DR. BRÚSZEL LÁSZLÓ
DR. BRÚSZEL LÁSZLÓ
DR. BRÚSZEL LÁSZLÓ (MSZP): Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az alkotmány szabályozása elveinek IV. rész 5. fejezetéhez szeretnék hozzászólni, amely rész a közpénzügyeket tárgyalja. Az előzetes információ szerint talán ez az egyik rész, amelyhez a legkevesebb hozzászóló van, és úgy tűnik, hogy ez az a rész, amely talán több vonatkozásban legkevésbé vitatott, legalábbis kevesebb problémát rejt, mint az előző részek. Engedjék meg, hogy én öt témakört érintsek, különféle súllyal, a közpénzügyek részből.
Az első témakör a közpénzügyek helye, szerepe az új alkotmányban, a másik a szabályozás módja, terjedelme, mélysége az új alkotmányban, a harmadik pontban szeretnék külön az államháztartásról és az állami költségvetésről néhány szót ejteni, negyedikként a Magyar Nemzeti Bank helyéről, feladatköréről, és ötödikként néhány mondatot szeretnék elmondani helyi önkormányzatok gazdasági és gazdálkodási kapcsolatairól. Mindenekelőtt szeretném elmondani elöljáróban, hogy amennyiben az új alkotmány szabályozási elveit vitatjuk, akkor feltétlen szem előtt kell tartani, hogy a jelenlegi alkotmány vajon hogy is szabályoz az adott kérdéskörben. Úgy gondolom, hogy azt mindenki tudja, hogy a jelenleg hatályos alkotmányunkban ilyen külön fejezet nincs, hogy közpénzügyek, a jelenlegi alkotmányunk nem szabályozza egységesen ezt a nagyon komoly területet. Négy helyen nyolc pontban és ötvenkettő sorban tartalmaz idevágó rendelkezéseket, ahogy egy tudós szakértő kiszámította, az összes betűhely 4%-ában rendelkezik pénzügyekről.
Ehhez még azt is hozzá kell tenni, hogy az egyes témaköröket a legkülönbözőbb helyeken említi, és három fontos pénzügyi intézményt, mint az államháztartást, a költségvetést és a zárszámadást egyetlen mondattal intéz el a jelenlegi alkotmány az Országgyűlés feladatkörében, amikor valahogy azt mondja, hogy az Országgyűlés megállapítja az államháztartási mérleget, jóváhagyja a költségvetést és elfogadja a zárszámadást.
Ezen felül az alkotmány mellett több törvény természetesen szabályoz olyan kérdésköröket, amelyek alkotmányos megalapozása talán mindenképp indokolt. Gondolok én itt az államháztartási törvényre és a Magyar Nemzeti Bankhoz szóló törvényre. A jelenlegi alkotmányban nincs szabályozva a pénzrendszer maga, tehát az, hogy a fizetési eszköz meghatározása Magyarországon kinek a hatáskörébe tartozik, nincs szabályozva semmilyen szinten az állami adósságügy, hitelügyek, nincs szabályozva, de legalábbis nem teljesen tiszta a nem állampolgárok adóztatása, nincs szabályozva a kincstári vagyon megfelelően, és természetesen a már említett államháztartás nincs kellően megfelelően kezelve, illetve szabályozva a jelenlegi alkotmányban. Ezt követően a második pontban szeretnék foglalkozni azzal a kérdéssel, hogy az új alkotmányban vajon hogyan is kellene szabályozni a közpénzügyeket.
Azt gondolom, hogy a szabályozási elvek megfelelően iránymutatóak, tehát kiindulópontnak elfogadhatóak, azonban mindenképp néhány tételt le kell szögezni. Az első az, amelyben gondolom egyetértünk. Külön fejezetben indokolt mindenképpen és egy helyen szabályozni a közpénzügyeket, megfelelő mélységgel és alkotmányos jelleggel. Azaz elvi jelentőségű tételeket kell mindenképp megfogalmazni. Olyan szabályokat kellene itt megfogalmazni, amelyek időtállóak, útmutató feladatmeghatározó szabályok, és a későbbi jogalkotás számára egyfajta viszonyítási alapul szolgálnak.
Természetesen a normativitás követelményét e területen nehezebb érvényesíteni, talán nem is szükséges, de mindenképp megemlítenék egy nagyon fontos elvet, a garanciális elvet, amely azt jelentené, hogy mindenképpen az új alkotmányban meg kell fogalmazni, néhány a közpénzügyekre vonatkozó olyan elvet és intézményrendszert, amelyet a továbbiakban külön törvények fogalmaznak meg és részleteznek.
Mit kellene tehát e fejezetnek valójában tartalmaznia? Az első az, amelyre mindenképp ki kellene térni, és e vonatkozásban talán kiegészítésre szorul a koncepció is, hogy egyáltalán mi a közpénzügyek fogalma, a közpénzügyek rendszere mit is jelent. Mit is jelent az, hogy közpénzügyek? Mert maga a fogalom is új. Tehát több állam pénzügye, mert magában foglalja természetesen mindazon pénzügyi rendszereket, amelyek nemcsak az állam, hanem az államon kívül eső területek, a közterületek és egyéb más ideeső területeknek a pénzügyeivel foglalkozik. Természetesen itt kell megfogalmazni a költségvetés és a zárszámadás alkotmányos elveit is. A közteherviselés szabályai mellett külön meg kell említeni a pénzrendszer szabályozását, jelenleg Magyarországon a pénzrendszer nincsen törvényben szabályozva, nemhogy alkotmányban, törvényben sincsen. Gyakorlatilag Magyarország fizetőeszközét még jelenleg is a 9000/1945-ös miniszterelnöki rendelet szabályozza, azaz, nota bene, el lehetne képzelni azt is, hogy a kormány rendelettel mondjuk megváltoztatja a forint elnevezését és egy más fizetőeszközt vezet be Magyarországon.
Ezért úgy gondolom, mindenképp rögzítenie kell már az alkotmány szabályozási elvei között is, hogy az Országgyűlés Magyarország pénzrendszerét, a Magyar Köztársaság pénzrendszerét törvényben szabályozza.
Szabályozni kell emellett e fejezetnek a Magyar Nemzeti Bankot is, mint ahogy teszi a jelenlegi törvény, alkotmány, szabályozni kell az önkormányzatok pénzügyi önállóságának, gazdasági önállóságának néhány kérdését. Valamilyen szempontból érinteni kellene az állam- és hitelügyeket is és végezetül a közpénzek állami ellenőrzését.
Harmadikként engedjék meg, hogy külön is szóljak az államháztartás, az állami költségvetés, a zárszámadás néhány kérdéséről. A koncepciószabályozási elvek nem fogalmaz tisztán. Azt mondja, hogy az állami költségvetést kell szabályozni, ugyanakkor ilyen fogalom a jelenlegi pénzügyi jogban nincsen.
Jelenleg az államháztartásról szóló törvény ismeri azt a fogalmat, hogy államháztartás és emellett természetesen az államháztartás alrendszerei között ismer olyat, hogy a központi kormányzat költségvetése, amelyet hát úgy szoktunk rövidíteni, hogy központi költségvetés. Ezért tehát mindenképp azt javasolnám, hogy már a szabályozási elvekben is térjünk vissza a megítélésem szerint megfelelő és jól bevált államháztartás fogalmához és ezen belül a központi kormányzat költségvetésének fogalmához.
Ezért én javasolom azt majd, hogy a szabályozási elvek között külön is rögzítsük, hogy az Országgyűlés az alkotmányban külön törvény hatáskörébe utalja az államháztartás működését, rendszerét és eljárási szabályainak a megalkotását. Erre vonatkozóan most, jelenleg van külön törvény, az államháztartásról szóló törvény, de ennek alkotmányos megalapozása jelenleg nincs meg. Ezt az új alkotmányban mindenképp meg kell tenni.
A másik, az alkotmányban feltétlen rögzíteni kell a költségvetés klasszikus, úgymond klasszikus alapelveit - amely alapelvek, úgy gondolom, hogy egyaránt érvényesek a központi költségvetésnél és a helyi költségvetéseknél is -, azaz csak felsorolásszerűen a teljesség, a valódiság, a részletesség, nyilvánosság, áttekinthetőség és egységesség elvét. Ezek ugyancsak ugyanolyan garanciális szabályok, amint az előzőekben már említett más szabályok is.
(10.10.)
Az alkotmánynak nagyobb terjedelemben kell szólni az állami költségvetés tartalmi és eljárási vonatkozásairól. Úgy gondolom, hogy külön is ki kell arra térni, hogy a költségvetés egy évre szól, és a költségvetést természetesen a kormány terjeszti be az Országgyűlésnek.
Azon is el kell gondolkodni, talán majd az alkotmány megszövegezése körül, hogy vajon helyes-e az a gyakorlat, hogy a központi költségvetés elfogadásakor, a központi költségvetésről szóló törvény nagyon sok egyéb törvényt is módosít, szabályozási körébe von egyéb más területeket is, s ezáltal megnehezíti természetesen a jogalkalmazást is.
A költségvetés mellett a zárszámadásról is feltétlen mélyebben kellene szólni, mint ahogy a szabályozási elvek is sejtetik. Megítélésem szerint az a kitétel, hogy az Országgyűlésnek a következő évi költségvetési év végéig el kell fogadni a zárszámadást, ez nem teljesen helytálló. Erről már más képviselőtársam szólt. A zárszámadás egyfajta fölmentés a kormányzat előző évi gazdálkodási felelőssége alól.
Tehát amennyiben a kormány elő kívánja terjeszteni a következő évi költségvetést, úgy a zárszámadásról mindenképpen a beterjesztésig az Országgyűlésnek határoznia kellene. Ez idő szerint azt jelenti, hogy a jelenlegi szabályokat figyelembe véve, a harmadik negyedév végéig, azaz szeptember 30-ig, amíg a kormánynak be kell terjeszteni a következő évi törvényjavaslatot, amely költségvetésről szól, a zárszámadást az Országgyűlésnek el kell fogadnia.
Tudniillik addig nincs felmentve, közjogilag nincs felmentve a gazdálkodási felelősség alól a kormány, miközben már egy új év költségvetési javaslatát terjeszti a Ház elé.
Megítélésem szerint a költségvetés elfogadásánál, illetve a költségvetés szabályozásánál kissé részletesebben kell azzal is foglalkozni, amikor a költségvetést nem fogadja el a Ház. Nem tartom jó megoldásnak, bár alkalmazzák máshol is, az átmeneti gazdálkodásról szóló törvényt. Tudniillik, hogyha bizalmatlanság miatt úgymond nem fogadja el a Ház a költségvetési törvényjavaslatot, akkor feltehetőleg az átmeneti törvényjavaslatot sem fogja elfogadni, azaz mindenképp az előző évi előirányzatok alapján kell tovább gazdálkodni.
Ezért én javaslom megfontolni az alkotmány-előkészítő bizottságnak, hogy amennyiben úgymond bizalmatlanság miatt nem fogadja el a költségvetést a Ház, a miniszterelnöknek, illetve a kormánynak meg kell fontolni esetleg bizalmatlansági szavazás vagy valamilyen más intézmény bevezetését arra vonatkozóan, hogy egyáltalán egy ilyen fontos kérdésben, mint a költségvetés el nem fogadása, ezt követően a kormány mennyiben bírja az Országgyűlés bizalmát.
A következő pontban a Magyar Nemzeti Bankról szeretnék néhány gondolatot elmondani. Jelenlegi alkotmányunk talán bővebben szabályozza az MNB-t, mint más jogintézményeket, és tisztán megjelöli hármas feladatkörét, amikor azt mondja, hogy: a törvényes fizetőeszköz kibocsátása, a fizetőeszköz értékállandóságának védelme és a pénzforgalom szabályozása a feladata.
Azonban itt is még egyszer megjegyezném, hogy ugyanakkor arról sem az alkotmány, sem más törvény, az MNB-ről szóló törvény sem szabályoz, hogy Magyarország pénzrendszerét ki határozza meg, ki határozza meg azt a pénzt mint fizetőeszközt, amelyet a Magyar Nemzeti Bank kibocsát.
A koncepció - lehet, hogy tévedésből, lehet, hogy nem - úgy szól az elnök kinevezése mellett, hogy az alelnökök választásának a rendjéről is szólni kell majd az alkotmánynak. Azt gondolom, hogy ez így helytelen megfogalmazás, hiszen amennyiben az elnököt kinevezi a köztársaság elnöke, úgy az alelnökökre is - úgy gondolom - ezt a szabályt kell alkalmazni, és e vonatkozásban már a szabályozási elveket is át kell fogalmaznunk.
A Magyar Nemzeti Banknál vitatott kérdés volt, és talán a szakirodalomban is többször felmerült, hogy mennyiben indokolt önállóságot adni az MNB-nek, mennyiben indokolt önálló rendelkezési jogot az MNB elnökének adni.
Én azt gondolom, hogy a Magyar Nemzeti Bank feladatkörében az állam egy feladatát teljesíti, amikor az előbb említettekről - tehát a pénzkibocsátásról és a pénzforgalom szabályozásáról van szó. De ugyanakkor nem független az államtól, és teljesen nem független a szónak az abszolút értelmében a kormánytól sem, hiszen a kormánnyal együtt kell működnie a gazdaságpolitika végrehajtásában, sőt a kormány gazdaságpolitikáját bizonyos szempontból támogatnia is kell a Magyar Nemzeti Banknak, hiszen e vonatkozásban akár az árfolyam-politika, akár más kérdésekben kötelező egyeztetést ír elő jelenleg is az MNB-ről szóló törvény.
Ezért azt hiszem, hogy az új alkotmányban ezt a részét az MNB szabályozásának mindenképp erősíteni kell.
A Magyar Nemzeti Bank vonatkozásában még azt meg kell említeni, hogy a jelenlegi szabályozásban nem tisztázott, hogy vajon gyakorol-e valaki felette valamilyen ellenőrzést, adott esetben az Állami Számvevőszék vagy törvényességből, vagy törvényességi oldalról, vagy gazdálkodás szempontjából.
Azt hiszem, hogy indokolt újragondolni ezt a részét is a dolgoknak, hiszen ahogy mondtam, a Magyar Nemzeti Bank független a kormánytól, de nem lehet független az államtól.
Végezetül engedjék meg, tisztelt képviselőtársaim, hogy néhány szót szóljak az önkormányzatok gazdasági szabályozásáról, illetőleg az önkormányzatok és a központi kormányzat kapcsolatrendszeréről.
Azt gondolom, ez a rész, amelybe talán leginkább bátorság kell belenyúlni, hogy úgy mondjam, mert nagy viták vannak a vonatkozásban, hogy egyáltalán az alkotmányban mit is kellene rögzíteni, milyen tételeket az önkormányzatok finanszírozási rendjéről.
Én azt javasolnám, gondoljuk meg először is azt, hogy már a közpénzügyekhez is néhány tételt tegyünk be az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatosan és ezt a néhány tételt természetesen majd az önkormányzati résznél tovább lehet gondolni, és nyilvánvalóan külön törvények majd a részleteket kellően szabályozni fogják.
A néhány közül engedjenek meg említeni hármat.
Az egyik az, hogy ki kellene mondani, hogy az állami feladatok helyi megvalósításához az állami költségvetés, tehát a központi kormányzat költségvetése biztosítja a pénzt megfelelő normatívák alapján. Ezt ki kell mondani.
A másik: a közös feladatokhoz, tehát amikor központi és önkormányzati feladatokról van szó, külön egyeztetett arányok szerint az állami költségvetés hozzájárul. És harmadrészt azt is ki kellene mondani, amit nem tartalmaz egyébként a koncepció, hogy amennyiben kizárólag helyi önkormányzati, tehát önként vállalt feladatról van szó, akkor ehhez az állami költségvetés külön célok megjelölésével, de támogatást nyújthat.
Ezt a három tételt mindenképp ki kellene mondani, és felvetem még azt is, hogy az önkormányzatok helyi adóztatásához való jogát a törvényektől olyan vonatkozásban függetlenné kellene tenni, hogy nem a törvény keretei között adóztathat a helyi önkormányzat, hanem elhatározása szerint vethet ki helyi adókat. E vonatkozásban a szabályozási elvek kissé félreérthetően fogalmaznak.
És végezetül fontos volna kiemelni az önkormányzati vagyon önállóságának a deklarálását és néhány útmutató jellegű gondolatot, amely a vagyon megőrzéséről és a hasznosításáról szól.
Tisztelt Képviselőtársaim! Ennyit kívántam a közpénzügyekhez elmondani azzal a nem titkolt reménységgel, hogy az általunk itt elmondottak nemcsak természetesen a szabályozási elveknél hasznosulnak, hanem majdan, remélem, az új alkotmány megszövegezésénél is figyelmet kapnak, az alkotmány megszövegezésénél figyelembe veszi az illetékes bizottság, és a tételes alkotmány szövegei közé is bekerülnek. Köszönöm szépen figyelmüket. (Taps.)
