DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Képviselőtársaim! Az új alkotmány koncepciójáról szóló általános vita végén a koncepció végén szereplő rendelkezésekkel szeretnék foglalkozni, az alkotmány elfogadásával, a jövőbeni alkotmány megváltoztathatóságával, és ezzel összefüggésben, bár kismértékben szeretnék erre kitérni, a közjogi folytonosság fontosságával szeretnék foglalkozni.
Talán néhány szót bevezetőképpen hadd szóljak arról, hogy az alkotmányozás alanya és az alkotmányozásban részt vevők szerepe az alkotmányozási eljárásban Magyarországon rendkívül érdekesen alakult.
Egyrészről Magyarországon mindig parlamenti alkotmányozás volt. Soha nem volt nép általi alkotmányozás. A történelmi alkotmányozás időszakában is az alkotmányba tartozó törvénycikkeket a parlamentek fogadták el. Azt követően, amikor írott, chartális alkotmányok megalkotására került sor Magyarországon, azokat is mindig a parlament fogadta el, tehát a parlament volt az alkotmányozó hatalom.
1949 és 1989 között sajátosan alakult a helyzet. Jogilag a parlament volt az alkotmányozó hatalom, valóságosan, szociológiailag a parlament soha nem alkotmányozott. A parlamentnek nem volt igazi akaróképessége, döntési képessége, politikai hatalma ahhoz, hogy meghatározza Magyarország alkotmányát, illetve alkotmányozásrendjét. A parlamenttől elváló hatalom, a pártközpont hatalma volt az, vagy centruma volt az, amelyik az igazi alkotmányokat hozta, az alkotmányról döntött. Negyven éven keresztül azt mondhatjuk, hogy a legalizáló, jogiasító, etatizáló, állami formába átültető alkotmányozó hatalom formálisan a parlament volt, a tényleges döntéshozó, alkotmányozó hatalom azonban nem a parlamenten belül volt.
Érdekes módon kettévált 1989-ben is, az átmenetet előkészítő alkotmányozás során is az alkotmányozó hatalom, hiszen szociológiai értelemben akkor sem a parlament volt a hatalom, hanem már egy demokratikus legitimitással rendelkező nemzeti kerekasztal keretében tárgyaló delegációk, tárgyaló politikai erők, különböző legitimitással rendelkező politikai erők voltak azok, amelyek végül is az új magyar közjogi és alkotmányos rendszert elfogadták, majd ezt a parlament jogiasította, állami normává emelte.
Azt mondhatjuk, hogy volt tehát példa arra, amikor a diktatúra szakította szét a formális alkotmányozó hatalmat a valóságos alkotmányozó hatalomtól, és volt, amikor a demokrácia, a demokráciára készülődés és a demokrácia jegyében szerveződő politikai erők tartották külön, átmenetileg a szociológiai értelemben vett alkotmányozó hatalmat a formális értelemben alkotmányozó hatalommal rendelkező Országgyűléstől.
A magyar történelemben 1990 után az új parlament, a demokratikusan megválasztott első parlament összeülése után ismét egybeesett és azóta is egybeesik a szociológiai értelemben vett alkotmányozó hatalom és az alkotmányjogi, formáljogi értelmében vett alkotmányozó hatalom.
1996-97-ben ez a másodjára megválasztott, szabadon megválasztott parlament, alkotmány-előkészítő szerepét vállalva felvállalta azt is, hogy az alkotmányozó hatalom és az alkotmányozás alanyai közé beemeli a népet - a Magyar Köztársaság vagy Magyarország történetében először - akkor, amikor az 1989. évi XVII. népszavazásról szóló törvény 7. §-a alapján fölvállalták az alkotmány előkészítésében részt vevő pártok azt, hogy az új alkotmány elfogadását követően az alkotmány megerősítését népszavazáson fogják elérni.
Nézzük meg röviden azt - mert ez olyan evidenciának tűnik -, de nézzük meg röviden azt, hogy mi is a jogi helyzet ezzel a népszavazással kapcsolatban. Tulajdonképpen azt kell mondanunk, hogy a jelenleg hatályos alkotmányunk az alkotmány módosítása és teljesen új alkotmány elfogadása tekintetében semmilyen különbséget nem tesz. Ugyanazok az eljárási szabályok érvényesek az alkotmány kismértékű, átfogó revíziójára vagy teljes módosítására, vagy teljesen új alkotmány elfogadására. Ugyanazok a szabályok érvényesek, vagyis az országgyűlési képviselők kétharmada teljesen új alkotmányt fogadhat el, betartva az alkotmányos előírásokat, semmiféle jogszabályt nem sértene a Magyar Köztársaság parlamentje, hogyha e szabályt alkalmazva fogadna el akár vadonatúj alkotmányt.
(9.10)
Persze rögtön felvethetik, és hát fel is kell vetni, hogy mi van az 1989. évi XVII. törvénynek, a népszavazási törvénynek a 7. §-ával, amelyik valóban azt írja elő, hogy az alkotmány elfogadását népszavazáson kell megerősíteni. A helyzet az, hogy ez a törvény 1989 júniusában lett elfogadva. A hatályos alkotmánynak ez az átfogó revízióval átalakított változata 1989. október 23-án lett kihirdetve. Két olyan jogelv van, amely a jelenleg hatályos alkotmányos rendelkezésnek prioritást ad.
Az egyik: a később hozott szabály lerontja a korábbi szabályt, de ebben az esetben van egy erősebb szabály, hogy a magasabb szintű szabály - és az alkotmány a legmagasabb szintű törvényi forma - lerontja a vele ellentétes rendelkezéseket tartalmazó alacsonyabb szintű szabályokat. E két szabály alapján ma nincs alkotmányjogi kötelezettsége a Magyar Országgyűlésnek arra, hogy népszavazásra bocsássa az új alkotmányt és azt megerősíttesse népszavazáson. Tudjuk jól, hogy az Alkotmánybíróságnak van egy határozata is, amelyben megállapította, hogy a népszavazási törvény több ponton ellentétes az alkotmánnyal, a '89. október 23-án kihirdetett alkotmánnyal, és határidőt szabott '93. december 31-ét, hogy a parlament ezeket az ellentmondásokat küszöbölje ki. Erre nem került sor azóta sem. Ennek ellenére azonban jogilag, formáljogilag és tartalmi jogalkotás és alkotmányossági érvek alapján mondhatjuk és levonhatjuk azt a következtetést, hogy nincs alkotmányjogi kötelezettsége a magyar parlamentnek arra, hogy népszavazásra bocsássa az új alkotmányt.
De van politikai akarat, politikai szándék, sőt politikai megegyezés arra, hogy az újonnan elfogadott alkotmánynak a megerősítését népszavazáson keresztül érje el a magyar parlament. Az alkotmány előkészítésében részt vevő összes párt, mind a hat párt, illetve azóta hét párt, kezdettől fogva egyetértett, kifejezte politikai akaratát és szándékát abban a vonatkozásban, hogy az újonnan elfogadott, parlament által elfogadott, kétharmados szabály alapján elfogadott alkotmányt megerősítésre népszavazásra bocsássa.
Persze ez még nem jelenti azt, hogy jogilag rendben vannak a dolgok. Nincsenek rendben a dolgot, mert a '89. évi XII. törvény, a népszavazásról szóló törvény azt is tartalmazza, hogyha nem lenne érvényes vagy eredményes az új alkotmány elfogadásáról szóló népszavazás, tehát a megerősítést megtagadná a résztvevő, akkor a népszavazást egy éven belül meg kell ismételni. Új népszavazást kell előírni. Kérdés, hogy vajon ez kötelező-e ránk.
Ha igaz az, amit elmondottam az alkotmánytörvény és a népszavazási törvény időbeni és hierarchikus összefüggésében, akkor ez a szabály sem kötelező a magyar parlamentre. A lényeg nem is az, hogy most a két törvény közötti szofisztikált különbséget és azonosságot, illetve kollíziókat számba vegyük, hanem az, hogy rendezni kell jogszabály szintjén még a népszavazás kiírása előtt az újonnan elfogadott új alkotmány elfogadásának a rendjét és a módját.
Ez megtörténhet természetesen különböző módon. Én azt gondolom, hogy az alkotmányban magában kellene szabályozni az új alkotmány elfogadásának a rendjét és a módját, beleértve ennek az egyszeri és egyedi - vagy legalábbis gondolom, hogy egyszeri lesz egy jó ideig -, egyszeri és egyedi népszavazási aktusnak a speciális szabályait.
Nézzük meg röviden azt, hogy az alkotmányozást illetően vajon ez a megoldás olyan evidens-e. Nevezetesen az, hogy 2/3-os többséggel a parlament elfogadja és azt követően pedig népszavazáson erősítik meg a választópolgárok az alkotmányt. Nem evidencia ez a megoldási mód, hiszen mint mondottam, jogilag minden különösebb gond nélkül az alkotmányt, az új alkotmányt, a revideált alkotmányt a parlament 2/3-os többséggel, mondjuk úgy, hogy gyorsított, de jogilag korrekt eljárásban, nem sürgősséggel, hanem gyorsított, de jogilag korrekt eljárásban elfogadhatná. Ez a gyorsított eljárás lehetne az egyik módja az alkotmányozásnak.
A másik az, amiről az előbb szóltam: az országgyűlés 2/3-a által elfogadott törvényt népszavazáson erősíttetnék meg - ebben az esetben még mielőtt a népszavazásra sor kerül, a megfelelő jogszabályokat erre vonatkozóan ki kell dolgozni és a parlamentnek el kell fogadnia. Vita van, és vita lehet ebben az esetben természetesen arról, hogy a népszavazás tárgya mi legyen. Több hozzászóló, több képviselőtársam is felvetette az aggályait ezzel kapcsolatban, csatlakozom az aggályokhoz, hiszen feltehetően egy 200-250 paragrafusból álló, a jelenlegihez képest terjedelmesebb, részletesebben szabályozó alkotmánytörvényünk lesz.
Ennek az alkotmánytörvénynek egy, kettő vagy három intézményével, paragrafusával ha valaki nem ért egyet, akkor nagy valószínűséggel az egész ellen fog szavazni, márpedig egy óriási fiaskó lenne a magyar alkotmányozás történetében, hogyha az állampolgárok ezen megerősítő szavazáson nem megerősítenék, hanem elvetnék az új alkotmány koncepcióját. Jogilag nagy probléma nem lenne, mert a jelenleg hatályos alkotmány működőképes. Konzerválná egy ilyen elvető népszavazás tulajdonképpen a jelenleg hatályos alkotmányt, egy konzerváló döntés lenne, ha úgy tetszik eredményét tekintve, egy konzerváló döntés lenne az állampolgárok részéről, a szándékokról nyilván nem tudok nyilatkozni.
A másik megoldás, hogy ne az egész törvényt bocsássa népszavazásra, megerősítésre a parlament, hanem csak az alkotmánynak az általános rendelkezéseit, a fő, az emberi jogokra vonatkozó rendelkezéseit és esetleg a főbb elveit. Megítélésem szerint ez jobb megoldás, azonban ebben esetben feltehetően éles vitákat és hosszan tartó vitákat kell folytatni arról, hogy vajon melyek azok a részei az új alkotmánynak, amelyek népszavazást igényelnek és melyek azok, amelyek nem. Ez az utóbbi megoldás, hogy úgy mondjam, megkettőzné az alkotmányt, lenne akkor az alkotmánynak népszavazáson megerősített része, és lenne népszavazáson nem megerősített, hanem parlamenti 2/3-os többséggel elfogadott része. Felvetődik akkor az a kérdés, hogy a későbbi módosítás során a két rész ugyanúgy legyen módosítható, vagy pedig mondjuk egy vagy két évig a népszavazáson megerősített részt nem lehetne módosítani, a többi részét, azt igen, és mondjuk egy vagy két év eltelte után pedig az egész törvény osztaná az alkotmány módosítására vonatkozó szabályoknak a sorsát, vagyis ha marad a kétharmados szabály, akkor az összes országgyűlési képviselő kétharmada dönthetne erről.
Ebben az esetben tehát további, részleteiben is végiggondolandó problémák vetődnek fel, és ezeket a problémákat véleményem szerint ősszel össze kell szedni, számba kell venni, részletes megoldást kell találni, egyetértésre kell jutni és jogilag szabályozva biztosítani kell az új alkotmány népszavazásra bocsátásának a tárgyi körét, az eljárás módját, az érvényességi szabályokat és az eredményességi szabályokat egyaránt.
Felvetődött, több képviselőtársam a vitában is felvetette Maczó Ágnes, Salamon László korábban is, különböző konferenciákon, hogy indokolt lenne egy úgynevezett - én így nevezném - kivételes hosszú eljárásban való elfogadása az új alkotmánynak. Itt a holland alkotmánynak az elfogadási rendjére szoktak hivatkozni, amely kuriózum. Meg kell mondjuk, hogy kuriózum a nemzetközi alkotmányozás történetében, más országban nem alkalmazzák ezt az esetet, nevezetesen az egy parlamenti választással elválasztott, két országgyűlés általi megerősített alkotmányozási eljárást.
Hozzá kell azonban tenni azt, hogy a holland alkotmánynak az alkotmány revíziójára vonatkozó szabálya úgy szól, hogy amennyiben a két kamara elfogadja az új alkotmányt, utána fel kell oszlatni a parlament mindkét kamaráját és új választásokat kell kiírni, majd az új választások után összeült két kamara megtárgyalja a korábbi két kamara által elfogadott alkotmányt, és kétharmados többséggel kell hogy elfogadja.
(9.20)
Érdekes, de szerintem nem járható út. Érdekes megoldás, igazán nem járható út. Azt gondolom, hogy nagyon stabil alkotmányok esetében indokolt ennyire megnehezíteni az alkotmánynak a revízióját. Én úgy gondolom, hogy a magyar alkotmány, bár közjogi alapszerkezetét, intézményeit tekintve időtálló és stabil, azonban nem annyira stabil, nem olyan hosszú időszak alatt elnyert stabilitása van, ami ilyen hihetetlen hosszú és elnyújtott eljárást igényelne. Maczó Ágnes képviselőtársam még azt is javasolta, hogy a két parlament általi elfogadás után népszavazásra is bocsássák a törvényt. Azt gondolom, hogy ez a világ leglassúbb, leghosszabb és legbonyolultabb alkotmányozási eljárása lenne, nem is igazán értem, hogy vajon mi szükség lehet vagy mi indokolhat ilyen hihetetlenül elnyújtott alkotmányozást, úgy, hogy én a magam részéről ezt a megoldást nem tudnám támogatni.
Felvetődött többször, de most is felvetődött a mostani vitában is egy úgynevezett rendkívüli alkotmányozási eljárás is. Korábban erre 1988-89-ben adódott volna lehetőség, az alkotmányozó parlament, alkotmányozó nemzetgyűlés általi alkotmány elkészítése, viszont hogyha ezt komolyan vesszük, akkor vegyük komolyan. Az alkotmányozó nemzetgyűléseket egyszeri feladatra választják, vagy a működő parlament alakul át alkotmányozó parlamenté. Például ez a parlament kimondhatná, hogy átalakul alkotmányozó parlamentté, szab magának 3-4-5-6 hónapot, és ezalatt az idő alatt csak alkotmányoz, mást nem csinál, mert ez attól alkotmányozó Országgyűlés vagy parlament, vagy nemzetgyűlés. A nemzetgyűlés elnevezés egyébként mindig arra utal, hogy nem rendes választások révén hozzák létre a képviselőtestületek, hanem ideiglenes szabályok, delegációk, ellenőrzött, vagy nem ellenőrzött legitimitással rendelkező szervezetek jelölése, választása alapján jön létre, tehát általában rendkívüli helyzetekben. Tehát akkor a parlament, például ez a parlament átalakulhat alkotmányozó országgyűléssé, nemzetgyűléssé. Egyetlenegy feladata marad, az új alkotmány elfogadása, és utána fel kell oszlatni és új választásokat kell kiírni rögtön. Kérdés, hogy vajon ez az út itt és most járható-e. Szerintem 1989-ben ez járható út lett volna, efölött elment az idő, ezen most már nem érdemes meditálni. Most, a mai helyzetben véleményem szerint ez már követhetetlen, járhatatlan út, indokolatlan lenne a normál parlamenti munkának, a folyamatos parlamenti munkának az ilyen rendkívüli cezúrával és rendkívüli feladattal, rendkívüli alkotmányozási szavazattal való megszakítása.
Összességében az én véleményem az, hogy tulajdonképpen egy ötszakaszos, meglehetősen elnyújtott alkotmányozásnak vagyunk a kétharmadában.
Az első szakaszban az alkotmányozást szakmai viták és konferenciák készítették elő, gyakorlatilag az 1980-as évek végétől kezdve napjainkig folyamatosan. Tehát legalább egy 6-7 éves szakmai-alkotmányozási viták készítették elő az alkotmányozási eljárást, és ezt nem szabad, nincs indokunk elkülöníteni a parlamenti alkotmányozástól. Semmi okunk sincs azt mondani, hogy az alkotmányozás tavaly júniusban kezdődött, az alkotmányról való gondolkodás akkor kezdődött, amikor az alkotmány-előkészítő bizottság megalakult. Ez nem igaz, hiszen az alkotmány-előkészítő bizottság tagjai jórészt azoknak a szakmai anyagoknak és vitáknak az anyaga alapján dolgozott, amelyeket ki-ki a maga kapacitása, érdeklődése, teherbíró képessége alapján az elmúlt 6-7 éves vitákból nyomon tudott követni.
A második szakaszban az alkotmányozás parlamenten belülre került, speciális bizottság jött létre, nem a kormányprogramban eredetileg előírt bizottság jött létre az igazságügy-miniszter vezetésével pártarányos alapon 27 fővel, hanem a parlament elnökének a vezetésével, nem parlamenti pártarányos, hanem egyenlő számú delegációk egyenlő jogosítványa alapján 25 tagú bizottság jött létre, speciális szabályokkal, speciális házszabályokkal. Ez a munka gyakorlatilag most folyik, ugye még folyamatosan a koncepciók előkészítése is ebben a második szakaszban történik.
A harmadik szakasza az alkotmányozásnak az alkotmány kivitele. Ebben az esetben, itt és most még csak a koncepciónak a kivitele a társadalmi viták sorozatára, illetve a társadalmi nyilvánosság elé. Ez első menetben 45 napig megtörtént. Lehet arról vitatkozni, hogy ez elegendő, nem volt elegendő, én azt gondolom, hogy talán 50-60 nap, maximum 2-3 hónap talán jobb lett volna, de biztos, hogy az idő itt nem növelte volna a társadalom érdeklődését az alkotmányozásban való részvételt illetően. Az optimális és minimális idő között valahol a kielégítő, a feltétlenül szükséges időt kellett megtalálni. Véleményem szerint a 45 nap erre elegendő volt, tehát bizonyítja az a 800-nál több észrevétel, ami bejött. Tulajdonképpen az összes fontos szakmai szervezet és civil szervezet elküldte véleményét írásban az alkotmánykoncepcióját illetően.
A harmadik szakasznak is az első fele lezajlott, hiszen még egy második szakaszban majd a normaszövegről ugyanígy eldöntendő, hogy hány napon keresztül - de ugyancsak lehetőséget kapnak a szakmai szervezetek, civilszervezetek, hogy véleményt nyilvánítsanak.
A negyedik szakasz az alkotmányozással kapcsolatban a parlamenti döntéshozatali szakasz lesz, nem a vitaszakasz, hanem a döntéshozatal, amikor is kétharmados többséggel kell dönteni a koncepcióról, remélhetőleg még a tavaszi ülésszak vége előtt, és kétharmados többséggel kell dönteni, feltehetően jövő év tavaszán a normaszövegről. Ez a jelenleg hatályos alkotmány előírása alapján történik.
Végül az ötödik szakasza az alkotmányozásnak a megerősítés lesz, amelyre jogi kötelezettsége nincsen a parlamentnek, de a parlamentben képviselettel rendelkező pártok szándéka egyöntetű ebben a kérdésben, ezt soha senki nem kérdőjelezte meg, hogy a végső szakaszban az alkotmányt népszavazáson fogja megerősíteni vagy elvetni a választópolgároknak az összessége.
Én úgy gondolom, hogy minden demokratikus és legitimációs elvnek jogalkotási, racionalitási kritériumnak egy ilyen ötszakaszos elnyújtott és az alkotmányozás alanyait kibővítő eljárás elegendő. Lehet, mondom, az egyes részeken vitázni, határidőkön, ütemezéseken, ha például, mondjuk az alkotmány-előkészítő bizottság az eredeti időpontra, tavaly december 1-jére készítette volna el a koncepciót, akkor biztos, hogy a 45 napos vitahatáridőt lehetett volna 60 napra, vagy akár 90 napra is meghosszabbítani stb. Én azt gondolom azonban, hogy ezeknek a kisebb vitáknak és ellenérveknek az ellenére ez az ötszakaszos alkotmányozási folyamat, a magyar alkotmányozási és a magyar demokrácia történetében eddig még példa nélkül van, és megítélésem szerint az alanyok körét olymértékben szélesíti ki, s a többszöri, többszöri visszatérés lehetőségét biztosítva olyan szerepet ad az alkotmányozás folyamatában a pártoknak, a parlamenti képviselőknek, a civil szervezeteknek, a szakmai szervezeteknek stb., ami alapján nyugodt szívvel mondhatjuk azt, hogyha ennek az ötödik szakasznak a végére érünk: Magyarországon demokratikus előkészítés keretében, demokratikus eljárás alapján, demokratikusan meghozott döntés formájában szakmailag kellőképpen előkészített alkotmány lesz. Nem tökéletes s nem vita nélküli alkotmány, mert azt elmondottam a bevezetőben, amikor indult a vita, hogy természetesen, hogyha azzal az igénnyel lép fel valaki, hogy majd akkor alkotmányozunk, ha már nem lesz vita az alkotmány egyes rendelkezéseiről, sőt a főrendelkezéseiről, akkor soha nem fogunk alkotmányozni.
Végül szeretnék néhány szót szólni a néprészvételről az alkotmányozásban. A néprészvétel különböző módon vetődik fel akkor, hogyha folyamatos alkotmányozás van, és akkor, hogyha új alkotmány elfogadására kerül sor. A folyamatos alkotmányozás keretében általában csak kezdeményező szerepet adnak az alkotmányok - pl. a svájci alkotmány, az osztrák alkotmány stb. vagy az olasz -, kezdeményező szerepet adnak a népnek, meghatározott számú aláíráshoz kötve - 3-500 ezer között van ez az aláírási szám - kifejezetten az alkotmány módosítására vonatkozó népi kezdeményezést lehet elindítani, vagy a képviselő meghatározott száma, van ahol ezt arányokban szabják meg, egyötöd-kétharmadban, van ahol szám szerint határozzák meg 100 vagy 50 képviselő, tehát nem egy képviselő, hanem 100 vagy 50 képviselő kezdeményezheti az alkotmány módosítását. A magyar alkotmány például nem szól arról, hogy vajon joga van-e az állampolgároknak kifejezetten az alkotmány módosítására népszavazást elindítani.
(9.30)
Viszont van egy alkotmánybírósági határozat egy adott ügy kapcsán, amely úgy szól, hogy a népszavazás nem irányulhat burkolt alkotmánymódosításra. Én soha nem értettem egyet ezzel az alkotmánybírósági határozattal, mert az a kérdésem, hogy miért nem irányulhat. És miért ne irányulhatna nyíltan, nem burkoltan, hanem nyíltan egy népszavazás az alkotmány valamely részének a megváltoztatására. Úgy gondolom, hogy az új alkotmány elfogadása során egyik fontos feladatunk lesz, nemcsak a megerősítési szabályok elfogadtatása, hanem az újonnan elfogadott alkotmány módosítására vonatkozó szabályok között annak a rendezése, hogy lehet-e, szabad-e és milyen feltételek mellett indítani népszavazási kezdeményezést, kifejezetten az alkotmány valamely rendelkezésének a módosítására. Én ezt a szabályozást fontosnak tartom, és ezt a jogot feltétlenül indokoltnak tartom, hogy megadjuk a választópolgároknak.
Tehát folyamatos alkotmányozás keretében is, amikor nem forradalmi, nagy átfogó revízióról van szó, be lehet emelni, általában kezdeményezési jogot adnak nekik, ritkábban fordul elő az, hogy népszavazáson meg is kell ezt erősíteni.
Általában a különböző alkotmányok azt a feltételt szabják az alkotmánymódosítás népszavazáson való megerősítéséhez, hogy az átfogó vagy jelentős változtatást jelentsen az alkotmányon belül. Az egy külön vitát indít el, hogy mi jelent átfogó és mi jelent jelentős változtatást.
Az új alkotmányok, vadonatúj alkotmányok elfogadásának is két esete van. Az egyik a forradalmi alkotmányozás, amikor vagy nemzetgyűlés, vagy pedig más formában alkotmányoz a nép. Ebben az esetben nagyon erős nyomásgyakorló szerepe, nagyon erős deklaráló szerepe van a népnek, bár többnyire rendkívüli fórumok, alkotmányozó nemzetgyűlések stb. vesznek részt az alkotmányozásban, végső soron ebben az esetben is, bár kétségtelen, hogy általában a nép, a választópolgárok nyomása erőteljes, direkt, kifejezett, határozott és egyértelmű nyomása alatt. Megítélésem szerint mi, a magyar alkotmányozás egyik eljárásába sem tartozik, tehát nem egy szimpla folyamatos alkotmányozásról van szó, s nem is forradalmi alkotmányozásról van szó. Viszont átfogó revízióról van szó, a közjogi stabilitás megőrzése mellett, ebben az esetben az utólagos megerősítést tartom indokoltnak, és a folyamatos alkotmányozásból a választópolgárnak a kizárására vonatkozó alkotmánybírósági határozatot véleményem szerint az új alkotmány elfogadása után annullálni kell.
A néprészvételnek most már nem a helyzetből kiindulva, hanem a formáját tekintve, három formája van. Az első a szabályozási igény kifejezésre juttatása, amikor a társadalom tagjai úgy érzik, hogy valami rosszul van szabályozva az alkotmányban, vagy idejét múlttá vált, vagy nincs szabályozva. Ez a kezdeményező részvétel a szabályozási igény kifejezésre juttatása. Az ezzel kapcsolatos jogi vitát itt most az előbb felelevenítettem, bár nem mentem bele részleteibe. Úgy gondolom, hogy ezt csak úgy lehet pontosítani a néprészvételnek a kezdeményezés formájában való biztosítását, hogyha az új alkotmányban erről majd részletesen szólunk.
A másik a vitában való részvétel. Erre is most először kerül sor a magyar alkotmányozás történetében, hogy mind a koncepciót, mind a normaszöveget széles körű társadalmi vitára bocsátják. 1989-ben sem történt ez meg, azt megelőzően pedig soha nem volt a véleményalkotás szintjén a korrekció lehetőségével a társadalom nem volt bevonva az alkotmányozás folyamatába.
Végül a harmadik funkció, harmadik részvételi lehetőség, az a megerősítés. A megerősítésnek nem normaszöveg-alakítási szerepe van, a megerősítő döntésnek nem korrekciós funkciója van, hanem legitimációs funkciója van. A parlament és szakértők stb. által elfogadott alkotmánytörvénynek a nép általi megerősítési funkcióját szolgálja a népszavazás. Ebből kell kiindulni azért, mert ebből fakad az is, hogy itten vagy az egész alkotmányt elvető vagy az egész alkotmányt elfogadó döntést lehet hozni, illetve így lehet csak a kérdést feltenni. A csapdáiról és veszélyeiről szó volt, azt gondolom, hogy egy nem szimpla folyamatos alkotmányozás, hanem átfogó revíziót jelentő alkotmányozás esetében Magyarországon most a vitában való részvételi lehetőséget lehet biztosítani a választópolgároknak egyrészt, másrészt a megerősítés révén a legitimációs funkciót lehet biztosítani.
Az az én véleményem összegezve, hogy az új alkotmányban kifejezetten engedélyezni kell az alkotmánymódosítás kezdeményezését, a választópolgárok által meghatározott feltételekhez kötve. Ez új jogi, jogalkotási feladat, ilyen nem volt, és a jelenleg hatályos alkotmányban sincs ilyen rendelkezés, de szükséges. Kettő: nyilvános vitára bocsátás ne legyen kötelező az újonnan elfogadott alkotmány módosítása esetén, tehát nem tartanám indokoltnak a nyilvános vitára bocsátás kötelező jogi előírását minden alkotmánymódosítás esetében. Most indokolt, de a jövőben nem hiszem, hogy indokolt lenne, különösen egy néprészvétel alapján, népszavazás alapján történő megerősítés után.
Úgy gondolom, hogy szabályozni kellene az új alkotmányban azokat a tárgyköröket, amelyekről kötelező lenne népszavazás elrendelése. Ebbe a körbe tartozik például a szuverenitási jogokat korlátozó nemzetközi szerződéses szervezethez való kötés meg még egy-két kérdés. Ezekben az esetekben, ha alkotmányt akar módosítani a parlament, ne legyen elegendő a parlamentnek az akarata, hanem ezek ellen az esetekben kötelező legyen ezt az alkotmánymódosítást népszavazásra bocsátani. Ez egy megint csak az új alkotmány normaszövegezése során elvégzendő feladat.
Végül az a kérdés, hogy legyenek-e például az alkotmányban megváltoztathatatlan szabályok. Azt tapasztaljuk a nemzetközi alkotmányozásnak a gyakorlatában, hogy bővül ezeknek a szabályoknak a köre. Korábban a belga alkotmányt szokták hozni szinte csak egyedüli példaként arra vonatkozóan, hogy például a halálbüntetés visszaállítását örök időre megtiltotta, vagyis a halálbüntetés tárgya visszaállítása nem lehet az alkotmánymódosításnak a tárgya. Azóta már jó néhány, a görög, a török, de például a francia alkotmány, az osztrák alkotmány tartalmaz olyan szabályokat, amelyekre azt mondja ki, hogy ezek nem bocsáthatók az alkotmány módosítása tárgyaként az alkotmányozás keretébe, tehát nem lehet megváltoztatni, vagy egyszerűen megváltoztathatatlan szabályoknak mondják ki.
Ilyen például az államforma megváltoztatása. Ahol köztársaság van, ott a köztársasághoz ragaszkodás igényéből fakad, hogy az államforma nem lehet az alkotmánymódosítás tárgya. Tehát nem is lehet róla vitát folytatni. De nemcsak ilyenek, vannak olyan alkotmányok, amelyek például az emberi jogok garanciális szabályait mondják ki megváltoztathatatlannak. Vannak, amelyek az ország területi egységét és integritását tartják olyannak, mint amelyeket alkotmánymódosítással nem lehet megváltoztatni stb. Vagy a belső szövetségi rendszer, az adott ország belső szövetségi rendszerét nem lehet alkotmánymódosítással megváltoztatni stb. Vagy a hatalmi ágak elválasztását, vagy van olyan alkotmány, amelyik például a bírói hatalomnak az önállóságát és autonómiáját tartja olyannak, mint amelyet nem lehet az alkotmányozás során sem megváltoztatni.
Itt egy szociológiai és egy jogi probléma vetődik fel. Vajon van-e jogi kötőereje a jelenlegi, mondjuk egy ilyen szabály esetén, ezt a szabályt elfogadó parlamentnek a következő parlamentre? Mindaddig van jogi ereje, amíg ezt meg nem változtatja. Ezt a szabályt, vagyis a megváltoztathatatlan alkotmányos szabályokat meg nem változtatja, addig van. Szociológiailag meg az a kérdés, hogy egy adott időben aktuálisan működő parlament a főhatalmat gyakorolhatja-e úgy, hogy a következő, másik parlament főhatalmi jogosítványait korlátozza. És ha igen, milyen alapon? Be lehet még hozni persze a vitába azt is, hogy például az alkotmánynak a népszavazáson megerősített részei közül néhányat nem lehet változtatni, akkor viszont a dolog csak tovább tolódik, hogy vajon a népnek, mint a szuverenitás letéteményesének meg lehet tiltani azt, hogy 5-10-20-30 év múlva új, a korábbi szabályhoz képest új szabályt hozzon, szintén a népszuverenitás, a főhatalom gyakorlása során.
(9.40)
Én azt gondolom, hogy tulajdonképpen inkább jogi deklaratív funkciójuk van ezeknek a megváltozhatatlan szabályoknak, jogilag tulajdonképpen nem lehet megtiltani egy későbbi parlamentnek azt, hogy ezt a szabályt általában előírt szabályok alapján megváltoztassa - rendkívüli helyzetek is megváltoztathatják, de azokról kevésbé érdemes szólni - és szociológiailag pedig úgy gondolom, hogy a főhatalmat azt mindig aktuálisan birtokolják, gyakorolják különböző szervezetek osztottan. E főhatalmi jogosítványok tekintetében jövőbeni korlátozást tulajdonképpen az éppen aktuális főhatalmi jogosítvánnyal rendelkező szervezet nem tehet. Ebből az következik, hogy én a magam részéről például nem támogatnám azt, hogy az új alkotmányban megváltoztathatatlan szabályok legyenek, mert az előbb elmondott jogi, illetve az előbb elmondott szociológiai problémákat vetné fel.
Legutolsó témakör, amiről szólnék, az pedig az, hogy az új alkotmány elfogadása népszavazáson milyen problémát vet fel az érvényesség és az eredményesség szempontjából. Ha a jelenleg hatályos népszavazási törvényt vesszük, akkor a választópolgárok 50%-ánál több el kell hogy menjen a választásra ahhoz, hogy az érvényes legyen, és ahhoz, hogy az eredményes legyen, a résztvevők több mint 50%-a el kell hogy fogadja mondjuk az új alkotmányt. Minimálisan ez azt jelenti, hogy a 7,8 millió választópolgárból 3,9 millió el kell hogy menjen, és ennek a fele, 1,85 millió el kell hogy fogadja; tehát akár a választópolgárok 25%-os szavazatával is meg lehet erősíteni az új alkotmányt. Ez két csapdát rejt magában: az egyik a viszonylag magas érvényességi küszöb, az 50%-os részvétel előírása; ez okozza az egyik gondot, mert fennáll az a veszély, hogy nem megy el a választópolgárok 50%-a. A másik, hogy az eredményességi küszöb viszont olyan alacsony, tulajdonképpen - hát persze abban az esetben, ha minimalizáljuk a résztvevők számát és az elfogadók számát is - hogy nagyon alacsony legitimitással bírna az az alkotmány, amelyet végül is a választópolgárok egynegyede erősítene meg a szavazatával.
Ezért az én véleményem az, hogy akkor, amikor majd ennek a népszavazásra bocsátásnak a részletes szabályairól beszélünk, akkor gondoljuk végig és fontoljuk meg azt, hogy el kellene törölni az érvényességi küszöböt, csak eredményességi küszöböt kellene előírni, mondjuk például olyat, hogy a résztvevők számára tekintet nélkül a választópolgárok legalább fele vagy több mint fele - ha megerősíti az alkotmányt, ez 3,9 millió választópolgárt jelentene - akkor az alkotmány megerősíttetne, népszavazáson elfogadottnak tekinthető. Ebben az esetben is legalább 3,9 milliónak ott kell lenni ugye, mert különben nem lehet az eredményességet produkálni, de elképzelhető, hogy 4-4,5 millió választópolgár részvétele esetén is nem elegendő a résztvevők felének, több mint felének a szavazata, hanem egyfajta sajátos minősített többségre, az összes választópolgárra kivetítetten a választópolgárok felének a megerősítő szavazatára lenne szükség.
Tudom jól, hogy ezekbe részleteiben nem mentünk bele az alkotmány-előkészítés során. Azt deklaráltuk, hogy a rendes parlamenti elfogadás után népszavazáson kell megerősíteni az új alkotmányt. Én azért mentem bele, mert részben hozzátartozik az egész alkotmányozási folyamathoz, az egész alkotmányozási folyamatnak a lezárásáról, nemcsak lezárásáról, hanem stabilizálásáról van szó, és olyan problémákat igyekeztem felvetni, amelyeket a részletes szabályok kidolgozása során, azt gondolom, hogy feltétlenül figyelembe kell venni. Ha azt gondolom, hogy megoldható a népszavazási törvény és az alkotmánytörvény között lévő kollízió, amit az előbb ismertettem, az, hogy nincsen jelenleg alkotmányos kötelezettség a népszavazásra, ezt fel kell oldani jogilag is, nem elegendő itt a hét pártnak a szándéka és az akarata, másrészről pedig egészen speciális szabályokat az alkotmányba beépítve vagy a még hatályos alkotmányba beépítve és a jövőbeni népszavazásokra vonatkozóan is, kezdeményezésre vonatkozóan pedig az új alkotmányba beépítve egészen speciális szabályokat kell elfogadni. A nemzetközi példákat pedig azért hoztam fel - példálózóan természetesen -, hogy figyelembe vehetjük a nemzetközi gyakorlatot és példákat, de a magyar helyzetre szabott, a jelenlegi alkotmányozási folyamatra szabott, a magyar alkotmányos közjogi kultúrának megfelelő és hát konszenzussal kecsegtető eljáráson kell gondolkodni és kell elfogadni, és ebben az esetben ez az ötszakaszos alkotmány-előkészítés, amit lezár majd a népszavazáson való megerősítés, megítélésem szerint egy jobb, demokratikusabb, kerekebb, koherensebb és a demokrácia értékeinek, elveinek egyaránt megfelelő új alkotmány elfogadásához vezethet. Köszönöm a figyelmet. (Taps a kormánypártok soraiban.)
