KELLER LÁSZLÓ
KELLER LÁSZLÓ
KELLER LÁSZLÓ (MSZP): Köszönöm szépen, elnök asszony. Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselőtársak! Én azt hiszem, hallgatva Torgyán frakcióvezető úr hozzászólását, nem haszontalan az, hogyha a rendelkezésemre álló időt teljes mértékben kimerítem, esetleg még egy fél perccel túl is lépem. Az elmúlt év végén a kincstári pénzgazdálkodás bevezetésével az államháztartás jogi, pénzügyi szervezeti kereteinek újrafogalmazásával - megítélésem szerint - valódi reformértékű változásokat fogalmazott meg az Országgyűlés. A legszükségesebb változtatásokat törvénybe iktattuk ugyan, de már akkor jeleztük, hogy egy lépésben nem lehetséges minden területen előrelépnünk. A reform egyes szükségszerű lépéseit csak fokozatosan vagyunk képesek bevezetni. A most tárgyalás alatt lévő törvényjavaslat tovább javítja a közpénzekkel való gazdálkodás feltételeit, segíti a tavaly megcélzott új gazdálkodási rend kialakítását, és előmozdítja az államháztartási információs rendszer mind teljesebb kiépítését.
A hozzászólásomban szeretném sorra venni az államháztartásról szóló törvényjavaslat által megcélzott problémakörök legfontosabb változási irányait, alátámasztani azok megalapozottságát és szükségszerűségét, valamint megfogalmazni az azokkal kapcsolatos esetleges dilemmákat.
Tavaly, amikor a kincstári rendszert megalkottuk, sokan nehezen emésztették meg, hogy a korábban fel nem használt pénzeszközök, a pénzmaradványok nem válhattak automatikusan előirányzottá. A kincstári rendszerben ugyan már nem létezik a pénzmaradvány intézménye, viszont az egyéves tapasztalat indokolttá teszi az eddig nem definiált előirányzott maradvány bevezetését. Ezzel összefüggésben szabályozza a javaslat az előirányzott maradvány felhasználását, hasonlóan az előirányzatot meghaladó bevételekhez. Alaptételként azt hiszem el kell fogadnunk, hogy automatikusan nem növelhető az előző évi maradvánnyal az aktuális év előirányzata.
Ha mégis fel kívánjuk használni az előirányzati megtakarításokat az azt követő évben, akkor az adott év - amikor képződik - zárszámadásáról szóló törvényben szükséges arról rendelkezni. A rendelkezésnek egyidejűleg be kell mutatni a maradvány-igénybevételnek az éppen aktuális év költségvetésére gyakorolt hatását is. Ha tehát például 1996-ban eltérés mutatkozik egyes előirányzatok vonatkozásában, akkor az majd felhasználható lesz 1997-ben, ha a '96-os zárszámadásban ennek kezelése megtörténik. Egyetértünk azzal, hogy ezzel összefüggésben számos, eddig rendszeresen a költségvetési törvényben megjelenített szabályt, ami a maradványelszámolásra vonatkozik, ezután az államháztartási törvény szabályozza.
A személyi jövedelemadó törvény módosító indítványairól történő szavazáskor ismételten megerősítésre került az, hogy az adó egy százalékával a jövedelemtulajdonos szabadon rendelkezhet. Ez pedig azt jelenti, hogy az adóbevételt nem a központi költségvetés fogja felhasználni, hanem a célpont az államháztartáson kívül lesz. Meg kell teremteni arra a törvényi lehetőséget, hogy majd ha elfogadjuk az egy százalék rendelkezésével kapcsolatos törvényt, akkor annak alapján az egyébként államháztartást megillető bevétel azon kívülre kerülhessen.
Az utóbbi hetekben két törvény tárgyalása során kiemelten került szóba a központi költségvetés és a jegybank közötti pénzügyi kapcsolat megváltoztatásának tervezete. Az MNB és a költségvetés közötti elszámolás átalakítása szükségessé teszi az államháztartási törvény néhány szakaszának módosítását is. Miután elfogadjuk a következő év költségvetését, a költségvetés adóssága törvény által determinálttá válik. Eddig két dolog idézhette elő az adósság megváltozását. Egyrészt a hiány finanszírozási szükséglete, másrészt pedig a lejárat nélküli, kamatmentes hitellel összefüggő változás. Tekintettel arra, hogy jövő évtől belép a devizaadósság, így ennek árfolyamváltozásából fakadó átértékelődés is növelheti vagy csökkentheti a központi költségvetés adósságát, amit megengedőleg be kell építeni az államháztartási törvénybe.
(10.10)
Itt szeretnék kitérni Torgyán frakcióvezető úr azon felszólalási részére, hogy a kormány hatásvizsgálatot az MNB és a központi költségvetés kapcsolatához nem nyújtott be, nagyon sajnálom, hogy a figyelme csak idáig bírta követni az előadásomat, de be kell hogy mutassam azt a két anyagot, amelyet a Pénzügyminisztérium e tárgykörbe benyújtott, és ha valaki nem a saját előterjesztéseit olvasná csak, akkor valószínű, hogy rábukkanna erre a hatástanulmányra is. (Taps a kormánypárti padsorokban.)
Ha szemügyre vesszük a 1997. évi költségvetési törvényjavaslatot, akkor láthatjuk, hogy az Áht.-javaslat eléggé sajátos módon lehetővé kívánja tenni, hogy a megyei és regionális fejlesztési tanácsok finanszírozását megelőlegezési, likviditási hitel segítse elő, amit a kincstár biztosítana részükre.
Ez az elgondolás aztán megjelenik az államháztartási törvény javaslatában, ami azért elég sajátos formája a szabályozásnak. Ilyen hitelt a kincstárt az államháztartás alrendszereinek nyújthat, visszafizetési kötelezettség mellett. A fejlesztési tanácsok nem alrendszerei az államháztartásnak, ezért nem tartom szerencsésnek és hosszú távon is fenntarthatónak a tervezett megoldást. Annál is inkább nem az, mert a privatizációs bevételek apadásával rövid időn belül a fejlesztési tanácsokat is be kell illeszteni a központi költségvetésbe.
A törvényjavaslat értelmében jövőre bővül a kincstári körbe tartozók köre. Hangsúlyozottan meg kell azonban különböztetni azokat az intézményeket, amelyekkel az a kör bővül, akiknek a kincstári gazdálkodás szerint kell 1997-től szervezni az életüket, és azokat, akiknek kötelező jelleggel csak a bankszámlájukat fogja vezetni a kincstár úgy, hogy természetesen a számlatulajdonosok rendelkezési joga továbbra is megmarad.
A törvényjavaslat szerint a kincstári kör bővülne a társadalombiztosítási költségvetési szervekkel és a Tudományos Akadémia azon szerveivel, amelyek nem gazdasági társaságként működnek. Kincstári számlatulajdonosként kapcsolódna a rendszerhez a jelentős közpénzekkel gazdálkodó ORTT, az Országgyűlés és a kormány által alapított közalapítványok. Tehát ez utóbbi esetben csak az lenne meghatározott, hogy hol legyen a számlavezetés. Kitapintható, hogy már a javaslat megjelenése is érezhető feszültséget ébresztett az érintettek körében.
Először a kincstári kör bővítéséről szeretnék szólni. A törvényjavaslat előkészítése során felmerült az is, hogy a Nyugdíj-biztosítási Alappal, illetve az Egészségbiztosítási Alappal bővíteni kellene a kincstári kört. Ez a szándék végül is helyesen még nem öltött testet a törvényjavaslatban. Az, hogy helyeslem ezt a döntést, nyilván magyarázatot kíván, hiszen ma, amikor a két alap - de különösen az egészségbiztosítási - komoly nehézséggel küszködik, könnyen lehet arra a következtetésre jutni, hogy nosza, vonjuk a kincstári szabályozás alá az alapokat.
Ha valaki veszi a fáradságot, és tájékozódik a két alrendszer irányítási rendszeréről, szervezeti struktúrájáról, a napi pénzfolyamatairól, akkor világossá válik számára, hogy tulajdonképpen egy zárt, homogén, újraelosztó rendszer működik már jelenleg is a két alap vonatkozásában. Az alapok számlái mindennap - úgymond - nullára zárnak, vagyis a számlán maradt pénz mindennap visszautalásra kerül a kincstárhoz. Tulajdonképpen a pénzmozgás a kincstári funkcióknak megfelelően van kialakítva.
Végső soron a társadalombiztosítás maga is egy speciális kincstár. Ha mégis megvalósult volna a kincstári körbe vonás, akkor elkerülhetetlen lett volna az Áht. szerinti ellenőrzési, kötelezettségvállalási, nyilvántartási rendszer kiépítési. Ez pedig oda vezetett volna, hogy nagy volumenű duplikációra, párhuzamos munkavégzésre került volna sor, hiszen mind a két alapnál működnek azok a szervezeti egységek, amelyek ezekhez hasonló funkciókat látnak el.
(A jegyzői széket dr. Semjén Zsolt helyett dr. Kiss Róbert foglalja el.)
Példaként szeretném megemlíteni, hogy amint a postaköltségek ügyfelekre való kiterhelésében az Áht.-ban általánosan most tervezünk bevezetni, az már a társadalombiztosítási alrendszerben működik. Az alapok működési költségvetése esetében is érvényesülnek a kincstári elvek. Bár ma még ezen számlák nem zárnak naponta nullára, de annak sincs akadálya, hogy ez már a jövő év elejétől másképp legyen.
Miért is beszéltem mindezekről ilyen sokat? Azért, mert ellentmondásosnak tűnik a törvényjavaslat azon szakasza, amely a kincstári körbe tartozókat sorolja fel. Miközben érthető módon a kincstári körbe tartozik a központi költségvetés, és idetartoznak a központi költségvetési szervek, ugyanakkor a javaslat szerint nem tartoznak kincstári körbe az alapok, vagyis a társadalombiztosítás költségvetése, de a társadalombiztosítási költségvetési szerveket már kincstári körbe sorolja a javaslat.
A fent elmondottakra való tekintettel is alaposan meg kell fontolni az igazgatási szervek kincstári körbe történő formális bevonását. Amennyiben a kincstári körbe bevonás helyett az Áht. csak azt mondaná ki, hogy a társadalombiztosítási szervek finanszírozását a kincstári körre vonatkozó szabályok szerint kell végezni, akkor a párhuzamos munkavégzés felesleges kapacitáslekötés nélkül folytatódhatna az a működés, amit az Áht. tavalyi módosítását követően ebben az alrendszerben megvalósítottak.
Egyébiránt az indoklásban megidézett kormányhatározat szerint is csak arról van szó, hogy kincstári jellegű működést kell biztosítani. Anélkül, hogy a rendszer nincs strukturálisan megszervezve, nincs világos szereposztás, addig talán elégséges az, hogy a kincstári számlákon kincstári működési jelleggel funkcionáljon az alrendszer tovább.
Két mondat azok köréről, akik a javaslat elfogadását követően nem választhatnak szabadon bankszámlát, hanem kötelező érvényűen a kincstári számlavezetést kell igénybe venniük. Különösen a média-közalapítványoktól érkezett kedvezőtlen fogadtatásra utaló jel. Nem érzem megalapozottnak ezeket az észrevételeket. Ezek a közalapítványok jelentős nagyságú közpénzekkel gazdálkodnak. Így fokozott biztonsági, átláthatósági törekvésre elengedhetetlenül szükség van. A számlavezetéssel ezek az intézmények és közalapítványok nem kerülnek a kincstári gazdálkodás rendjébe, és sértetlen marad a számlatulajdonosok rendelkezési joga is a kincstári számla felett.
Tisztelt Ház! A javaslat szerint 1997-től a kincstári gazdálkodás újabb funkcióval fog bővülni, az előzetes előirányzati fedezetvizsgálattal. Úgy ítéljük meg, azért, hogy ennek következtében a gyakorlati működtetés ne okozzon fennakadást, tágabb lehetőséget kell biztosítani meghatározott működési célú előirányzatok fejezeten belüli átcsoportosítására.
Az átcsoportosítás azonban nem lehet parttalan, megítélésünk szerint a törvényben - nagyon helyesen - a korlátokat is jól körül kell írni. Eddig nem volt kellően szabályozva az az eset, amikor az előirányzat célja és rendeltetése változatlanul hagyásával válik szükségessé az előirányzott más fejezethez csatolása. Szabályozási kiskaput zár be azzal a törvényjavaslat, hogy e tekintetben megfelelő eljárási rendet fogalmaz meg.
Az 1995-ös év zárszámadása során vitára adott okot a kezességvállalások nem kellően körülhatárolt szabályozása. Emlékezhetünk arra, hogy az Állami Számvevőszék és a kormány másképpen ítélte meg azt, hogy a kezesség és garanciavállalások mértéke meghaladta-e a törvényben előírt limitet.
Az államháztartási törvény a módosítást követően már egyértelmű eligazodást fog biztosítani e vonatkozásban. Vagyis a kihirdetés napja lesz a mértékadó. Igaz, ez lehetőséget biztosít arra, hogy év végén kimerített keret esetén is lehet döntést hozni, legfeljebb a kihirdetést kell áttolni a következő évre.
Arra számítunk, hogy komoly vitát fog kiváltani a kormány azon szándéka, amivel mi persze azonosulni tudunk, hogy az Országgyűlés által nem védett előirányzatok zárolását kiterjeszti az államháztartás alrendszerére is. Ha az elmúlt évek folyamatait nézzük, nem tekinthetünk el attól a ténytől, hogy a kormányra nem csupán a központi költségvetés miatt hárul fokozott felelősség, hanem az államháztartás többi alrendszere miatt is. Tapasztalhattuk, hogy mindig utólag, amikor már a feszültség megnőtt, van lehetőség a beavatkozásra.
Ezért támogatjuk azt a szándékot, ami lehetőséget biztosít a kormánynak arra, hogyha a gazdaságpolitikai célok veszélyben forognak, akár az előirányzatok zárolására, csökkentésére is lehetőség kínálkozzon. Természetesen azon alrendszer esetében, ahol önkormányzati irányítás van, ott függetlenül a zárolás mértékétől, az Országgyűlés ellenőrző szerepe továbbra garantált kell hogy legyen.
Az elmúlt évben bevezetett, idei évtől működtetett nettó finanszírozás tapasztalatait levonva, a törvényjavaslat szükségszerűen továbblép két irányba.
(10.20)
Egyrészt bővíti a nettó finanszírozási kört olyan támogatási jogcímekkel, amelyek elsődlegesen intézmények működését hivatottak szolgálni.
Egyetértünk azzal, hogy jövőre már a központi költségvetésből folyósított önkormányzati színháztámogatásból, a hivatásos tűzoltók működési támogatásából csak az önkormányzati költségvetési szervek által utalványozott levonásokkal csökkentett rész kerüljön átutalásra, de hasonlóan levonásra kerülnek a közterhek az önhiki-támogatásokból is. Másrészt útmutatást ad a javaslat arra az esetre is, amikor az adott hónapban az önkormányzatok által számfejtett közterhekre nem nyújt fedezetet az adott havi támogatás.
Fel kell azonban hívnunk a figyelmet arra, hogy ez esetben nyújtott átmeneti megelőlegezés ugyan pillanatnyi megoldást biztosít, de arra is fel kell készülni, hogy az év utolsó hónapjában az azonnali inkasszó nehéz helyzetet teremthet az önkormányzat számára. Ezzel a szabályozással összhangban analóg módon szabályozza a javaslat az Országos Egészségbiztosítási Pénztár nettó finanszírozási kötelezettségét és a fedezetlen közterhek megelőlegezésének módját is.
Jelentősen módosítja a törvényjavaslat a társadalombiztosítás költségvetésével kapcsolatos eddig érvényes szabályokat. Az idén is az volt a gyakorlat, hogy a kormány elkészítette a következő évi költségvetési irányelveket, azt benyújtotta az Országgyűléshez, és azután a társadalombiztosítási alapok vagy értesültek erről vagy nem, vagy figyelembe vették az irányelveket vagy nem. Mindenesetre semmi nem írta elő, hogy az alapok hogyan kapcsolódnak a költségvetési irányelvekhez. A javaslatban megfogalmazottak jelentős előrelépést jelentenek az összhang megteremtésének irányában.
Éppen a napokban szerezhettünk tapasztalatot a tekintetben, hogy a költségvetésbe épített tartalék nélkül milyen nehézkessé, feszültségterhessé válhat a tb-alapok működtetése. Reményeink szerint nem kell sok idő ahhoz, hogy úgy induljon az új év, hogy ne csak a központi költségvetés álljon a rendelkezésünkre, hanem az államháztartás másik nagy alrendszerének költségvetése is elfogadott lesz az Országgyűlés által.
Nos, ha ez az állapot bekövetkezik, akkor azzal is számolni kell, hogy a költségvetésben még több ismeretlen teszi kiszámíthatatlanabbá a pénzügyi folyamatokat. Mindezek alátámasztják a tartalékképzés és - felhasználás szabályozásának szükségességét, nemcsak a központi költségvetésben, hanem a tb-alapoknál is.
Az államháztartási törvény eddig is előírta a költségvetési szerveknek, hogy kötelezettségvállalásaiknál az előirányzat meglétét, fedezetét vizsgálják meg. Ennek ellenére tapasztalhatjuk, hogy felhalmozódott az adósság. Persze ez a felhalmozódás még leginkább akkor és olyan körben következett be, ahol nem érvényesült vagy amikor még nem működött a kincstári rendszer.
Tehát tény az eladósodás, és az is, hogy számolni kell további eladósodással is. Éppen ezért támogatjuk a javaslat azon elgondolását, hogyha egy költségvetési szerv adóssága tartósan meghalad egy előírt mértéket, akkor azt az állam ne nézze tétován, és még kellő időben történjen meg a szükséges beavatkozás a kincstári biztos intézményén keresztül.
Bár a törvényjavaslat indokolása szerint csak pontosítónak tekinthető az a bővítés, amely az ellenőrzés feladatait a helyi önkormányzatok vonatkozásában kiterjeszti. Eddig a törvény nem írta kellően körül, hogy az ÁSZ-vizsgálatok milyen területre terjednek ki. A mostani javaslat mind a felhasználás törvényességének, eredményességének és célszerűségének vizsgálatát előírja.
Ugyancsak támogatható azon közpénzek felhasználásának vizsgálata, amelyek az államháztartási rendszeren kívül hasznosulnak. De eddig a hasznosulás hatékonyságáról a közpénzek gazdájának kevés ismerete volt. Összességében az államháztartási törvényjavaslatban megfogalmazott módosítások jól szolgálják a pénzügyi rendszer reformjának céljait, az adófizetők pénzének hatékonyabb, racionálisabb felhasználását.
Tisztelt Ház! Mindaz a változás az államháztartási törvényben, amiről az előbbiekben szóltam, szükségessé teszi a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló törvény korrekcióját is. Az elmúlt hetekben olyan vélemények is elhangzottak a nyilvánosság előtt, amelyek azt sugallták, hogy most aztán az Áht. módosításával egyidejűleg eldől a társadalombiztosítási önkormányzatok további sorsa. Ráadásul az általuk nem kívánt irányban.
Természetesen erről szó sincs. Azt hiszem, eddig a legvitatottabb kérdés a közgyűlés egyetértési jogának megszüntetése volt. Látszólag durva beavatkozásnak tűnik a módosító javaslat. De csak akkor, ha felületesen nézzük azt. Mert nem szünteti meg általános értelemben az egyetértési jogot. Ott, ahol valamilyen törvény megállapított vagy a jövőben megállapít egyetértési jogot a közgyűlés számára, azt továbbra is gyakorolhatja a testület. Ha a közgyűlés szerepvállalásáról nincs külön rendelkezés, és a társadalombiztosítási kérdésekben születik valamilyen jogszabály, akkor továbbra is szükséges kikérni az érintett önkormányzat véleményét.
De akkor is megszülethet a jogszabály, ha a jogszabályalkotó nem bírja minden vonatkozásban a közgyűlés egyetértését. A működőképesség szempontjából ez nem haszontalan kezdeményezés, persze ezt követően is törekedni kell a legteljesebb konszenzus megteremtésére.
Az önkormányzati igazgatásról szóló törvény további módosításait szintén szükségszerűnek ítéljük, hiszen így válik lehetővé a társadalombiztosítási költségvetés és zárszámadás úgy eljárási, mint rendszerinti készítése, majd tárgyalása, az előirányzati maradványok felhasználása, a költségvetési tartalék igénybevétele.
Befejezésül szeretném kifejezésre juttatni azon megállapításunkat, hogy a képviselőcsoport a benyújtott javaslatot néhány szükségszerű módosítással összességében támogatja.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypártok padsoraiból.)
