DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Országgyűlés! Talán nem megszokott szónoki formula és nem túlzás, hogyha azt mondom, hogy az összeférhetetlenségről, a képviselők összeférhetetlenségéről szóló törvényjavaslat valóban jelentős fordulat, jelentős állomás a magyar törvényalkotás történetében, a magyar parlamenti demokrácia történetében és a magyar közjog fejlődésében egyaránt.
Évek óta határozott és erős igény fogalmazódott meg - és fogalmazódik meg napjainkban is - a társadalom részéről arra vonatkozóan, hogy törvényi szabályozás formájában tisztázza a képviselők által betölthető tisztségek, állások, pozíciók, illetve végezhető tevékenységek körét, illetve azokat a tilalmakat, amelyek a képviselői tisztséghez és jogálláshoz fűződnek.
A parlamenti pártok mindegyike szintén kifejezésre juttatta ezt az igényét és azt a szándékát, hogy az 1994-ben összeült parlament rövid időn belül alkossa meg az átfogó összeférhetetlenségi törvényt. A koalíciós kormányprogramban is szerepel ez a terv, és a közvélemény részéről változatlanul nagy a várakozás ez iránt a törvény iránt.
A törvényjavaslat, amely önök előtt fekszik, formailag a képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. számú törvény kiegészítése, lényegileg egy új fejezettel történő kiegészítése az összeférhetetlenségről, a 9. és a 22. § között. Tehát mintegy 13, a zárórendelkezéseket is figyelembe véve, 14 új paragrafussal egészítené ki az összeférhetetlenségről szóló szabályozás a képviselők jogállásáról szóló törvényt. Ha már van a magyar jogalkotásban és törvénykezésben a képviselők jogállásáról önálló törvény, azt hiszem, akkor logikus és racionális megfontolás volt az, hogy ennek a törvénynek legyen része az összeférhetetlenségről szóló törvény; mert egyébként például a magyar közjogban mindig önálló törvényben szabályozták az összeférhetetlenségről szóló szabályokat. Igaz, hogy akkor viszont nem volt átfogó törvény a képviselők jogállásáról.
Tartalmilag az összeférhetetlenségi szabályok azt célozzák, hogy komplexen szabályozzák az összeférhetetlenségek mindenféle típusát, kiegészítve az alkotmányban szereplő összeférhetetlenségi szabályokat, a képviselők jogállásáról szóló törvényben lévő összeférhetetlenségi szabályokat, illetve más törvényekben, például a nemrégen elfogadott és most már hatályba lépett médiatörvényben megtalálható összeférhetetlenségi szabályokat.
A törvényjavaslat előkészítése több mint egy éven keresztül történt; 1994 decemberében kezdte el hat párt szakértői grémiuma a törvényjavaslat előkészítését, és éppen egy évig, 1995 decemberéig tíz tárgyalási napon keresztül tárgyalta, vitatta meg az összeférhetetlenséget. A rendkívül eltérő álláspontok nemcsak közeledtek, hanem jelentősen közeledtek egymáshoz az egyéves tárgyalások és előkészítés során.
1995. december 19-én végül is, öt párt szakértői által aláírva, képviselői indítványként került a Ház elé benyújtásra a törvényjavaslat, kifejezésre juttatva azt, hogy nem a kormány, nem a rendes törvényalkotási eljárás feladata a képviselők jogállását jelentősen meghatározó törvény megalkotása és előkészítése, hanem itt a parlament önszabályozó szerepe, önszabályozó igénye kell hogy kifejezésre jusson. Ezért képviselők által beterjesztett törvényjavaslatról van szó.
(10.10)
Lemaradt a hatodik képviselőtársunk aláírása, aki egyébként végig részt vett a tárgyalásokon, de benne maradt a Fidesznek - mert a Fidesz képviselőjének az aláírása maradt le - az álláspontja, azok a variációk, azok az alternatívák, amelyeket határozottan kért, hogy a törvényjavaslatban tüntessünk fel.
1996. március 20-án az alkotmányügyi bizottság általános vitára alkalmasnak ítélte a törvényt, nem titkolva azt, hogy tárgyalástechnikai szempontból különböző problémák adódhatnak, s ezért egy négytagú albizottságot hozott létre a tárgyalástechnikai, módszertani kérdések tisztázására, ahogy ezt az önök által megkapott bizottsági ajánlás szövegében olvashatják is. El kell ismerni - hiszen éppen ezért határozott úgy az alkotmányügyi bizottság, hogy négytagú albizottságot hoz létre -, hogy sajátos műfajról van szó. Mert ugyan már volt a magyar parlament történetében alternatívákat tartalmazó törvényjavaslat, de olyan törvényjavaslat, ahol nyolc tárgykörben, egyes tárgykörökben négy vagy öt variációt tartalmazó szabályozási elképzelés szerepelt volna, ilyen még nem volt.
Mi volt az oka annak, hogy végül is úgy döntöttek az előkészítők, hogy ebben az állapotában és ilyen műfajjal is benyújtják a törvényjavaslatot? Az, hogy választanunk kellett aközött, hogy koncepcionális és olykor nem koncepcionális kérdésekben végül is már nem sikerült további konszenzusra, egyetértésre jutnunk, és akkor nem nyújtunk be törvényjavaslatot, az egyetértések és a véleménykülönbségek tudomásulvétele után elmarad a törvényi szabályozás és a törvényjavaslat benyújtása. Ezt mindenképpen el kívántuk kerülni. Ez lett volna az egyik lehetőség. A másik lehetőség az lett volna, hogy egy párt vagy legfeljebb két olyan párt, amely minden egyes kérdésben egyetért - egyébként nem volt két ilyen párt -, esetleg benyújtja a törvényjavaslatot, és majd módosító indítványokkal és egyebekkel teszik alternatívákkal, variációkkal feldúsítottá magát a törvényjavaslatot. Ezt el akartuk kerülni azért, mert elismertük azt az igényt, hogy ez olyan jelentőségű téma az országgyűlési képviselők jogállását érintően, hogy itt feltétlenül a hatpárti vagy legalábbis túlnyomó többségi álláspontra, megegyezésre kell törekedni.
Úgyhogy végül a harmadik megoldást választottuk, vagyis azt, hogy azokat a variációkat, amelyekből semmiképpen nem voltak hajlandók engedni a pártok, önálló variációként feltüntettük a törvényjavaslatban, elismerve azt, hogy ezzel megnehezítjük a tárgyalását, a módosító indítványok benyújtását, hiszen nincsen minden egyes kérdésben egységes előterjesztői akarat, maguk az előterjesztők között is véleménykülönbség van, tehát nem tudják egyértelműen megmondani, hogy mondjuk, a módosító indítványok közül az előterjesztők egységesen melyeket támogatnak, illetve melyeket nem támogatnak.
Azt gondolom azonban, hogy nagyon nagy aggodalomra nincs ok, mert végül is a törvényjavaslat 75-80 százaléka mögött hatpárti - vagy most már mondhatom, hogy hétpárti - egyetértés van, tehát a törvényjavaslatba foglalt rendelkezések és a jogintézmény tartalmát illető 70-80 százalékban egyetértés van; nincsenek is variációk, ott nincsenek is alternatívák.
Nyolc olyan terület van, ahol különböző variációk vagy alternatívák szerepelnek. Ha az alternatívákat, az egyes variációkat megnézzük - és az indokolás tartalmazza az egyes pártok álláspontját - és az indokolásban azt, hogy mely pártok melyik variációt támogatják, akkor kiderül, hogy az esetek 90 százalékában egyik variáció mögött megvan a kétharmados támogatottság - mert kétharmados törvényről van szó, ezért kétharmados támogatottságra van szükség. Nem mindig olyan megoszlásban, hogy a kormánypártiak kontra ellenzékiek állnak valamelyik variáció vagy valamelyik alternatíva mögött; itt változatos formája található az egyes variációk támogatásának, de komoly esély van arra, hogy valamelyik variáció a feltüntetettek közül megkapja a 66 százalékos többséget.
A politikai összeférhetetlenségre vonatkozó tárgykörben például négy variáció van. Ezek közül kettő csak annyiban tér el a másik kettőtől, hogy az egyik esetben a polgármesterek, a főpolgármesteri tisztség összeférhetetlensége mellett kardoskodik az egyik párt vagy több párt - úgy, ahogyan 1994 őszén, amikor az önkormányzati választásokról volt szó, illetve a törvény vitája zajlott -, illetve az egyik párt határozott álláspontja szerint az országos szervezésű szakszervezetek vezető tisztségviselőinek az összeférhetetlenségét ki kellene mondani.
Tehát ezekben az esetekben egy-egy álláspontról van szó egy adott kérdésben - nem mondom, hogy nem jelentős kérdésben -, az összes többi kérdésben lényegileg egy középre húzó, viszonylag széles konszenzussal kecsegtető álláspont van.
A közalapítványok esetében két változat szerepel a törvényjavaslatban. Azt gondolom, hogy nem igazi koncepcionális eltérésről van szó. Arról van szó, hogy a hosszas vita eredményeképpen a tárgyalófelek megállapodtak abban, hogy nem indokolt a közalapítványok - a parlament, a kormány vagy az önkormányzatok által létrehozott közalapítványok - kuratóriumából vagy felügyelőbizottságából kitiltani az országgyűlési képviselőket, hiszen több olyan közalapítvány van, amelyet a parlament hozott létre, amely eleve hatpárti, illetve a parlamenti pártok képviselete alapján működik. Működésképtelenné tenné ezeket az alapítványokat például egy ilyen tiltó szabály. Ezért csak a tiszteletdíj elfogadását tiltja a törvény, és a véleményeltérés csak annyiban van, hogy a pártok egyik csoportja azt tartja, hogy elegendő ezt a tiszteletdíj-elfogadási tilalmat kimondani a parlament és a kormány által létrehozott közalapítványok kuratóriumi, illetve felügyelőbizottsági tagságaira, míg a pártok másik csoportja azt tartja, hogy az önkormányzatok által létrehozott közalapítványokra is vonatkozzon ez a tiltó szabály. Itt tulajdonképpen a főváros az egyetlen olyan nagy önkormányzat, amelyik nagy jelentőségű, esetleg nagy pénzzel gazdálkodó közalapítványt hozhatna létre; a többi települési önkormányzat tulajdonképpen olyan közalapítványt nemigen működtet, ahol komoly tiszteletdíjat tudna adni az alapítványok vagy a felügyelőbizottságok tagjainak. Tehát azt gondolom, hogy a viták vagy a tárgyalás során például ebben a kérdésben is többségi konszenzus alakítható ki.
A legnagyobb vita kétségtelenül a gazdasági összeférhetetlenség körül van. A gazdasági összeférhetetlenségre vonatkozó tárgykörön belül öt változatot tartalmaz a törvény. Azt lehet mondani, hogy ebből két változat tulajdonképpen eleve kiesik. Az egyik változat egy jogelvi megalapozáson alapul, amely szerint egységesen kell szabályozni a magántulajdonban és az állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok igazgatótanácsainak, vezető tisztségviselőinek és felügyelőbizottsági tagjainak az összeférhetetlenségét. Tehát vagy mindegyiket meg kell tiltani, függetlenül attól, hogy milyen tulajdonban van a gazdasági társaság, vagy egyiket sem kell megtiltani, a jogegyenlőség elvére hivatkozva. Azt gondolom, hogy ez az álláspont jogelvi szinten megfontolásra érdemes álláspont, de nem igazán szabályozási célú, vagy helyesebben nem igazán elfogadásra számot tartó vagy esélyes elgondolás.
Ennek az elgondolásnak a második variációjához kötődik az az álláspont, amelyik egy hihetetlenül szigorú összeférhetetlenséget kíván megállapítani a gazdasági társaságok vezető tisztségviselői és a képviselők vonatkozásában, vagyis hogy minden gazdasági társaság vezető tisztségviselőjének, igazgatótanácsi tagjának, felügyelőbizottsági tagjának a pozíciója összeférhetetlen lenne a képviselőséggel.
Meg kell mondjam, hogy én nem ismerek a világon egyetlenegy olyan összeférhetetlenségi szabályt sem, amelyik ilyen hihetetlen széles körben vonná meg a gazdasági vezető tisztségek összeférhetetlenségét a képviselőséggel kapcsolatban.
(10.20)
Ezzel gyakorlatilag majdnem egymillió embert fosztana meg a passzív választójogtól, illetve állítana olyan választási kényszer elé, hogy vagy képviselő lesz, vagy pedig gazdasági vezető tisztségét tölti be; hiszen a gazdasági társaságok közé nemcsak a részvénytársaságok tartoznak, hanem a korlátolt felelősségű társaságok is.
Úgyhogy összességében azt lehet mondani, hogy a gazdasági területre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok közül ez a kettő nemigen tarthat igényt komoly támogatásra; ugyancsak az sem - és ez a harmadik az ötből -, amelyik tulajdonképpen csak annyiban különbözik a többitől, hogy a szövetkezetek vezetőit kívánja kitiltani, helyesebben a szövetkezetek vezetőinek tiltaná meg a képviselőség egyidejű elfogadását.
Tehát ha ezt a három variációt leveszem, akkor tulajdonképpen két alternatívára, két variációra szűkül az igazi vita - és ez koncepcionális vita -: a részben, többségben vagy egészben állami tulajdonban, illetve a magántulajdonban lévő gazdasági társaságok vezető tisztségviselőinek az összeférhetetlenségére. Ez kétségtelen tény, koncepcionális vita a pártok között, és gondolom, erről lesz majd a legnagyobb vita a parlamentben is.
A következő terület, ahol alternatíva szerepel, az a képviselő által elfogadható ajándékok összegére vonatkozik. Szerintem nem koncepcionális jellegű a vita, ebben konszenzus teremthető. Az egyik variáció szerint a kéthavi országgyűlési tiszteletdíjnak megfelelő összeget fogadhatná el a képviselő, a másik esetben vagy a másik variáció szerint a "szokásos mértékű" ajándékot fogadhatná el. Ez a kifejezés ismert a magyar joggyakorlatban, a magyar bírói ítélkezési gyakorlat alakította ki; szerintem ez rendkívül rugalmas és jól használható tétel. Szokásos mértékű ajándékról ott lehet azonban beszélni, ahol évtizedeken keresztül folytatott szokásról van szó, mondjuk, például jegyesek, házastársak, rokonok közötti ajándékozás stb. esetében; azonban az átmenet után tulajdonképpen öt-hat évvel kétséges még, hogy beszélhetünk-e a képviselőkre vonatkozóan szokásos mértékű ajándékról.
A lényeg azonban, amire utalni szeretnék, az az, hogy nem hiszem, hogy itt koncepcionálisan, lényegesen eltérő kérdésről van szó. Kétségtelen tény, hogy mind a két variáció szerepel az előterjesztésben; megítélésem szerint megteremthető a konszenzus ebben a kérdésben.
Az ötödik terület, ahol variáció van, az a köztartozásokra vonatkozik, nevezetesen: a törvényjavaslat az egyik variáció szerint összeférhetetlennek minősítené azt a helyzetet, hogyha a képviselőnek köztartozása van - jogerős végzésen vagy határozaton alapuló köztartozása van -, és ezt nem fizeti be. A másik szerint nem indokolt kimondani a képviselő esetében ezt a típusú összeférhetetlenséget.
Ennek inkább erkölcsi alapja van, nevezetesen annak, hogy a képviselő fizesse a köztartozásait, a jogerősen megítélt köztartozásait, ne legyenek köztartozásai; iránta nemcsak jogi, hanem erkölcsi alapú kötelezettséget is meg kell állapítani. Nem hiszem, hogy ez is koncepcionális vita lenne vagy e vita miatt esetleg ne lehetne megegyezésre jutni a tárgyalások során.
A hatodik terület, ahol alternatívák és variációk vannak, az a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséggel függ össze; ezen belül is egyrészt azzal, hogy ki legyen a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség alanya, kire terjedjen ki. Az egyik variáció szerint csak a képviselőre, és csak a képviselő legyen köteles vagyoni helyzetéről és jövedelmeiről számot adni; a másik szerint az úgynevezett közeli hozzátartozókra - amit a polgári törvénykönyv ismer -, vagyis a vele együtt élő házastársra, élettársra és a vele együtt élő gyermekre terjedne ki. Ebben van vita - és nem mondom, hogy ez kismértékű vita -; egy ponton túl ez már személyiségi jogokat sértő vagy személyiségi jogokat korlátozó rendelkezés, amennyiben kiterjesztjük a vagyoni bevallási és jövedelmi nyilatkozattételi kötelezettséget a képviselőn túl a közeli hozzátartozókra is.
Itt még egy kérdésben van variáció, abban, hogy csak a mandátum megszerzésekor és a mandátum lejártakor adjon-e vagyon- és jövedelmi nyilatkozatot a képviselő - vagyis lényegileg négyévente -, vagy pedig folyamatosan, évente egyszer a vagyon gyarapodásáról nyilatkozzon. Ez a két variáció van - nem hiszem, hogy elvi jelentőségű a variáció -, az adott megoldási javaslatot képviselő szakértők kérésére önálló variációként benne maradt a törvényben; megítélésem szerint ebben a kérdésben is konszenzus teremthető.
A második témakör, ahol koncepcionális eltérés volt és maradt fenn a szakértők között, az a hatályba léptetés. Itt lényegileg, ahogy a törvényjavaslatban olvashatták képviselőtársaim, három variáció szerepel. Az egyik szerint - ez a legszigorúbb - a kihirdetéstől számított 30 napon belül minden összeférhetetlenségi tilalom hatályba lépne, és mondjuk, 30 napon belül a képviselő köteles lenne megszüntetni mindenféle összeférhetetlenséget. Ez a legszigorúbb álláspont - ezt nemcsak egy párt, hanem több párt képviselte.
A második, amelyik azt mondja, hogy igen, minden újonnan beléptetett összeférhetetlenség a kihirdetést követő 30 napon belül lépjen hatályba, így a politikai vagy hivatali összeférhetetlenség, a médiavezetőkkel összefüggő összeférhetetlenség, a közalapítvánnyal kapcsolatos összeférhetetlenségek, a méltatlansági összeférhetetlenség esetei mind lépjenek hatályba, egyetlenegy kivételével: a gazdasági összeférhetetlenség kivételével. Mégpedig az oly módon lépjen hatályba, hogy a gazdasági összeférhetetlenség tekintetében a meglévő pozíciót, amelyet valaki korábban szerzett meg gazdasági társaság vezető tisztségviselőjeként, igazgatótanácsi tagként vagy ehhez hasonlóként, azt megtarthatná.
Akinek nincs összeférhetetlen pozíciója, az nem vállalhatna összeférhetetlen pozíciót, ezt hangsúlyozni kell. Tehát akinek a törvény hatálybalépésekor nincsen összeférhetetlen gazdasági pozíciója, az nem vállalhatna utána; csak akinek esetleg két éve, három éve, még a választások előtt megszerzett pozíciója van, az megtarthatná addig, amíg le nem jár; és amikor az lejár, utána nem vállalhatna újból összeférhetetlen pozíciót. És így végső soron az 1998-ban megválasztandó Országgyűlés tagjaira már egységesen és szigorúan vonatkoznának az összeférhetetlenségi szabályok. Ez a második variáció.
A harmadik variáció csak annyiban tér el ettől a másodiktól, hogy azt mondaná ki, hogy nem a törvény hatálybalépésekor meglévő gazdasági pozíciókat tarthatja meg a képviselő, hanem a mandátum elnyerésekor, tehát az 1994-es választásokkor meglévő gazdasági pozícióit tarthatná meg, az azóta megszerzett gazdasági társaságokban meglévő vezető pozícióit nem.
Kétségtelen, hogy koncepcionális vita húzódik meg e mögött a hatályba léptető rendelkezés mögött, azonban jó lenne, ha ebben a kérdésben egyetértésre tudna jutni a parlament a későbbi vita során.
Végül a nyolcadik terület, ahol variációk szerepelnek, arra vonatkozik, hogy kik tekinthessenek be a képviselők által adott jövedelmi és vagyoni nyilatkozatba. Az egyik variáció szerint csak a képviselő; a másik szerint annak az illetékes bizottságnak a tagjai, akik a mentelmi és összeférhetetlenségi ügyekben eljárnak. Itt természetesen a viták során sokkal szélesebb kör is felvetődött, például hogy a sajtó, például hogy az állampolgárok stb., de tudomásul kell venni, hogy ebben az esetben a képviselő anyagi, jövedelmi viszonyait tekintve teljesen kiszolgáltatottá válhat nemcsak jó szándékú érdeklődők számára, hanem kifejezetten rossz szándékú érdeklődők számára is. Visszaélhetnek ezzel a kötelezettséggel, és egy nagyon súlyos, információs önrendelkezési jogot sért, illetve korlátoz ez a szabály. Úgyhogy végül is a szakértők ezért maradtak amellett, hogy vagy a képviselők, vagy pedig csak a bizottság tagjai tekinthessenek be a vagyonnyilatkozatba; ez a két variáció szerepel a betekintés vonatkozásában.
Tehát összefoglalva azt mondhatjuk, hogy a sajátos műfaj és a kétségtelenül nehezebb tárgyalhatóság ellenére két nagy területen van koncepcionális vita: a gazdasági összeférhetetlenség és a hatálybalépés tekintetében. A többinél vagy nagyon közeliek az álláspontok, vagy egy párt, esetleg egy nem túl nagy parlamenti aránnyal rendelkező párt támogat egy variációt; tehát a másik variáció mögött nemcsak 66 százalékos, kétharmados, hanem 70-80 százalékos többség található.
(10.30)
Ezért szeretném megnyugtatni képviselőtársaimat, hogy bár megnehezül a tárgyalása - elfogadjuk és elismerjük -, ennek ellenére a konszenzus lehetőségére megvan az esély.
A képviselői összeférhetetlenség jogintézményének a történetéről legyen szabad néhány mondatot mondanom. Azt hiszem, minden külön elfogultság nélkül mondhatjuk azt - mert igaz -, hogy a magyar parlament az elsők közé tartozott Európában, amelyik átfogóan szabályozta a képviselői összeférhetetlenséget, hiszen három évi tárgyalás után az 1875. I. törvénycikkben szabályozta először az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségére vonatkozó témákat és tárgyköröket. Az akkori törvény 12 paragrafusból állt; tehát 121 évvel ezelőtt Magyarországnak már volt összeférhetetlenségi törvénye. De összeférhetetlenségi szabályok már jóval korábban is voltak, például 1645-ben már voltak olyan szabályok, amelyek megtiltották király által adományozott tisztségek elfogadását a képviselői mandátum lejárta után. Vagy például átmenetileg öt évre megtiltották az ügyvédeknek a képviselőség választását. Ezt az átmenetet leszámítva azonban az ügyvédek mindig nagy számban és nagy aktivitással vettek részt a magyar parlament munkájában.
A második átfogó komplex összeférhetetlenségi törvényt Magyarországon 1901-ben fogadták el - a XXIV. számú törvénycikket -, ez szabályozta az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségét, kimondva, hogy a főrendi ház tagjaira külön összeférhetetlenségi törvényt kell alkotni. Ez a törvény már 30 paragrafusból állt, tehát bővebb volt, mint az 1875. évi I. törvénycikk.
A harmadik összeférhetetlenségi törvény 1925-ben született, a negyedik 1938-ban, több mint hat évi előkészítés után, s végül az ötödik és eddig utolsó átfogó összeférhetetlenségi törvényt a Ház 1946-ban fogadta el, 6 óra 20 perces tárgyalás után. Sürgősséggel tárgyalta ezt a törvényt a magyar parlament. Zsedényi Béla miskolci jogászprofesszor volt az előterjesztője ennek a törvénynek, s végül is sürgősséggel fogadta el a magyar parlament 6 óra 20 perces tárgyalás után az ötödik átfogó magyar összeférhetetlenségi törvényt.
Ezt követően az 1949. évi XX. törvény, az alkotmány hatálybalépésétől ez az összeférhetetlenségi törvény hatályát vesztette, és attól kezdve nem az összeférhetetlenségek megállapítása, hanem - a politikai hatalmi szerkezet logikájából következően - éppen az összeférhetőségek, a hatalmi pozíciók koncentrálása és egyidejű betöltése vált főszabállyá. Ezért - néhány hivatali összeférhetetlenségi szabályt leszámítva, mint például azt, hogy az Elnöki Tanács tagja nem lehet a kormány tagja, vagy a bíró, az ügyész nem lehet országgyűlési képviselő - Magyarországon negyven éven keresztül nem volt összeférhetetlenségi szabály.
Tehát a most a Ház előtt szereplő törvényjavaslat vitája, majd elfogadása után a magyar jogtörténetben a hatodik összeférhetetlenségi törvényt alkothatja meg a magyar parlament.
Néhány szót hadd szóljak az összeférhetetlenség fogalmáról. A magyar jogtörténetben és az európai országokban is dilemma volt, hogy a törvény fogalmazza-e meg vagy próbálja-e megfogalmazni és elfogadni az összeférhetetlenség fogalmát, tehát egy általános fogalmat adjon-e, vagy pedig csak taxatíve sorolja fel az összeférhetetlenség típusait, és azok adják az összeférhetetlenség fogalmát. A törvényjavaslat nem tartalmaz ilyen definíciós paragrafust, de az összeférhetetlenségi törvényjavaslat szabályaiból, konkrét rendelkezéseiből természetesen meg lehet állapítani az összeférhetetlenség fogalmát. Ha ezt a koncentrálást, összefoglalást elvégezzük, akkor az összeférhetetlenség fogalmát a következőképpen adhatjuk meg.
Az összeférhetetlenség a törvényben meghatározott pozíciók, tisztségek és tagságok, valamint a képviselői megbízatás egyidejű betöltésének a tilalmát jelenti. Továbbá: törvényben meghatározott foglalkozások, tevékenységek végzésének a tilalmát jelenti a képviselői mandátum ideje alatt. S végül a harmadik eleme ennek a definíciónak, hogy meghatározott tulajdonságok, magatartások összeférhetetlenek a képviselői pozícióval, és ezek a tulajdonságok vagy ezek a magatartások - például erkölcsi vagy büntetőjogi méltatlanság - a mandátum elvesztésével járnak.
Ezzel a három elemmel körül lehet írni és egyértelműen definiálni is lehet az összeférhetetlenség fogalmát, az inkompatibilitást - ahogy latin elnevezéssel ismeri a jogtörténet, sőt a legtöbb európai országban is ezen a nyelven fogalmazzák meg -, amely kifejezés eredetileg az egyházjogból jött; ott alakult ki először a XII-XIII. században bizonyos gazdasági és egyházi tisztségek betöltésével kapcsolatban az inkompatibilitás, az összeférhetetlenség.
Ha mérlegelni kívánjuk az összeférhetetlenség jelentőségét, akkor azt mondhatjuk, hogy három olyan jogintézmény van a közjogban, az alkotmányjogban, amely alapvetően meghatározza a képviselő jogállását, mozgásterét, viszonyát a választóihoz és viszonyát a parlamenthez. Ez a három jogintézmény: 1. a szabad mandátum elve; 2. a mentelmi jog biztosítása; 3. az összeférhetetlenségi szabályok, és ezeknek a képviselői státust meghatározó ereje.
Az összeférhetetlenség jelentőségét mutatja az is, hogy az összeférhetetlen helyzet választási kényszert hoz létre, és a képviselőnek választania kell, hogy a képviselői mandátumát tartja-e meg, vagy azt a pozícióját - esetleg nagyon is méltánylandó és nagyon is komoly társadalmi presztízzsel bíró pozícióját -, amelyet betölt, és amely összeférhetetlen az országgyűlési képviselőséggel. Ez a választási kényszerhelyzet hatja át az összeférhetetlenségek legnagyobb körét - tudniillik ezek az úgynevezett relatív összeférhetetlenségek -, míg vannak az abszolút összeférhetetlenségek, amikor nincs választási helyzet - például ha valakit eltiltanak a közügyektől, akkor a bírói ítélet következtében automatikusan megszűnik a képviselői mandátuma; ez egy abszolút összeférhetetlenség, itt nincs választási lehetőség.
Harmadrészt az összeférhetetlenség jelentőségét mutatja az, hogy az összeférhetetlenség szabályai közvetve a passzív választójogot korlátozzák. Hiszen a túl tágra szabott összeférhetetlenségi szabályok következtében nagyon leszűkülhet azok köre, akik megválaszthatók, és ez egy ponton túl akár több száz ezer emberre is kiterjedhet, ami a parlament összetételét, illetve a politikai vezető réteg rekrutációját befolyásoló jelentőségű tény.
Az összeférhetetlenség szabályai összességében nemcsak jogi tilalmak, nemcsak tevékenységek, pozíciók együttes betöltésének a tilalmát jelentik, hanem igenis meghatározzák a parlament összetételét és a parlamenten belül érvényesülő reprezentativitás, képviselet jellegét. Tudniillik ha például egy hihetetlen szigorú gazdasági összeférhetetlenségi szabályt fogadunk el, akkor a gazdasági élet főbb szereplői - és ezek több százezren, millióan vannak - közvetlenül nem lehetnek jelen a parlamentben, tehát olyan széles rétegek csoportja kerül ki a parlamenti képviseletből és a képviselet lehetőségéből, amely indokolatlan, és egy ponton túl torz, egyfajta üvegházi parlamentet hoz létre, amikor még a semmilyen területen semmilyen eredményt, komoly pozíciót, szakmai sikert el nem ért emberek kerülhetnek be a parlamentbe, akik nem is kívánnak semmilyen más pozíciót betölteni később sem, és hivatásos politikusként tulajdonképpen arra vannak predesztinálva, hogy öt, hat vagy hét választási cikluson keresztül csak parlamenti képviselők legyenek.
Az európai parlamentek nem véletlenül tértek rá a negyvenes évek végén és az ötvenes években követett rendkívül szigorú összeférhetetlenségi szabályok után az összeférhetetlenségi szabályok oldására, és az összeférhetetlenség mellett egy másik jogintézmény előtérbe kerülésére, a képviselők jövedelmi, vagyoni viszonyai átláthatóságának az előtérbe helyezésére.
(10.40)
Az összeférhetetlenség szabályozásának céljait talán nem árt néhány mondatban megfogalmazni, mivel elég sok félreértés van az összeférhetetlenség körül. Vannak olyanok, akik azt hiszik, hogy ez valamilyen korrupcióellenes eszköz. Ha az összeférhetetlenség történetét és típusait nézzük, akkor legfeljebb egy esetben vetődik fel a korrupció vádja, a képviselői pozícióval való visszaélés, a magánérdekből való kijárás vagy nemkívánatos haszonszerzés céljából való képviselet - ebben az esetben vetődik fel a korrupció. Ez kötődhet pozícióhoz is, de pozíciót egyáltalán be nem töltő képviselő is korrumpálható, lefizethető ilyen szempontból, és a nemtelen érdekképviselet ebben az esetben is megtehető.
Tehát az összeférhetetlenség nem büntetőjogi eszköz elsődlegesen, hanem erkölcsi megalapozású közjogi eszköz. Ilyenként kell szabályozni, és ezért a szabályozás céljai között is előtérbe kell helyezni azt, hogy a szabályozás elsődleges célja az, ami történetileg is az elsődleges célja volt az összeférhetetlenség, az inkompatibilitás kialakulásának, a képviselő lelki önállóságának - így fogalmaztak a korábbi jogtörténetben: a képviselők lelki önállóságának -, politikai önállóságának, véleménynyilvánítási, szervezeti, hatalmi önállóságának a biztosítása. Ezért tiltották meg éppen 100-150 évvel ezelőtt először a hierarchikusan szervezett, szigorú fegyelem alapján működő szervezetek tagjainak a képviselőségét, ahol nem lehetett biztosítani a képviselő lelki, politikai, hatalmi, pozicionális önállóságát. Ezért először a kormánytisztviselőket, a szerzetes rendeket, illetve ezek tagjait, vagy az egyházi tisztségviselőket tiltották el - ez a főrendi házra nem vonatkozott, csak a képviselőkre.
Tehát az első célja a szabályozásnak a képviselői függetlenség biztosítása. A második célja a hatalmi pozíciók koncentrálásának elkerülése, hiszen a modern demokráciák a hatalommegosztás és -elválasztás elve alapján működnek, és az intézményes hatalommegosztás tulajdonképpen személyi, perszonális szinten az összeférhetetlenségi szabályok, a hatalmi pozíciók koncentrálásának tilalmán keresztül érvényesíthető. A harmadik célja az összeférhetetlenségnek a gazdasági és a politikai döntéshozói hatalom átláthatóvá tétele, illetve tilalma - tilalma abban a körben, amely körben ez indokolt.
A negyedik célja az összeférhetetlenség szabályozásának a nemkívánatos érdekkijárás. Itt a nemkívánatosra helyezném a hangsúlyát, hiszen a képviselő képvisel; csoportokat, rétegeket, pártokat, szociológiailag megfogható társadalmi rétegeket képvisel, nyíltan képvisel, pozíciójából, életútjából, érvrendszeréből kifolyólag és megismerhetően. Nincs tehát semmi baj azzal, ha egy képviselőről lehet tudni, hogy ő az agrárszféra, az értelmiség, a munkások, a bányászok, a pedagógusok érdekeinek képviseletében lép fel. Nincs baj tehát a nyílt, nyilvános és ellenőrizhető és beszámítható érdekképviselettel. A gond a nemkívánatos érdekkijárás, amely esetleg az anyagi javakért folytatott érdekérvényesítésnél jelentkezik, és ezt szigorúan tiltani kell. Ez kötődhet pozícióhoz, mármint képviselőség melletti pozícióhoz, vagy pozíció nélkül is természetesen megtehető, ezt a visszaélést vagy a hivatali pozícióval való visszaélést és üzérkedést igenis szigorúan tiltani kell.
Korábbi összeférhetetlenségi szabályaink például abszolút összeférhetetlenségi okot láttak a magánérdekből történő felszólalás esetére, vagy az idegen hatalomtól való függés esetére; vagy például a hazafiatlan fellépés és érvelés esetére összeférhetetlenségi szabályokat állapítottak meg. Tudom jól, hogy ezek nehezen megfogható kategóriák, nem is tartalmaz ilyen típusú kategóriákat a javaslat, csak utalni szerettem volna arra, hogy a nyílt, ellenőrizhető érdekképviselet nemcsak hogy megengedett, hanem kívánatos. Ez az egyik funkciója a képviselőnek, illetve a parlamentnek. Tehát a nemkívánatos - főleg, ha az esetleg anyagi haszonszerzésből történik - érdekkijárást és érdekképviseletet kell szigorúan tiltani.
Végül a méltatlan magatartást tanúsító képviselőket igenis megfosztották és megfosztják a mandátumuktól az összeférhetetlenség szabályai alapján a parlamentekben. Ebbe a méltatlanságba beletartoznak a büntetőjogi méltatlanságok, amikor valakit közügyektől eltiltanak, de általában ezen túlmennek a méltatlansági összeférhetetlenség szabályai. Például mindenféle, a legkisebb választási csalás, visszaélés esetén is összeférhetetlennek tartják a mandátumot, és az illetőt egy vagy két ciklusra kizárják a parlamentbe való bejutás lehetőségéből. De például a magyar összeférhetetlenségi törvények tartalmaztak olyan méltatlansági összeférhetetlenségi okot is, mint például a parlament működésének a konok megzavarása, tehát folyamatos megzavarása. (Derültség az MSZP padsoraiban.) Vagy: a hiányzás, a rendszeres, hosszabb ideig tartó hiányzás a parlament életéből és a nem megfelelő részvétel a parlament munkájában, nem egyszerűen fizetésmegvonással, tiszteletdíj-megvonással járt, hanem összeférhetetlenségi ok volt. A jelenlegi törvénytervezet nem megy bele ebbe a nagyon nehezen szabályozható, de szerintem szabályozandó témakörbe, sajnos ez adóssága marad a magyar parlamenti szabályoknak, éppúgy, mint a parlament fegyelmi szabálya, amely - meg kell mondani - a működőképes Házszabályunk ellenére sem kellőképpen kidolgozott.
Végül a legutolsó funkciója és szabályozási célja az összeférhetetlenségi törvénynek az, hogy a képviselők vagyon- és jövedelmi viszonyait átláthatóvá, ellenőrizhetővé tegye. A képviselők számot kell hogy adjanak jövedelmi viszonyaikról, vagyoni viszonyaikról, de anélkül, hogy teljesen kiszolgáltatottá válnának a társadalom tagjai előtt, illetve anélkül, hogy bizonyos adatokhoz esetleg nemkívánatos személyek is hozzájuthassanak.
A szabályozás elvei, amelyek áthatják a törvény szabályait, a következők. Először is teljes körű szabályozásra törekedtek a törvényjavaslatot benyújtók, kiegészítve az alkotmányban, a képviselők jogállásáról szóló törvényben és más törvényben lévő összeférhetetlenségi szabályokat. Teljeskörűen mindenféle összeférhetetlenségi típust szabályozni kívántunk ezzel a törvényjavaslattal.
A másik: mérsékelt szigorúságú legyen az összeférhetetlenség, főleg a gazdaság, de nemcsak a gazdaság, hanem az alapítványok, a köztestületek és a többi vonatkozásában, éppen azért, hogy ne szűkítse nagyon le a politikussá válás szempontjából szóba jöhető rekrutációs kört, ne tegye ki választási kényszernek a leendő képviselőket, amikor túl szigorú összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg a törvény.
A törvényjavaslat benyújtói szerint - legalábbis az egyik vagy a nagyobb álláspont szerint - differenciálni kell az állami tulajdonban és a magántulajdonban lévő gazdasági társaságok vezető pozíciói között. Elmondottam, hogy van olyan álláspont, szerepel is a törvényjavaslatban, amely szerint nem szabad differenciálni; a többségi álláspont szerint differenciálni kell, indokolt különbséget tenni a magántulajdonban és az állami tulajdonban lévő gazdasági társasági vezető pozíciók között.
A következő szabályozási módszer és elv a képviselők vagyoni és jövedelmi viszonyainak a teljes körű átláthatósága. Mindenféle jövedelemről és mindenféle vagyonról, illetve vagyongyarapodásról a képviselő köteles nyilatkozatot tenni, illetve az egyik variáció szerint ez a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség nemcsak a képviselőre, hanem a vele együtt élő házastársára, élettársára és gyermekére is kiterjedne.
A szabályozás elvei között kell megemlíteni azt is, hogy az összeférhetetlenségi szabályokat azonnal hatályba kell léptetni, kivéve az említett gazdasági összeférhetetlenséget, és hogy az összeférhetetlenség intézménye nem lehet eszköze a parlament utólagos szelekciójának. Ez nem arra való! Nem arra való, hogy 1996-ban '94-re visszamenőleges hatállyal lemondásra kényszerítsenek képviselőket, vagy olyan választási kényszerhelyzet elé állítsanak képviselőket, amelynek következtében a parlament összetétele viszonylag jelentősen megváltozna. Hadd utaljak arra, hogy az említett magyar összeférhetetlenségi törvények mindegyike úgy lépett hatályba, hogy azt mondotta ki, hogy az összeférhetetlenségi törvényt az újonnan összeülő parlament első ülésnapjától kell alkalmazni. Tehát minden esetben jövőre vonatkozó szabályozást alkalmazott a magyar parlament az összeférhetetlenségi törvény elfogadása során.
(10.50)
Végül hadd szóljak néhány szót arról, hadd emeljem ki - mert garanciális jelentősége van -, hogy kik kezdeményezhetik az összeférhetetlenséget. A törvényjavaslat szerint bárki kezdeményezheti az összeférhetetlenségi eljárást, de az összeférhetetlenségi eljárás megindítására csak a mentelmi és összeférhetetlenségi ügyekben eljáró bizottságnak lenne joga.
Részletes eljárási szabályokat kell kidolgozni az eljárás során a képviselő jogára - megjelenési jogára, a tanúmeghallgatási lehetőségekre és a többire. Ezek a részletes eljárási szabályok nincsenek benn a törvényjavaslatban, de benne vannak azok a garanciális jelentőségű eljárási szabályok, amelyek az eljárás keretét, tartalmát és főbb területeit szabályozzák. Véleményünk szerint a Házszabályban, egy önálló fejezetben kellene - ez egyébként megfelel a korábbi törvényalkotási gyakorlatnak is - az egészen részletes eljárási szabályokat szabályozni.
Ami ezek között kiemelendő, az az, hogy az összeférhetetlenség kimondását - amennyiben a képviselő nem mond le összeférhetetlen pozíciójáról, nem szünteti meg az összeférhetetlen helyzetet -, akkor a parlamentre kell bízni. A parlament mondhassa tehát csak ki, nem a mentelmi és összeférhetetlenségi bizottság, nem valamilyen más bírói fórum - mondjuk, Alkotmánybíróság, Legfelsőbb Bíróság vagy közigazgatási bíróság, mert volt, illetve vannak erre is példák -, hanem maga a parlament mondhassa csak ki az összeférhetetlenséget; hiszen ezzel az aktusával, ezzel a döntésével a parlament megfoszt valakit a parlamenti mandátumától, a választók akaratát bírálja felül az összeférhetetlenség kimondásával és a parlamenti mandátumtól való megfosztással.
Azt gondolom, hogy a benyújtott törvényjavaslat egyéves előkészítő munka után szakmailag, jogi szempontból, törvényalkotási szempontból, ha nem is tökéletes, de elég magas színvonalon és elég körültekintően kidolgozott szabályegyüttes. Elismerem, hogy a tárgyalástechnikai és módszertani gondok speciális eljárást igényelnek, és remélhetőleg a négytagú albizottság, amelyet az alkotmányügyi bizottság létrehoz, meg tudja oldani ezt a problémát valamilyen módon. Úgy gondolom azonban, hogy mivel - és ezt nagyon határozottan szerettem volna érzékeltetni - a törvényjavaslat 80 százaléka mögött egységes álláspont van, nem lenne indokolt a törvényjavaslat tárgyalásának az elhalasztása. Megtalálhatók azok a speciális eljárások, amelyekkel a variációk száma csökkenthető, esetleg a variációk meg is szüntethetők, és egyetlen, minden párt által támogatott vagy legalábbis a többség által támogatott variációk maradnak benne csak a törvényjavaslatban, és hogy mindezekre tekintettel a nyilvános vitákban és a bizottsági vitákban javítható, korrigálható, jobbá tehető ez a törvényjavaslat.
Azt szeretném kérni tisztelt képviselőtársaimtól, hogy járuljanak hozzá a plenáris vitán és a bizottsági vitákban ahhoz, hogy jobb legyen, szélesebb konszenzuson alapuló legyen ez az összeférhetetlenségi intézmény, és hogy épüljön bele ez a komplex összeférhetetlenség a magyar közjogba, kapja meg azt a helyét és azt a súlyát az összeférhetetlenség, amire a szabály jelentősége és amire a jogtörténeti indokok is predesztinálják ezt a jogintézményt.
Köszönöm a figyelmüket. (Taps a kormánypártok padsoraiban.)
