DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS
DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS
DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS (FKGP): Elnök asszony, köszönöm a szót.
Tisztelt Ház! Hölgyeim és Uraim! A mai napirendi ponthoz kapcsolódó törvényjavaslatokat módosító, célzó módosításokat a Független Kisgazdapárt képviselőcsoportja szakmai szempontból értékelte, áttekintette, annak megállapításait, összegezéseit én most a tisztelt Ház elé terjesztem általánosságban. Részletes észrevételeinket a későbbiek során fejtem ki.
A Független Kisgazdapárt nem tartaná elfogadhatónak, hogy a kormánypártok az önkormányzatokkal kapcsolatos törvények kétlépcsős módosítását támogatják. A kormány ez ügyben természetesen racionális magyarázatra törekedett, miszerint az összes átalakításra e területen már nem kerülhet sor az őszi helyhatósági választások előtt; ennek oka nyilván az új kormányzati koncepció kidolgozásának jelenlegi kezdeti stádiuma, ami hihető is, hiszen a javaslatok egyértelműen jelzik a kormányváltás után beállt közigazgatás-politikai irányváltást.
Tény az is, mint az az általános vitában az MSZP részéről elhangzott, hogy most a benyújtott törvényjavaslatok a helyi választások rendszerén túlmenően az önkormányzati közigazgatási struktúra egyes elemeit, azok működési technikáit szintén módosítanák, ezért már az idei helyi választások lebonyolítása előtt célszerű lenne a helyi választási törvény rendelkezéseit a mostani és a beígért közigazgatási átalakításokhoz igazítani.
(12.50)
E magyarázat azonban mindezek figyelembevétele ellenére is számos problémát tartalmaz.
A fenti okkifejtés kiindulópontja a jelenlegi önkormányzati közigazgatási struktúra erőteljes átalakításának igenlése. Ez utóbbi egyébként nem az új kormány ötlete volt, hanem a korábbi kormánykoalíció tette meg ezt a szívességet a közigazgatás 1992-ben elindított modernizációja programjával. E feladatot azután az új kormány természetesen örömmel átvette, az 1994 májusáig elkészített koncepcióknak saját politikai igényei szerinti átdolgozásával.
Néhány, főleg technikai korrekciótól eltekintve, melyekre később kitérek, megkérdőjelezhető mind a mostani, mind a jövőbeli átalakítások oly sürgető szükségszerűsége. Az önkormányzati rendszer az elmúlt négy évben véleményünk szerint összességében megbízhatóan működött, s ugyanez mondható el a helyi választást rendező szabályokra, azok érvényesülésére egyaránt. Ebben a szituációban viszont joggal várható el e jogszabályok stabilitása. Ezen belül elsősorban a helyi választási játékszabályok függetlenítése a mindenkori s láthatóan változó kormányzati törekvésektől.
A javaslat ennek az igénynek tartalmilag és formailag sem felel meg, hiszen a választási rendszer radikális átalakítását, s vele az 1990. évi LXIV. törvény szakaszai túlnyomó részének módosítását tervezi.
A törvényjavaslatról alkotott negatív véleményünk nem szűnne meg a sürgős átalakítások bevezetésének, tehát a régi és az új kormány által teremtett és fenntartott szituációnak akceptálása esetén sem. A kormánypártok a valóban szükséges korrekciók mellett egyidejűleg a sikeresebb helyhatósági választási szereplésüket biztosító módosításokat is el akarnak fogadtatni az Országgyűléssel. Lásd a már sokat emlegetett helyi választások kétfordulós jellegének eltörlését, melynek számukra előnyösnek vélt következményei nemcsak a képviselőtestület tagjai, hanem a most közvetlenül választandó polgármesterek megválasztásánál is érvényesülnek.
Tiltakozunk tehát az önkormányzati szféra, illetve az azt érintő módosítások kizárólag pártszempontú megközelítése, annak hagyománnyá merevedése ellen. Ezt a hibát ugyanis a korábbi kormányzat is elkövette, mikor a valóban kompromisszumként elfogadott önkormányzati törvény keretjellegét felhasználva, a számára nem előnyös helyi választási eredmények nyomán az állami centralizációt túlzottan felpörgette a köztársasági megbízott pozíciójának folyamatos erősítésével. Nem véletlen, s ez jelzi az aktuálpolitikai szándékok érvényesíthetőségének korlátait, hogy '94 májusa után, az addig kidolgozott törvénytervezetek filozófiájával szakítva, most a köztársasági megbízott intézmények megszüntetését javasolják.
Tisztelt Ház! Az új kormány e hagyományt is folytatni kívánja, igaz, részben más taktikával. A négy évvel ezelőtti helyhatósági választás tapasztalataiból okulva az önkormányzati szférát érintő módosítások egy részét a választások utánra időzíti, melyet az időhiánnyal igazolhat. Másrészt, remélvén sikeres választási szereplésüket, az állami centralizáció megállításával eltér az MDF vezette kormánynak a 90-es helyi választások után ilyen irányban módosított közigazgatás-politikájától. Bízva abban, hogy a tömegpártok korábban szükséges országos szervezett működtetéséhez fontos helyi ellenzéki pozíciókat ezentúl nem a helyi önkormányzati szféra általános elgyengítésével, hanem ezen struktúrákból a módosított választási rendszer révén történő kiszorításával is korlátozni lehet. Ha pedig a választási eredmények nem igazolják e lehetőséget, akkor az új szituációnak megfelelő korrekciókat a későbbre ígért módosításokon, tehát még időben át tudják vezetni.
Végül: épp a fenti cél biztosítása érdekében fokozni kívánják az önkormányzatok már eddig is jelentős pártosodottságát. Ezért szerepel a törvényjavaslatban a jelöltséghez szükséges ajánlási százalékok jelentős emelése, amit a többes jelölés lehetőségének bevezetése véleményünk szerint aligha kompenzál. Ez utóbbival szakmailag sem érthetünk egyet, alkalmazása más formában könnyen újratermelheti a helyesen megszüntetendő ajánlószelvényekkel kapcsolatos problémákat, és a vele könnyebben felmerülő visszaélések javaslatbeli garanciáit sem tartjuk teljesen kielégítőnek.
A Független Kisgazdapárt tehát a többes jelölés megszüntetését, emiatt is a korábbi ajánlási százalékok megtartását javasolja. Hosszabb távon egyébként az egyfordulós szisztéma is növeli az önkormányzatok túlpártosodottságát, hiszen a független, illetve a kisebb települési szervezetek jelöltjeinek jóval kevesebb esélyük lesz mandátumszerzésre a már az első és egyetlen forduló előtt fennálló pártkoalíciókkal szemben, melyek létrehozását az új választási rendszer kényszeríti ki. Épp ebben rejlik az egyfordulós szisztéma magyarországi alkalmazásának legnagyobb hátránya. Mesterségesen homogenizálni, leegyszerűsíteni kívánja a hazai változatos politikai palettát. S e jogilag biztosított cél figyelmen kívül hagyását mandátumvesztéssel bünteti. Ezért a politika felhangjainak elvetésén túl ezt a javaslatot szakmailag sem támogathatjuk. Még ha el is fogadnánk a soron következő helyi választások előtti módosítások vélt szükségessége mellett az új kormánypártok helyi pozícióerősítő szándékainak tényét, ez esetben az alábbi problémákat vethetjük fel a javaslattal szemben:
A kormány egyidejűleg kívánja módosítani a helyi választási szabályokat s az önkormányzatok szervezetét, funkcióit, tehát a működésüket meghatározó rendelkezéseket. A helyi választási rendszer erőteljes átalakítását az önkormányzati törvény csupán részleges korrekciója kíséri. Ez utóbbi legfontosabb motívuma az állami centralizáció leállítása a köztársasági megbízott intézményének megszüntetése révén. A további módosítások elhalasztása miatt e lépés most csupán elvi szinten minősíthető az önkormányzati rendszer egésze pozícióját emelő döntésként. A jelenlegi módosítások ugyanis nem adnak egyértelmű választ az erősödő önkormányzati rendszerben szükségszerűen jelentkező közigazgatás-politikai súlypontok hovakerülésének kérdésére.
A törvényjavaslat egyetlen reagálása a megyei önkormányzatok korántsem releváns erősítése. Nem világos tehát, hogy a kormány milyen politikát szándékozik követni. Vajon inkább a kisebb települések felzárkóztatására törekszik, mint azt a korábbi kormány tette, vagy a nagyobb kormánypárt jogelődjének terület- és településfejlesztési politikáját folytatja, mely a nagyvárosi fejlesztéseket a kisközségektől elzárt pénzekből finanszírozta.
Tisztelt Ház! A fenti, lényegében az önkormányzati közigazgatási középszint jövőbeli helyzetéből adódó dilemma mellett az önkormányzati törvényreform egy másik elemére, a helyi önkormányzat szervei egymáshoz való viszonyított helyzetének változtatására is célszerű röviden utalni.
(13.00)
Itt első pillantásra egyértelműnek látszik a módosítás: a törvényjavaslat a polgármester szerepét, pozícióját erősíti, elsősorban a képviselő-testület kárára.
A helyi választásról szóló törvényjavaslat filozófiája azonban mintha nem lenne teljes összhangban az önkormányzati törvény átalakításával. A közvetlen megyei választás bevezetése fontos és elkerülhetetlen lépés a megyei politikum újraélesztése felé. Az önkormányzati törvénymódosítás ugyanakkor az intézmény fenntartói, működtetési funkciójának általában megerősítése, illetve a megyei főjegyzőnek csak elsőfokú államigazgatási hatáskörrel való felruházása mellett csupán a hatásköri törvény - az 1991. évi XX. törvényre utalok - révén, a már korábban nekik juttatott többletjogosítványokat nevesíti. A megyei önkormányzattól szervezetileg mindenképpen különálló és komoly pénzek elosztásáról döntő megyei területfejlesztési tanácsok önkormányzati törvénybeni megjelenítése, illetve a megyei jogú városok eddigi kívülállásának fenntartása lehetetlenné teszi a régi megyei pozíciók és politikum újraélesztését. Ebben az esetben, egyetértve a megye túlzott megerősítésének korlátozásával, viszont nem igazán érthető, hogy a kormány miért a közvetlen választási szisztémát támogatja a jelenlegi többszörösen is közvetett eljárás egyszerűsítése helyett. Javaslata egyben a pártok befolyásától eddig leginkább mentes területet erőteljesen átpolitizálná, a területi, települési helyett kizárólag a politikai képviseletet biztosítaná. Ez utóbbiban ráadásul a 4 százalékos választási küszöb bevezetése nyomán a helyi érdekek magasabb fórum elé közvetítését végző helyi szervezeteket a települési önkormányzatokkal egyetemben kiszorítva az ellentétes érdekközvetítési iránnyal operáló nagy pártok játszhatnának domináns szerepet.
Véleményünk szerint tehát a megyei közgyűlés tagjainak megválasztására a közvetett választási formula valamelyik fajtáját kellene alkalmazni, mely nem szakítja el a megye és települések közötti kapcsolatokat.
Elfogadhatatlan a kormányjavaslat megyénkénti két választókerületet létesítő megoldása is, mely a részletes indoklás állításával ellentétben nem a kistelepüléseket, hanem a megyékben maradó városi kör érdekeit védelmezi a számukra elkülönített választókerület megalakításával.
A tízezernél több lakosú településeken a helyi képviselők legitimációja elvileg nő az egyéni választókerületi mandátumok számának az adott helyen megszerezhető összes mandátumhoz viszonyított arányának megemelésével 50 százalék helyett 60 százalékra. A képviselő-testületi tagok és a lakosság kapcsolatának elvi erősödése azonban nincs igazán szinkronban az önkormányzati törvénymódosítás azon tendenciájával, mely másik oldalról éppen a tagok eddigi jogosítványait korlátozza a polgármester javára. A legitimáció erősítése, az egyéni választókerületi mandátum települési súlyának növekedése tehát náluk a jogosítványaik, igaz, részleges korlátozásával jár.
Tisztelt Ház! Végül ide sorolható a polgármester választását, illetve feladatait rendező jogszabályok módosítása is. A javaslatok első átfutásakor úgy tűnik, hogy azok biztosították az átalakítások közötti összhangot, hiszen a közvetlen választások teljes körű alkalmazása, mint a másik oldalról a hatáskörük bővítése, a szerepük függetlenedési súlyának növekedését eredményezi. Véleményünk szerint azonban ennél jóval árnyaltabb a helyzet, melynek pontos megragadása a polgármester, jegyző, képviselő-testület kapcsolatai várható átalakulásának rövid kifejtését feltételezi.
A fenti sorból egyedül a fővárosi közgyűlés módosítása lóg ki, a kerületek delegálási jogának megszüntetése, a főváros szerepének tényleges erősödésével jár együtt. Az eddigi szabályozás az önkormányzati szervek közül a képviselő-testületek teljhatalmát biztosította, melyek általában éltek lehetőségeikkel, néha még a törvényes kereteken is túlnyúlva vagy az önkormányzati törvénynek néhol nem precíz szövegezését használva fel, mint azt tették például a polgármesteri tisztség betöltése módjának megváltoztatásával.
A polgármester és a jegyző funkciója a korábbi tanácsrendszer szisztémájához képest megváltozott. Jogilag kiszorították őket az önkormányzati és politikai döntéshozatalból. Az előbbi is csupán átruházott hatáskörökkel rendelkezik e területen. A jegyző egyértelműen a képviselő-testület és a polgármester irányítása alá került, az így megnövekedett polgármesteri adminisztratív hatalom viszont nem járt együtt politikai szerepének erősítésével. Egyrészt a képviselő-testületek csak ritkán éltek a hatáskör-átruházás lehetőségével. Ehelyett inkább a tőlük formailag elszakított, a polgármester felügyelete alatt álló hivatal befolyásolására törekedtek. Másrészt a bizottsági rendszer bevezetése, tehát a választmány - korábban végrehajtó bizottság - mint domináns pozíciójú és könnyen manipulálható szerv működtetésének megakadályozása nagyban gátolta a polgármester érdekeinek érvényesítését a képviselő-testület irányában. A törvényjavaslat az önkormányzati szervek közötti kapcsolatokat teljesen átrendezi. A módosítások célja a polgármesteri tisztség erősítése, a jegyző pozíciójának a feladatai pontosabb meghatározásával történő stabilizálása.
A módosítások másik trendje a képviselő-testületi túlhatalom korlátozása, így a polgármesteri és testületi pozíciók egyenrangúságának, egymás ellensúlyozásának biztosítása. Ennek érdekében a törvényjavaslat minden polgármester közvetlen módon történő megválasztását indítványozza. A pozíció és a választás módosítása persze nem nélkülözi a politikai motivációkat sem. A kormánypártok talán itt remélik legnagyobb választási sikerüket, amit a szintén alkalmazni javasolt egyfordulós szisztéma kierőszakolásával szeretnének bebiztosítani.
A Független Kisgazdapárt támogatja a közvetlen jellegű polgármester-választás kiterjesztését, de a korábban kifejtettek miatt tiltakozik az egyfordulós szisztéma bevezetése ellen. Ennek torzító hatása, a lakosság politikai megosztottságától, másod- és harmadrangú preferenciájától eltekintő jellege leginkább e tisztségnél érvényesülne, hiszen itt, szemben a képviselő-testületi választásokkal, csupán egy személy kiválasztásáról van szó.
A törvényjavaslat emellett lehetővé teszi, hogy a polgármesterek önálló önkormányzati hatáskörhöz jussanak; mértékéről nyilván a választások eredményétől függően csak később döntenek. Véleményünk szerint eleve problematikus a polgármester e javaslatban megjelenő túlzott megerősítése, melyet nem követ a képviselő-testület polgármesterrel szembeni jogosítványainak kellő korlátozása. A két pozíció választásának elkülönítése vélhetően sok helyen azok eltérő politikai beállítottságát eredményezi. Így a megoldás a gyakorlatban az eddiginél jóval több belső önkormányzati vitához, az önkormányzati igazgatás működésének hatékonyságát romboló állapotokhoz vezethet. Nem tartjuk elfogadhatónak a polgármester önálló önkormányzati hatáskörrel való felruházását, az ellen pedig különösen kell tiltakozni, hogy az e körben hozott döntése ellen a javaslat nem teszi lehetővé a képviselő-testületi vétót, illetve e döntés esetleg minősített többséggel történő módosítását.
(13.10)
Nem értünk tehát egyet a testületi hatalom ilyen fokú korlátozásával - az önkormányzatok működését fenyegető helyi kettős hatalom létrehozásához vezethet -, az államigazgatási és önkormányzati ügyeknek a polgármester személyén keresztül történő összemosásával, hiszen ha e javaslatot elfogadnánk, az némi képzavarral ugyan, de azt jelentené, hogy a települések nyakába a megszüntetett nyolc köztársasági megbízott helyébe most nagyon sok ilyen, politikai funkcióval felruházott személyt küldenénk.
Ezért tehát nincs szükség arra az új polgármesteri jogosítványra sem, mely szerint a testület döntését egy alkalommal felfüggeszthetné. Ez utóbbi amúgy is ellentétes a törvényjavaslat rendelkezéseinek egy másik tendenciájával, a két pozíció feladat- és hatásköreinek pontosabb elhatárolásával, egymástól való eltávolításával.
A módosítás érdekes vonása még, hogy szervezeti mellérendeltségüket kevésbé a kölcsönös jogi korlátozás révén, inkább egymástól való elszigeteltségükkel kívánja biztosítani. Erre utal a fentebb jelzett hatáskörmegosztáson túl a választmány létrehozásának újabb elvetése, illetve az a módosítás, mely szerint a polgármester, alpolgármester nem lehet képviselő-testület bizottságának tagja, elnöke. Az elkülönültség ellen szóló jogi érvek, a polgármester mandátumát is megszüntető testületi önfeloszlás, illetve a módosított 33/B § (1) bekezdésében foglalt keresetindítási lehetőség gyakorlatilag keveset jelentenek.
Az önfeloszlás a testület érdekeit is sérti, az utóbbi pedig csak a polgármester sorozatos törvénysértő tevékenységével szemben alkalmazható. Ráadásul felfüggesztését kizárólag a bíróság rendelheti el. A polgármester és a testület szervezeti funkcionális elkülönülése várhatóan a gyakorlatban mégsem érvényesül majd. A két önkormányzati szerv közötti majdani csatározásokat okozhatja azok eltérő politikai orientációja, illetve a módosítást jegyzők adminisztrációt érintő rendelkezései. A törvényjavaslat ugyanis a polgármester politikai súlyának növelésével ellentétben, annak adminisztrációs hatalmát korlátozza a jegyző javára, ami a polgármester képviselő-testülettel való összetűzéséhez vezetve helyi politikára koncentrálását eredményezi. Ez utóbbira készteti a közvetlen választás bevezetése is.
Véleményünk szerint tehát a képviselő-testület kiemelt súlya megtartandó. Elfogadjuk a polgármester pozíciójának relatív erősítését is - így például közvetlen jellegű választásának kiterjesztését -, de tiltakoznánk szerepkörének radikális növelése ellen, mely a testületi befolyásolás lehetőségét elsorvasztja, ugyanakkor a polgármester ellen bevethető kemény eszközöket, összeférhetetlenség kimondása, fegyelmik sorozata, fenntartja, mert ez az önkormányzatok működésének csődjéhez vezet. Köszönöm szíves türelmüket. (Taps az ellenzék soraiban.)
