülvizsgálatával együtt, illetve azt megelőzve indokolt, hogy valamennyi alap elszámolását könyvvizsgálat minősítse.
A helyi önkormányzatok pénzügyi helyzete '93. évben romlott, növekedtek az önkormányzatok hosszú lejáratú kötelezettségei. Nem alakult még ki az önkormányzati gazdálkodás egészét lefedő, a reális pénzügyi folyamatokat megfelelően tükröző, hiteles és megbízható adatokat szolgáltató információrendszer. Az önkormányzatokra vonatkozó számviteli előírások teljesítése a feltételek hiánya miatt jelenleg teljes körűen nem is várható el. A szabályozórendszer elemei közül a normatív állami hozzájárulások rendszere alapvetően beváltotta a hozzá fűzött reményeket, de törekedni kell a szabályozásban még tapasztalható hiányosságok, ellentmondások megszüntetésére. Rendezni kell az állami és az önkormányzati munkamegosztás és felelősség meghatározását, a szakmai statisztikák és a normatív állami támogatás törvényi előírásainak összhangját. A támogatások alapját képező mutatószámokat ellenőrizhetőbb alapokra kell fektetni, elsősorban a körzeti és térségi feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet pedig reálisabb mértékben indokolt biztosítani. A jelenlegi cél- és címzett támogatási rendszer a feladatok és a források összhangját nem tudja biztosítani. Nem teszi érdekeltté az önkormányzatokat a megalapozott tervezésben a leggazdaságosabb megoldások keresésében.
Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok kiegészítő támogatása a forráshiányt kiváltó okokat nem szüntette meg, nem volt képes érdemi módon javítani a hátrányos helyzetű önkormányzatok pénzügyi helyzetét. Az elmúlt években tapasztalható kétségtelen fejlődés ellenére a vagyonnyilvántartások még '93-ban sem tekinthetők teljes körűeknek, megbízhatóknak.
Az ideiglenesen és tartósan állami tulajdonban lévő vállalkozások vagyonáról a zárszámadás egyáltalán nem tartalmaz kimutatást. Az állam vállalkozói vagyonával kapcsolatos elszámolás, azaz a vagyonmérleg hiánya az Országgyűlés ezzel kapcsolatos ellenőrzési tevékenységét, de a vagyon hasznosítását és a hatékony gazdálkodást is korlátozza.
Az önkormányzatok felismerték a vagyonnal való gazdálkodás jelentőségét. A törvényi előírások elősegítették a vagyonnal való gazdálkodás szabályozását, a nyilvántartások pontosságát. A törzsvagyonnak a többi vagyontárgytól való elkülönítését a törvényi előírás ellenére az önkormányzatok nagy része nem hajtotta végre. A kataszteri nyilvántartásokat az önkormányzatok jelentős részénél még nem alakították ki.
Összefoglalóan: az államháztartás reformja elodázhatatlan. A hiányosságok többsége rendszerbeli hibákra vezethető vissza. A feladatok és finanszírozási források felülvizsgálata a következő évek adósságterhei miatt is elkerülhetetlen. Alapfeltétel azonban, hogy olyan információs rendszer jöjjön létre, amely naprakész, megbízható adatokat tartalmaz.
A reform másik alapfeltétele, hogy a költségvetési gazdálkodásban olyan felelősségi rend alakuljon ki, amelyben az előirányzatok kötelmet jelentenek a végrehajtók számára, és azok indokolatlan megszegése felelősségre vonással jár együtt. A közvagyon és a közpénzek megóvásához az elszámoltatás és ellenőrzés feltételeit biztosítani kell.
A kép nem éppen hízelgő, de ha nem vállaljuk, azzal csak csökkentjük a kilábalás esélyeit. Ennek megfelelően - ahogy azt már a kormányprogram, illetve a miniszterelnöki beszéd is jelezte - már megkezdődött az államháztartási reform előkészítése, amelynek néhány kezdeti lépését a '95-ös költségvetés már tartalmazni fogja, illetve a közeljövőben programot kívánunk adni a feladat megvalósításához.
Kérem a tisztelt Házat, hogy az 1993-as állami költségvetés teljesítéséről szóló beszámolót tárgyalja meg és a szükséges módosításokkal fogadja el. (Taps.)
