BALSAY ISTVÁN
BALSAY ISTVÁN
BALSAY ISTVÁN (Fidesz): Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Ház! Az 1995. évi költségvetés végrehajtásával kapcsolatban én a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos megállapításokra szeretnék reagálni, hiszen előttem mind Kósa Lajos képviselő úr, mind Gyuricza Béla képviselőtársam szólt már általánosan és egyes ágazatoknak is a helyzetéről.A helyi önkormányzatok gazdálkodása című állami számvevőszéki anyagból nagyon pontosan megállapítható, és olyan következtetések vonhatók le, amelyek hűen jelzik 1995-ben, de a későbbi időszakban is az önkormányzatoknál kialakult helyzetet, állapotot.
Egyetértek azzal a megállapítással, hogy 1995-ben az önkormányzati gazdálkodásban nem következett be lényeges változás. 1995 azért érdekes a beszámolók, a zárszámadások sorában, hiszen az új önkormányzati választásokat követően ez az első éve volt a helyi önkormányzatoknak, amikor a képviselő-testületek a választásokat megelőzően arra vállalkoztak, arra tettek programokat, hogy a központi, parlamenti és kormányzati döntéseknek megfelelően esetleg sor kerülhet az állam és az önkormányzatok ésszerű és egyértelmű szétválasztására. No ez nem következett be. Ugyanígy nem következett be 1995-ben az állami teherviselés megosztása sem.
Én úgy vélem, hogy 1995 mintája volt annak is, amikor hosszabb időre előrelátó tervezés és a gazdálkodás feltételei hiányoztak. Rendkívüli módon megnövekedett az igény, és ez már érzékelhető volt a '90-től '94-ig terjedő időszakban is, az erőteljes fejlesztés iránti igény.
(19.10)
A képviselő-testületek jelentős része igencsak a megszerezhető központi forrásokra törekedett, és sok alkalommal - a magam gyakorlatából is ismerem, és ez jellemző volt más önkormányzatokra is, hogy - a központi döntést követően, a költségvetés elfogadását követően, a központi források megszerzése után igyekeztek a saját részt biztosítani. Ez jelentős mértékben származott hitelfelvételekből, majd a hitelek korlátozását követően igen komoly belső feszültségek jelentkeztek az ország különböző területi fejlettségi szintje miatt, valamint abból is, hogy az önkormányzatok százainak a sorában igen erős - a település jellegétől is függően igen erős - fejlettségi szintbeli különbség alakult ki. Nagyon sok esetben megalapozatlan kötelezettségvállalásokhoz és a külső források növekvő igénybevételéhez vezetett. Summa summarum, az önkormányzatok eladósodottságának az egyik jelentős forrása volt ez.
1995-re elmondhatjuk, hogy a saját bevételek szerepe az önkormányzatok finanszírozásában nem vált meghatározóvá. Különösen a kistelepülések esetében volt megfigyelhető, hogy ezek a lehetőségek minimálisak is. A romló pénzügyi helyzet ellenére sem törekedett minden önkormányzat a saját lehetőségei teljes körű feltárására és a kintlevőségek behajtására. Ezzel párhuzamosan már megindult az a folyamat, amely már 1996-ra, de főleg '97-re a helyi iparűzési adó jelentős forráselemévé vált, különösen szembetűnő a magyar önkormányzatok sorában, hogy a helyi iparűzési adónak több mint egyharmada, megközelítően fele a fővárosban és a fejlett térségekben keletkezik, döntő mértékben Budapest önkormányzatánál.
Néhány önkormányzatnál - és vannak, akik ilyen szóhasználatot alkalmaznak - szegény és gazdag önkormányzatok alakultak ki. Jelentős mértékben 1995-ben - ha jól emlékszem - az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok száma megközelítette, de lehet, hogy el is érte az ezer önkormányzati számot. Ha önhibáján kívül az önkormányzatoknak ilyen mértékű a megjelenése, ennyi önkormányzat kerül önhibáján kívül hátrányos helyzetbe, óhatatlanul felötlik bennem az, hogy akkor a finanszírozási rendszerben van jelentős hiba, és ennek a finanszírozási rendszernek az ellentmondásaira és feszültségeire mind 1995 zárszámadásánál, mind '96 költségvetési módosításánál - ahol ugyan csökkent valamelyest az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok száma - fel kell hívni a figyelmet.
Nagyon érdekes, és talán drámainak is mondható a helyi önkormányzatok költségvetési beszámolóinak a valóságáról szóló megállapítás, amely azt is tükrözi - és ezért köszönet illeti az ÁSZ szakembereit -, hogy a beszámolóknak az adattartalma túlzottan nagy, és rendkívül nehéz a változó törvények sorában követni a beszámolók, a költségvetési beszámolók valódiságának az igénykielégítését. Ennek ellenére majd a zárógondolatok között, azt hiszem, hogy nem leszek egyedül, aki javaslatot tesz arra, hogy ezen a helyzeten változtatni kell.
Ha vizsgáljuk a helyi önkormányzatok 1995. évi normatív állami hozzájárulása igénybevételének és az elszámolása ellenőrzésének a tapasztalatait, akkor az az egyértelmű adat ugrik mindenkinek előtérbe, kerül előtérbe, hogy az 1994. évihez képest a bérpolitikai intézkedések nélkül 6 milliárd forinttal csökkent a normatív állami hozzájárulás összmértéke. Ez megdöbbentő. A reálértékben csökkenő normatív állami hozzájárulást, mivel az egyre kisebb hányadát fejezte ki, fedezte az intézményi kiadásoknak, az önkormányzatok különböző módon igyekeztek pótolni.
Ennek egyik formája a hitelfelvétel volt, amíg erre meghatározott mértékben lehetősége volt. Ez előrevetítette egyes önkormányzatok eladósodását, és más önkormányzatok esetében pedig a vagyon felélésével lehetett az önkormányzat gazdálkodásának az egyensúlyát visszabillenteni.
Az is megfigyelhető volt, hogy ebben az időszakban - de 1996-ra is ez folytatódott - jelentős számban zártak be intézményeket, és a feladatellátás színvonalában is jelentős eltérés tapasztalható volt a magyar önkormányzatoknál. Ezek az intézménybezárások, amelyek döntő mértékben a központi költségvetés szabályozásaiból eredtek, és - többek között - a normatív állami támogatás 1995-ös csökkenő mértékéből fakadtak, ezek minden esetben helyi önkormányzati feszültségeket indukáltak, és az önkormányzatok és a választópolgárok helyben kerültek egymással jelentős ellentétbe.
Egyetértek azzal a felvetéssel, hogy az 1995-ös - de mondhatom majd, hogy az 1996-os - tapasztalatok alapján is folytatni kellene, és fel kellene erősíteni az önkormányzati típusokhoz kapcsolódó konkrétabb kötelező feladatmeghatározást és egy új finanszírozási rend szükségességét. Másokkal ellentétben - illetve néhány képviselőtársammal ellentétben - én nem egy tanácsi típusú és központi újraelosztó finanszírozásra gondolok itt, hanem ennek a kialakult rendszernek a finomítása és a működőképes - nem gazdag, hanem a működőképes - önkormányzatoknak az ösztönzésére, hogy saját bevételeiket, saját lehetőségeiket még jobban használják ki, és ennek az új finanszírozási rendnek a szükségességét, a további pontosítását én továbbra is egy forrásorientált önkormányzati finanszírozási rendszerben tudom elképzelni.
1995-re a normatíváknak a száma 12-ről 27-re nőtt, és ez is tovább bonyolította a normatív állami támogatásoknak a jogcímenkénti vizsgálatát és ellenőrzését. '96-ra már olyan bonyolult és nehezen kezelhető az elszámolások lebonyolításához szükséges nyilvántartások részletekbe menő szabályozása, hogy az már az áttekinthetőséget, a tervezhetőséget, az ellenőrizhetőséget veszélyeztetni.
További gondot jelent az is, hogy a költségvetési törvény és egyes ágazati törvények szövege között jelentős különbség van; néha félreérthető volt mind a költségvetési törvény, mind egyes ágazati törvények. Az egyes jogcímek - normatív állami támogatások jogcímeinek - értelmezéseihez szakmai jogszabályok igen sokrétű, részletes ismeretére is szükség volt. Itt arra szeretném felhívni ezen megállapításnál a figyelmét a tisztelt Háznak - okulva az 1995-ös beszámoló megállapításaiból -, hogy feltétlenül szükséges nemcsak a szervezett ellenőrzés feltételeinek a megteremtése, hanem feltétlenül szükséges az önkormányzatoknál működő köztisztviselőknek, közalkalmazottaknak - és az intézményeknél működőknek természetesen - a szakmai képzése és felkészítése, hogy egy bonyolult önkormányzati tervezési, ellenőrzési és intézményfinanszírozási rendszerben a törvénytisztelő helyesen tudja értelmezni azoknak az előírásait.
Az intézményeknél végzett helyszíni ellenőrzések tapasztalatainál megállapítható, hogy az intézményeink még mindig nem fordítanak kellő figyelmet a tanügyi és egyéb nyilvántartások vezetésének a pontosságára. Aki ennek a megállapításnak a mélyére néz, az egyben látja is - ismerve a gyakorlatot -, hogy intézményeink jelentős számban rendkívül kiszolgáltatott helyzetben vannak nemcsak a központi költségvetésnek - talán annak kevésbé, annak áttételes hatásain keresztül érzik a nyomorukat -, de az önkormányzatok költségvetés-készítésénél is intézmények működtetését veszélyezteti néhány helytelenül megállapított helyi normatív támogatási rendszer kialakítása.
(19.20)
Az már csak a drámát fokozza, hogy 1995-ben a helyszíni ellenőrzés 134 millió forintnál is több jogosulatlan igénybevételt, 55 millió forint önkormányzatokat megillető állami hozzájárulást, és 79 millió forint költségvetést megillető visszafizetési kötelezettséget állapított meg kifejezetten csak a helyi önkormányzatok normatív támogatásánál.
'95 értékelésénél meg kell emlékezni - és örülök annak, hogy a parlament több frakciója is belátta -, hogy az a kezdeményezés, ami a címzett és céltámogatási rendszer gyökeres átalakítására vonatkozott volna, az milyen problémákat vetett volna fel. Jelenleg ez az önkormányzat pénzügyi szabályozásának a fejlesztése tekintetében szerves része, és fontos része.
Azonban meg kell azt is mondani, hogy vannak olyan területek, vannak olyan térségek, ahol a korlátozott saját forrás igénybevétele miatt nem képesek az önkormányzatok fejleszteni, vagy azok nagy részét megvalósítani. A támogatásokkal létrehozott beruházások viszont nagy mértékben segítették elő főleg egyes térségek kommunális, egészségügyi, oktatási, ellátási színvonalának emelését és az életkörülmények javítását, a környezeti ártalmaknak a csökkentését. Azt is látni kell, hogy a címzett és céltámogatásokban 1995-ben meginduló folyamat már felerősödött, 1995-ben a megyei önkormányzatok és a főváros a címzett és céltámogatásoknak a jelentős részét, amely 1997-re már kiható hatásait ismerve a 75 százalékát lefoglalják ezeknek a forrásoknak.
El kell gondolkodni azon is, hogy a fejlesztés jelentős hányada nem valósult meg. Egyrészt ez a saját résznek a hozzáadhatatlanságából, az új önkormányzat esetleg más célt választásából fakadott, de mindenképp megdöbbentő az, hogy '95 végén 10,5 milliárd állami pénzeszköz maradt felhasználatlanul. Ez megengedhetetlen egy rugalmas és térségi szemléletű önkormányzati fejlesztés esetében. 10,5 milliárd állami pénzeszköz nem jutott el az önkormányzatok fejlesztéséhez.
Tisztelt Ház! Az önkormányzati források alakulásánál - mint ahogy mindannyian tudjuk - alapvetően központi költségvetésből, támogatásokból, saját és átengedett bevételekből alakul ki az önkormányzatnak a bevételi oldala. Ma - és 1995-ben is igaz ez a megállapítás, hogy - túlnyomó többségét az önkormányzatok újraelosztás révén kapják. Én úgy gondolom, hogy a parlament a kormány programjából is fakadóan, és az ellenzéki pártok többségének a véleményéből fakadóan is 1995 tapasztalata alapján lépéseket kell hogy tegyen, hogy az önkormányzatoknak a túlnyomó bevételi többsége ne az újraelosztás révén alakuljon ki, hanem legyen lehetőség arra, hogy a helyi bevételek növekedhessenek, hogy a visszaszoruló - remélhetőleg visszaszoruló - állami elvonások, adók helyébe lépő önkormányzati saját bevételek gazdagíthassák az önkormányzati alrendszer forrásait.
Természetes, hogy nem direkt elosztási és kiegyenlítő rendszer szükséges a saját források máshova irányításánál, hanem a nagyobb teljesítőképességű és az önkormányzatok finanszírozásában kedvezőbb helyzetben lévő önkormányzatoknál kevésbé kell az állami támogatás mértékét a fejlesztéseknél, vagy a hozzáadott résznek a meghatározásánál, vagy esetleg állami, központi adók differenciált megállapításánál lehet segíteni - és kell segíteni - a hátrányos helyzetben lévő településeket.
Az önkormányzatok lehetőségei helyi adók megállapításánál is rendkívül eltérőek voltak. Mint ahogy beszéltem erről, a fővárosnak a lehetőségei meghatározóak. A városokban - különösen a nagyvárosokban - a helyi adóbevételek, ebben is az iparűzésiadó-bevétel, már 1995-ben is dinamikusan nőtt, amíg a kistelepülések bevételei korlátozottak voltak.
A vagyon hasznosításánál is - már '95 megállapításai közé tartozik, hogy - néhány önkormányzat jelentős mértékben élte fel a vagyonát, ugyanakkor, főleg a kistelepülések esetében nem nagyon volt, mivel nem kaptak számottevő vagyont az önkormányzataik költségvetésének ilyen formájú növelésére. Ezért feltétlenül üdvözölendő az, hogy 1996 végén, a '97-es költségvetésnél már ezeket a tapasztalatokat felhasználva egy folyó költségvetést és egy felhalmozási típusú költségvetést kell az önkormányzatoknak elkészíteni, hogy figyelemmel kísérhesse a képviselő-testület a vagyonfelélésnek az esetleges lehetőségét, és ennek útját állja, másrészt hogy rákényszerítse - bár csak így lenne más ágazatokban is -, hogy egy vagy két évre előrelátóan tervezze meg a feladatait és a lehetőségeit. Én ezt nagyon fontosnak és nagyon előremutatónak tartom. 1995 zárásánál meg kell állapítani, hogy ezeknek az elemzéseknek úgy van értelme, ha a következő időszakra abból a kormány és a parlament, az egyes bizottságok megállapításokat tesznek.
Beszéltem arról is, hogy a forrásszabályozásnak a híve vagyok. Ennek is vannak hátrányos vetületei. Ezek a hátrányok azonban kisebbek, mint hogyha egy korábban idejétmúlt központi finanszírozási vagy feladatfinanszírozási rendszer irányába mennénk el - nem látok most olyan képviselőtársnőt, aki most ezt kétpercesben majd ellenvéleményezné -, azt azonban szeretném elmondani, hogy az államháztartás reformjánál feltétlenül fontos, hogy az önkormányzati feladatok szinte egy pillanatnyi időtartamra történő szétválasztásának, úgy értem, hogy az állami és az önkormányzati feladatok szétválasztása azért fontos, hogy a feladatmegosztáson alapuló költségvetés arányainak megtörténhessen a kimunkálása, és az Állami Számvevőszéknek a meghatározása és a fogalmazása itt is rendkívül fontos és pontos.
Tisztelt Ház! Az önkormányzati törvény településnagyságtól függően is egyes önkormányzatok számára különböző feladatokat határoz meg, bár a jogaik az önkormányzatoknak azonosak és egységesek. Mégis meg kell mondani azt, hogy 3157 önkormányzatról tudok én ma. Nem az önkormányzatok száma az, ami sok, szerintem ez egy jelentős eredmény a Magyar Köztársaságban az önkormányzatiság kialakulását követően, hanem én nem tartom hatékonynak jelenleg az önkormányzati hivatali és intézménystruktúrát.
Ezért olyan irányba kell mind bizottságnak, az önkormányzati bizottságnak, a Belügyminisztériumnak, és természetesen a parlamentnek az önkormányzati alrendszer továbbfejlesztését segíteni, hogy lehetőség nyíljon, még határozottabb lehetőség és ösztönzés nyíljon a kistelepüléseknél a nem önálló hivatalok létrehozására, a körjegyzőségek erősítésére és az önkormányzati típusú társulások létrehozására mind az igazgatás, mind a kommunális feladatok, mind egyes hatósági feladatok tekintetében.
(19.30)
Ez szerintem a magyar önkormányzati rendszer továbblépésének az egyik lehetősége és fontos iránya.
Tisztelt Ház! Az Állami Számvevőszék vizsgálatának minden megállapítását megköszönve, néhány részletével vitatkozni szeretnék. Nem is a megállapítások jogszerűségével, hiszen ahhoz nekem sem felhatalmazásom, sem helyi ismeretem nincsen. Feltétlen fontosnak tartom, hogy az önkormányzatok '95. évi zárszámadási tapasztalatai alapján erősítse a magyar parlament törvényileg is a belső ellenőrzésnek a szükségességét és kvázi függetlenségét. Ezen túlmenően nem megoldott ma, úgy látom ezen számok alapján, az önkormányzatok gazdálkodásának az ellenőrzése, erre a Számvevőszék önmaga, az elvégzett erőfeszítések ellenére - hiszen több száz önkormányzat költségvetését, zárszámadását vizsgálta - nem elegendő; szervezett ellenőrzés megteremtésére van szükség akár a Számvevőszék területi szerveinek a megerősítésével, akár az önkormányzatok közös ellenőrzési intézményeinek a létrehozásával.
A magyar önkormányzati rendszer európai önkormányzati rendszer. A Számvevőknek a megjelenése már 1995-ben jelentős eredményeket hozott, és szakmai előrelépést. Az európai önkormányzati rendszerhez való még jobb igazodás feltétlenül szükségessé teszi, hogy az önkormányzatok szövetségei, az önkormányzatok társulásai az ellenőrzésben a jelenleginél önmagukkal szemben is szigorúbb feltételeket támasszanak. Tárják fel a Számvevőszék segítségével a hiányosságokat, hiszen ez nem másért, néhány tévedést és néhány szándékos beszámolóbeli hibát elkövetve valójában az önkormányzatok érdekeit a testületek, a polgármesterek és a jegyzők érdekeit viseli ez.
Végezetül arról szeretnék a beszámoló kapcsán tájékoztatást adni, hogy módosító indítványunkat, amelyet kérek, hogy a parlament támogasson, ki kell dolgozni az Állami Számvevőszék által tett megállapításoknak, a parlament rendszerén való keresztülvitelét akár a parlament számvevőszéki bizottságán, akár az egyes szakbizottságokon keresztül, állandó bizottságokon keresztül. Így, amely témával én most foglalkoztam, az önkormányzati és rendészeti bizottságnak nemcsak a lehetősége van meg, hogy ezeket a megállapításokat vizsgálja, hanem feltétlen fontosnak tartom, hogy a törvényt is módosítsuk úgy, hogy ne egy zárszámadás elfogadását és esetleg egy-egy képviselői módosítást követően a parlament plenáris ülésén szülessenek megállapítások és döntések, hanem azt megelőzően a parlament bizottságai elemezzék és vizsgálják át az önkormányzatoktól való elvonás mértékét.
Minden tisztelet az Állami Számvevőszéknek, de nyilván a bizottságban vitatni lehet azokat a megállapításokat, amelyeket tettek akár egy kisebb településen, akár egy nagyobb városban, akár a normatív támogatásoknál, akár a vízi közművek díjának a megállapításánál, és sorolhatnám így tovább. És ezt követően ne a pénzügyminiszter úr és ne a belügyminiszter úr határozza meg rendeletben az elvonás mértékét, hiszen önkormányzatoktól elvonni és önkormányzatoknak adni feladatot és pénzt csak törvényi keretek között lehet. Ezt pedig akár egy külön törvényben - de én azt is el tudom képzelni, hogy ha elég szorgalmasak és hatékonyak vagyunk, hogy magában a zárszámadásban valósuljon meg ez -, de az, hogy a pénzügyminiszter és a belügyminiszter rendeletben vonja el, ráadásul még az ÁSZ az önmaga vizsgálatai fölött is elvonásokat javasoljon, én ezt nem tartanám helyesnek. Kérem a parlament ilyen irányú indítványának a támogatását. És köszönöm az önkormányzati résszel kapcsolatos figyelmüket.
Köszönöm. (Taps.)
