DR. SEMJÉN ZSOLT
DR. SEMJÉN ZSOLT
DR. SEMJÉN ZSOLT (KDNP): Elnök Asszony! Tisztelt Ház! A Kereszténydemokrata Néppárt szónokaként szükségesnek látjuk alapvető elveink kifejtését, hiszen politikánkat ezek alapozzák és határozzák meg.
Minden politikai programot és politikai cselekvést a mögötte álló emberkép határoz meg, akkor is, ha ezeket megfogalmazzák és deklarálják, és akkor is, ha nem. Ha az emberről való felfogás egyoldalú, akkor a politikai gyakorlat is torz lesz. Az ember teljességére irányuló felfogásunk három pilléren nyugszik. Ezek: a személy feltétlen méltóságának elve, a szolidaritás elve és a szubszidiaritás, vagyis a kisegítés elve. A természetjogban gyökerező elvekről van szó, amely közvetlenül az ember természetéből fakad. Az alaphoz, azaz az ember méltóságához bensőségesen kötődik a szolidaritás és a kisegítés elve.
Az első erejénél fogva az embernek társaival együtt hozzá kell járulnia minden szinten a társadalom közjavához. Ezzel a keresztény-keresztyén tanítás ellentmond mindenfajta társadalmi és politikai individualizmusnak.
A másik erejénél fogva sem az állam, sem bármilyen más közösség nem helyettesítheti az egyének és a közbülső szervezetek kezdeményezését és felelősségét azon a területen, ahol ezek tevékenykedni tudnak, és nem rombolhatja le a szabadságuk számára szükséges teret. Ezzel a kereszténység társadalmi tanítása ellentmond mindenfajta kollektivizmusnak.
Az önkormányzati törvénnyel kapcsolatban a szubszidiaritás elve kerül előtérbe. Ez az az elv, amely Arisztotelésztől ered és Aquinói Szent Tamás filozófiájában bontakozik ki teljességében, korunkra vonatkoztatva pedig a Quadrogessimo Anno... című enciklika, mely gondolat áthatja egész nyugati kultúránkat.
Itt tehát nem íróasztaloknál kiagyalt spekulációkról van szó, hanem bölcseletileg megalapozott és történetileg bevált princípiumokról.
(11.20)
A szubszidiaritás elve azt jelenti, hogy a szervezeti hierarchiában magasabb egység csak akkor vállalhatja magára az alsóbb egységek funkcióit, ha azok azt nem tudják ellátni. Mindazonáltal a hierarchiában magasabban álló egységnek kötelessége, hogy a hierarchiában alatta állónak segítséget nyújtson azon feladatok megoldásában, amelyeket az önállóan nem képes végrehajtani.
A Quadrogessimo Anno szavaival élve: "bizonyosan igaz és a történelem által is igazolt, hogy a körülmények változása folytán sok olyan feladat merülhet fel, amelyet csak nagyobb szerveződések képesek ellátni akkor is, ha ezt korábban kisközösségek tették. Viszont mindenképpen ragaszkodni kell a társadalomfilozófiához tartozó nagyon fontos elvhez, amely szerint ahogyan jogtalan az egyénektől elvenni és a közösségre bízni azt, amit saját erejükkel és igyekezetükkel el tudnak végezni, ugyanúgy jogtalan átadni egy nagyobb és magasabb szintű közösségnek azt, amit a kisebb és alacsonyabb szintű közösségek is el tudnak látni.
Mindez egyszersmind a társadalom helyes rendjének felforgatása és súlyos megkárosítása. A társadalom bármilyen közbeavatkozásának természetes célja ugyanis a társadalmi test tagjainak támogatása, nem pedig azok elnyomása és beolvasztása." Ez a kisegítés, ha tényleg az akar lenni, nem alakulhat át egyének vagy a megsegített közösségek beolvasztójává vagy tagadójává: ennek a segítésnek - paradox módon - önmegsemmisítésre kell törekednie, mivel arra irányul, hogy a támogatott közösségek céljaiknak megfelelően megerősödjenek és önállósuljanak.
Az önkormányzatiság annál teljesebben önkormányzati, minél inkább megfelel ezeknek az elveknek. Az előttünk lévő törvényjavaslat minőségének mércéje tehát a szubszidiaritás. Az 1990-ben politikai konszenzussal megszületett önkormányzati rendszer amely, számos hibájával együtt, megelégedésre szolgált, hiszen a demokratikus helyi hatalomgyakorlás képviseleti, intézményi, szervezeti alapjait vetette meg. A széles konszenzusi alapon kifejlesztett rendszer tehát alapvetően bevált, ugyanakkor világos volt az is, hogy előbb-utóbb, a hibákat kiküszöbölendő, átfogó módosításra lesz szükség.
Az elmúlt négy évben lezajlott szakmai egyeztető fórumokon kikristályosodottak úgy tűnt, jó alapot fognak nyújtani az új önkormányzati törvény megalkotásához. Az új kormánykoalíció e széles körű párbeszéden alapuló és egyetértésre törekvő törvény-előkészítő folyamatot jórészt figyelmen kívül hagyta. A kidolgozott tervezet elemeit több részben kívánja a parlament elé vinni, kitéve ezáltal az egységes tervezetet a belső koherencia-megbomlása veszélyének, valamint a pillanatnyi párt- és egyéb érdekeknek.
A szakmai szempontok szem elől tévesztése a közigazgatás működésének, hatékonyságának kárára van. Ez magában hordozza a közigazgatás első számú és végső címzettjei szempontjainak a leértékelését. Egy nem az állampolgár elsődlegességét és célként való elismerését valló közigazgatás: az egyént kiszolgáltatottá teszi az állammal szemben, és így a nagy érdekek malomkövei között felőrlődik a helyi érdekérvényesítés. Noha az alapelv XII. Pius pápa szavaival: a társadalom van az emberért és nem az ember a társadalomért.
A részletes elemzésre térve - és itt a bőség zavarával küzdve - a megye, a főváros és a közigazgatási hivatalok köréből vett példákkal szeretném illusztrációszerűen megmutatni a szubszidiaritás elvének sérülését a törvényjavaslatban.
A megyei önkormányzat a középszintű önigazgatás követelményeként jött létre, és az új választójogi törvényjavaslat értelmében, az európai önkormányzati követelménynek megfelelően, az eddigi delegált típusú rendszert a közvetlenség elvén létrejött képviselet váltja fel.
A hatályos önkormányzati törvény 6. §-ának (3) bekezdése értelmében "a megyei és települési önkormányzatok között nincs függőségi viszony, a kölcsönös érdekek alapján együttműködnek." Míg idáig a 71. § (2) bekezdése értelmében törvényi felhatalmazás alapján alkothatott rendeletet a megyei önkormányzat, most, a módosítás szerint "a megyei önkormányzat közgyűlése saját feladatkörében rendeletet alkothat". A kormánykoalíció javaslata alapján az önkormányzati törvény 7. § (1) bekezdésében törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a megyei közgyűlés elnökének is államigazgatási hatósági hatáskört adhat. A kis legitimáció - mivel a közgyűlés elnökét nem közvetlenül a nép választja - fokozott hatalomgyakorlással párosul.
A megyei jogú városnak a megyéből való teljes kivétele miatt a megyei jogú város és a megyei közgyűlés között megkonstruált állandó egyeztető békebizottság, látható, hogy nem fog tudni hatékonyan működni, hiszen frontális érdekütközési zónát csak intézményes, a hatásköröket és a viszonyrendszereket világosan leíró szisztémával lehet normalizálni.
A törvénymódosítás 4. §-ában a következő áll: "a megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik különösen... etc, etc." Ez a "különösen" sajátos asszociációkat kölcsönözhet a törvénynek. Ha kötelező feladatról van szó, akkor azt törvénybe kell foglalni, és taxatív, teljes körű felsorolást igényel. Ha viszont nincs felsorolva, akkor nem lehet kötelező. Ez a kis szócska a bizalmatlanságot engedi sejtetni a települési önkormányzatok irányában, noha a bizalom a szubszidiaritás egyik legalapvetőbb követelménye. Más részről a megyei hatáskör további, egy későbbi időpontban történő kiterjesztését sejteti. A homályos megfogalmazás zavarja a kiegyensúlyozott megye-település-reláció kialakulását.
A fent említett kötelező megyei feladatok között szerepel - ugyane paragrafus (2) bekezdésében - a megyei területfejlesztési tanács. Ezen új szerv korlátozni fogja az önkormányzatokat azzal, hogy egy, az önkormányzatok felett álló területigazgatási és koordináló egységet állít fel, amely sem nem önkormányzati, sem nem igazán államigazgatási szerv, a tevékenysége feletti ellenőrzés csak törvényességi és ráadásul újraelosztó szerepet is kap a kormányprogram szerint. Mi továbbra is ragaszkodunk a települések önállóságára építő, önkéntes társulásokhoz.
Idézem az Európa-Tanács-i állásfoglalást: "Az önkormányzatok között mind horizontális, mind vertikális irányban a szerződést előnyben kell részesíteni a hierarchiával vagy felügyelettel szemben".
Most lássuk a fővárost! Az új választójogi törvényjavaslat alapján a kerületek nem lennének tagjai a fővárosi közgyűlésnek. A főváros sajátossága pedig minden szempontból az ellenkezőjének szükségességét támasztja alá.
Az önkormányzatokról szóló törvényjavaslat fővárosról szóló fejezete szerint a fővárosi közgyűlés szervezeti és működési szabályában meghatározott módon, tanácskozási joggal vesz részt a kerületi képviselő-testület által megbízott kerületi küldött, tehát a kerületi képviselet a fővárosi közgyűlés kegyétől fog függeni. A kerületekről fognak dönteni - de ilyen szempontból nélkülük. Ez a fővárosi közgyűlés kerületek vonatkozásában történő bizonyos pénzelosztási lehetőségeiben egyenesen botrányossá válik.
A fővárosi résznél tehát a szubszidiaritás elvét a legtüzetesebb nyomozás után is legfeljebb csak nyomokban tudjuk fellelni, olyannyira, hogy itt inkább egyfajta "szuperszidiaritásról" beszélhetnek. Kétségtelen, hogy Budapest egy város, azonban hatalmas, kétmilliós lélekszámú metropolis. Ennyi ember érdekét igazán hathatósan csak a kisebb, kerületi önkormányzatok képesek képviselni - amik nagyságban egyébként önmagukban is kitesznek egy-két megyei jogú várost.
Fontos, hogy a városi jelleg ne menjen a hatékonyság rovására, a városi infrastruktúrák, intézmények a legnagyobb hatékonysággal, a szolgáltatás, a szolgálat szellemében működjenek. Ebből következően fontos, hogy az emberekhez való közelség elve érvényesüljön, ami azt jelenti, hogy minél jobban és minél alacsonyabb költségek mellett ismerjük meg az emberek és közösségek elvárásait, igényeit - és a szolgáltatások kínálatát ehhez igazítsuk.
Döntő jelentőségű tehát a kerületek szerepe, hiszen a helyi körülmények egymástól Budapesten merőben eltérőek: mások például a Rózsadomb és Kőbánya sajátosságai, igényei.
E ponton kell szem előtt tartani és alkalmazni a szolidaritás elvét - a segítségnyújtás azonban nem jelenthet asszisztencializmust. A támogatás a támogatott részéről fokozottabb felelősségvállalással kell hogy párosuljon. A szolidaritás és a szükségek spontán társulatok létrehozását indukálhatják, a kölcsönös gyarapodás jegyében.
A hivatali szolgáltatások egységes és összehangolt ellátására való törekvés a szocialisták választási ígéretének teljesítési kísérletét jelenti - csakhogy a szocialisták, úgy tűnik, nem vonták le a következtetéseket a hasonló, '80-as évek végi törekvések kudarcából.
Az Európa-Tanács-i bizottsági állásfoglalás a következőket mondja: "azonos hatékonyság mellett a több szabadságot megengedő beavatkozást válasszuk, kerüljük, hogy egy nélkülözhetetlen cselekvés szabályozási túlkapással jusson kifejezésre" - itt pedig pontosan ez történik.
A fenti törvényjavaslati rendelkezések azt implikálják, hogy a főváros közgyűlése legalábbis szakmaibb a kerületeknél, és így neki kell a szolgáltatások felett őrködnie. A bizalmatlanság talaján burjánzó hatáskörelvonási túlbuzgóság a szubszidiaritás ellenében hat.
(11.30)
Különbséget kell tennünk a törvényhozás egysége és annak alkalmazása között, vagyis kötelező társulást csak törvény mondhasson ki, míg az alkalmazás, vagyis az ügyintézés, továbbra is a kerületeknél vagy az önkéntes kerületi társulásoknál legyen, hiszen az alkalmazás nem más, mint az adott vagy szükséges intézkedés konkrét helyzetek alapján való megítélése.
A cselekvés egysége azt jelenti, hogy el kell érjük az eszközökkel való legtakarékosabb gazdálkodást és a kettős alkalmazások lehető elkerülését. A hatáskörök vonatkozásában a szubszidiaritás azt jelenti, hogy ezeket a hatásköröket leginkább a helyi szinten lehet megfelelően gyakorolni, mivel feltételezik a helyzet konkrét ismeretét, például a szociálpolitika területén.
Az önkormányzati törvény 63. § (a) bekezdés h) pontja úgy rendelkezik, hogy a kerületek rendje és a közterület használata tekintetében a főváros rendeleti úton szabályoz. Itt a fővárosnak csak keret jellegű szabályozást szabadna megengedni.
A lakásviszonyok tekintetében a 63. § b) pontja a fővárosnak ad komoly hatásköröket. Megítélésem szerint lakáskoncepciót országos szinten, kormányszinten kellene készíteni, ugyanakkor a főváros lakbér-megállapítási joga kapcsán figyelembe kell venni, hogy ezek a lakások kerületi tulajdonban vannak, és az ezekkel való rendelkezés elsősorban a kerületek joga. Ugyanakkor a 63/a § n) pontja a kultúra tekintetében is hatásköröket és feladatköröket ad a fővárosnak, holott ez a terület az, amely egy-egy kerület azonosságtudatát, helyi kötődését, lokálpatriotizmusát erősíti.
Mindenféle önállóságnak, tehát az önkormányzatiságnak is alapfeltétele, hogy a gyakorolt hatáskörökhöz, feladatokhoz megfelelő pénzügyi forrás álljon rendelkezésre, enélkül minden önállóság puszta látszat. Enélkül a szubszidiaritás elve nem is realizálódhat, hiszen nem képes feladatait ellátni az alsóbb szerv anyagi fedezet hiányában. Itt a veszély az, hogy a finanszírozás, illetve az újraelosztás forrása egybeesik az entitással, amely hajlamos a hatáskörelvonásra, a centralizációra.
A pénzügy önállóságát vizsgálva elmondhatjuk, hogy nem a kerületek pénzügyi önállóságát erősíti az önkormányzati törvény 64. § (4) bekezdés d) pontja, ahol is a Fővárosi Önkormányzatot és a kerületi önkormányzatot osztottan megillető bevételek között a helyi adókból származó bevételeket említi. Ebbe a pontba csak az eddigi osztott bevételnek számító iparűzési-, idegenforgalmi adót kellene sorolni. Továbbá az önkormányzati törvény 64/a §-a a kerületi önkormányzat kizárólagos bevételeként csak a szabálysértési bírságot említi, holott ide kellene tartozzon az építményadó, a telekadó és a kommunális adó is.
Végezetül: az önkormányzati törvény 64/b § a) pontja a Fővárosi Önkormányzat kizárólagos bevételeként nevezi meg a normatív központi hozzájárulást igazgatási és közművelődési feladatokra, holott a kerületeknek is vannak igazgatási és művelődési feladataik, ezért ezeket a megosztott bevételek közé kellene sorolni.
A szervezeti vizsgálódás 3. pontjában néhány szót kell ejtenem a közigazgatási hivatalokról. Ez megítélésem szerint visszalépést jelent a köztársasági megbízotti intézményhez képest, amely korábban - politikai megegyezés után - jogvédelmi, törvényességi felügyeleti, valamint államigazgatási összehangolási szempontokból lett felállítva. A több megyére kiterjedő hatáskör, a köztársasági elnökkel megegyező megbizatási időtartam, az államtitkári rang, az önkormányzatok feletti visszafogott hatáskör mind-mind a törvényesség elvét voltak hivatva szolgálni. Az önkormányzatok nagyrészt a Belügyminisztérium alá tartoznak, és most a köztársasági megbízotti intézményt felváltó közigazgatási hivatal még inkább be lesz tagolva a kormányapparátus alá, sőt, egyenesen a belügyminiszter alá.
Az önkormányzati törvény 99. §-a (4) bekezdésében a javaslat szerint a következő áll: "A közigazgatási hivatal vezetője, ha jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a döntés kézhezvételétől számított 8 napon belül Alkotmánybírósághoz, bírósághoz fordul, erről a (3) bekezdés szerinti érintettet egyidejűleg értesíti. A kereset benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya van." Nem lenne jó, ha egy kinevezett kormánytisztviselő mondaná meg, hogy mi van a közérdek rovására, és főleg, ne függessze fel egy legitim, demokratikusan választott testület döntését.
A törvényszerűséget úgy lehetne védeni, hogy a bíróságok számára teremtjük meg a feltételeket jól kiépített, gyors közigazgatási bíráskodással ahhoz, hogy gyorsan, hathatósan lássák el a törvényesség védelmét. A javasolt megoldás nem megoldás, csak rögtönzött, szakmailag sem szerencsés megoldáskísérlet a problémára.
Végezetül: összefoglalásképpen elmondható, hogy a szubszidiaritás elve érvényesülésének vizsgálatakor az előttünk fekvő törvénycsomag több esetben nem ment át a vizsgán szubszidiaritásból. Amennyiben fontosnak tartjuk ezt az elvet és az ezzel szorosan összekapcsolódó, rá épülő demokratizmust és önkormányzatiságot, akkor javaslom a tisztelt Háznak, hogy vizsgáljuk felül alaposan, kapkodás nélkül. Köszönöm a szót és a figyelmet. (Taps a jobb oldalon.)
