DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS
DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS
DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS (FKGP): Köszönöm a szót. Tisztelt Képviselőtársaim! A most tárgyalás alatt lévő törvénytervezet célja így fogalmazódik meg: a helyi önkormányzatok társulási rendszerének kibontakoztatása és szélesebbé tétele. Az eddigi hozzászólások alapján is több képviselőtársam említette azt a körülményt, hogy az önkormányzati rendszerünk sajátossága, a széles feladatkörű települési önkormányzatok létrejötte és a kisebb teljesítőképességű önkormányzatok feladatellátási színvonalának emelése. Ezzel egyet is lehet érteni.
A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvényjavaslat kiszélesíti a helyi önkormányzatok társulásaira vonatkozó jogi szabályozás kereteit. Álláspontom szerint ezzel nem sérülhet meg az önkormányzatok szabad elhatározásán alapuló társulás elve, azonban jogi garanciákat biztosít a társulások működéséhez. A szabályozás indokoltságát elsősorban a helyi önkormányzatok igénye alapozza meg, illetve határozza meg mint erre számos szakmai és önkormányzati fórum rámutatott, a szabályozásra szükség van annak érdekében, hogy a gyakorlatban felmerült kérdésekre törvényi szintű garanciát kapjanak az önkormányzatok.
Az önkormányzatok együttműködésének gyakorlati tapasztalatait vizsgálva megállapítható, hogy a jelenleg működő önkormányzati társulások döntő része hatósági feladat ellátására irányuló, hatósági igazgatási társulás. Emellett jelentős az intézményirányító társulások száma, amely az együttműködő önkormányzatok számát tekintve közel egyharmadát teszi ki. Csekély számú az önkormányzati törvényben nevesített közös képviselő-testület létrehozása. A nevesített társulási formák mellett jelentősek azok az önkormányzati együttműködési formák, amelyek bizonyos közszolgáltatások együttes biztosítását, illetve megvalósítását célozzák. Ezek között említhető a kommunális feladatok ellátására, a szemétszállításra, ívóvízellátásra vagy a meghatározott fejlesztési cél, például gázvezeték, úthálózat fejlesztésére irányuló társulások, területfejlesztésre a kistérségi társulások.
A hatósági igazgatási társulások egyes államigazgatási ügyek szakszerű elintézését szolgálják, a képviselő-testületek az együttműködés tartalmát kétféle módon határozzák meg a gyakorlatban: az esetek többségében a döntést, míg más esetekben csupán a döntés előkészítését utalták a társulás hatáskörébe. Nem elhanyagolható az a körülmény sem, hogy a hatósági igazgatási társulások működése során növekedett a polgármesteri hivatalok eszközellátottsága, egységesebb jogalkalmazói gyakorlat alakult ki, és a hivatalon belüli vezetési, munkaszervezési megoldások is mindinkább figyelembe vették a szakmai hatékonyságot. A ritkán előforduló, különös szakértelmet igénylő ügyek előkészítése, a döntés megalapozott kialakítása érdekében nem ritkán előfordul, hogy szakértő egyedi közreműködését vették igénybe a döntést hozó szervek.
Az intézményirányító társulások működésének tapasztalatai azt mutatják, hogy a települési önkormányzatok képviselő-testületei nem minden esetben választották ezt a társulási formát, bár a közszolgáltatás biztosítása, a lakosság érdeke ezt indokolta. A döntést elsősorban a pénzügyi, gazdasági feltételek, az adott település fejlesztési lehetőségei és nem utolsó sorban a lakosság szükségleteinek a kielégítése határozza meg.
Sok esetben előfordult, hogy a döntés előkészítése során a gazdaságossági szempontok mellett legalább annyira meghatározó volt a szociológiai, a demográfiai tényezők figyelembevétele. Jelentős kérdés volt a költségek megoszlása a társulás tagjai között. A tagok többnyire méltányolták a résztvevő önkormányzatok eltérő pénzügyi helyzetét, anyagi lehetőségeit, mértékét. Főleg a csekély lakosságszámú településeken váltott ki vitát a költségek megosztása. E településeknél ugyanis méltánytalan helyzet is kialakulhatott, ha az általánosan elfogadott mód szerint a lakosság számának arányában határozták meg a szolgáltatások ellenértékét. E vitáknak a feloldása, rendezése is elhúzódhatott, hiszen a végső soron igénybe vehető eszköz, a bírósági döntés ugyan jogilag rendezte a helyzetet, de az önkormányzatok társulási szándékát nem segítette elő.
(20.10)
A társulási rendszer alapkérdése, a társulások gazdasági ösztönzése, a szakmailag szükségesnek mutatkozó önkormányzati társulások elterjedése a legeredményesebb a közgazdasági ösztönző rendszer kialakításával tehető még teljeskörűbbé. A jelenleg funkcionáló pénzügyi ösztönzések a körjegyzőségek támogatását, valamint az egyes támogatások odaítélésénél a közös intézményfenntartást preferálják. A jogalkotónak elsősorban a későbbi törvényhozás során kell keresnie azokat a formákat, amelyekkel az önkormányzatok együttműködése még hatékonyabbá tehető.
Ennek indokoltságát mutatja az is, hogy a pénzügyi támogatási eszközök igénybevételével a települések szélesebb körben vállalják az együttműködést, másrészt a feladat ellátásának szakmai színvonala is emelkedik, és emelkedik az önkormányzatok által biztosított közszolgáltatások színvonala is.
Röviden hadd szóljak még az együttműködési tapasztalatok keretén belül a körjegyzőségekről. Az ezer lélekszám alatti települések nagy része - részben emocionális indokok miatt - a társult forma helyett az önálló polgármesteri hivatal létrehozása mellett döntött. Közigazgatási szempontból hatékonyabb és szakszerűbb feladatellátást tud biztosítani a település abban az esetben, ha az igazgatási feladatok ellátását, az önkormányzati döntések előkészítését közös hivatal útján látja el. E szakmai érdek mellett azonban a döntés meghozatalát a településeknél egyes esetekben az is motiválta, hogy az önkormányzatiságot az önálló polgármesteri hivatal létével azonosították. Ezek az indokok természetesen érthetők.
Szükséges azonban, hogy a kölcsönös előnyöket, az igazgatásszervezési és közigazgatási hatékonyságot preferálja a jogalkotó. Ennek jelenlegi formája a körjegyzőségeket megillető állami támogatás, valamint a körjegyzői pótlék. A statisztikai adatokat figyelembe véve megállapítható, hogy a körjegyzőségek számának csökkenése ugyan megállt, sőt - ha csekély mértékben is, de - növekedést mutat.
A jelenlegi szabályozás szerint közös képviselő-testületet hozhat létre két vagy több települési önkormányzat képviselő-testülete szabad elhatározás alapján. A közös képviselő-testület alakításának motivációja az, hogy a települések részben vagy egészben egyesíthetik költségvetésüket, és ezzel több anyagi forráshoz jutnak, természetesen a kölcsönös érdekek figyelembevételével. E társulási formánál jellemző az is, hogy intézményeiket és a polgármesteri hivatalt is közösen működtetik. A közös képviselő-testület mint elnevezés azonban sok települést visszariaszt attól, hogy ezt a társulási formát válassza. A tartalomnak jobban megfelelő, az együttműködési készségre utaló elnevezésre tesz javaslatot a helyi önkormányzatokról szóló törvény módosítására benyújtott javaslat akkor, amikor a közös képviselő-testület helyett a társult képviselő-testület intézményéről rendelkezik.
A helyi önkormányzatokról szóló törvény társulási fejezete az együttműködés tárgyát figyelembe véve határozza meg a nevesített társulási formákat. A javaslat ezzel szemben az önkormányzatok együttműködési kapcsolatainak intenzitásához, az együttműködési fokozatok erősségéhez mérten határoz meg szabályokat a társulási megállapodások típusainak meghatározásával.
A javaslat általános rendelkezései foglalják össze azokat a szabályokat, amelyeket a helyi önkormányzatoknak közös feladatellátás esetén alkalmazniuk kell. A javaslat 3. §-ában szereplő társulási megállapodás egyaránt köthető önkormányzati és államigazgatási feladat ellátására. Fontos és garanciális szabály az, hogy a helyi önkormányzat nem mentesül feladatellátási kötelezettsége alól abban az esetben, ha társulást hoz létre, de a közszolgáltatások biztosítása, a hatósági ügyek intézése továbbra is a társuló önkormányzatot terheli.
A javaslat rögzíti azokat a jogi ismérveket, amelyek szükségesek a megállapodás megkötéséhez. Mivel a társulás létrehozása kiemelt jelentőséggel bír az önkormányzat feladatellátási rendszerében, ezért a képviselő-testületeknek minősített többséggel hozott döntéssel kell kialakítaniuk társulási szándékukat. A stabilitást, a társulásban ellátandó feladatok biztonságos teljesítését szolgálja az a rendelkezés is, amely szerint fő szabályként a társulást az év utolsó napjával lehet felbontani. Az önállóságot biztosítja az a kivételes rendelkezés, amely lehetőséget ad arra, hogy minden társulási tag minősített többséggel hozott döntése alapján ettől az időponttól eltérve módosítsa társulási szerződését, vagy éppen kilépjen abból a társulásból.
A társulás működésének ellenőrzése is elsősorban a helyi önkormányzat képviselő-testületének a feladata. A társulás tagja az általános rendelkezések szerint gondoskodik a működés célszerűségi és gazdasági szempontjainak érvényesüléséről, a meghatározott szolgáltatás kellő színvonalú ellátásáról. Emellett a polgármester évente beszámol a képviselő-testületnek a társulás működésének tapasztalatairól.
(A jegyzői széket dr. Kiss Róbert foglalja el.)
A javaslat a társulási megállapodások típusait az önkormányzatok együttműködési szándéka, a feladat közös ellátásában való részvétel mértéke szerint határozza meg. Az első típus a meghatározott feladat, szolgáltatás vásárlására kötött megállapodás. Ennél erősebb együttműködési lehetőséget biztosít az a forma, amikor közösen tartják fenn egyes intézményeiket, vagy a munkavállalók közös foglalkoztatásában történik egyezség.
A társulások egy részénél szükség van arra, hogy a tagok nagyobb beleszólással rendelkezzenek a működésbe, a szolgáltatás biztosításának meghatározásába, közösen tartsák fenn intézményeiket, illetve a társulást érintő döntéseiket közösen hozzák meg. Emellett természetesen a felelősségük is nagyobb mértékű. E jogoknak a biztosítását, a felelősség érvényesítését a javaslat a társulási tanács intézményének bevezetésével biztosítja. Az egyes tagok érdekeinek a képviselete, a kölcsönös előnyök biztosítása érdekében a társulási tanács összetételét úgy kell megállapítaniuk az érdekelteknek, hogy egyikük sem rendelkezhet a szavazatok több mint felével.
Tisztelt Képviselőtársaim! Mint arra a korábbiakban utaltam, a társulás létrehozásának egyik akadálya volt az a törvényi rendelkezés, hogy az együttműködés intenzitásától függetlenül a jogalkotó minden társulást önálló jogi személynek tekintett. A javaslat ezzel szemben a társulási megállapodás negyedik formájaként csak azokat a társulásokat tekinti jogi személyiségűnek, amelyeket a felek ilyen szándékkal hoznak létre, ha a feladat, a szolgáltatás közös ellátása vagy más indok - például intézmény vagy szervezet közös alapítása és fenntartása - teszi szükségessé. A társulás önállóan vállaljon kötelezettséget és rendelkezzen a vagyoni jogokkal. E társulási formánál kötöttebb jogi feltételeket határoz meg a javaslat, amelyek zömében a költségvetési felügyeleti tevékenységre, illetve a vagyoni jogokra és kötelezettségekre vonatkoznak.
A társulási megállapodások közös jellemzője, hogy az önkormányzati feladatellátásra vonatkoznak, emellett azonban az önkormányzatoknak széles körű kapcsolataik vannak a lakosság önszerveződő közösségeivel és egyéb, a településen működő szervezetekkel. Elterjedtek azok a szakmai fórumok, kötetlen formában létrejött együttműködési formák, amelyek biztosítják a tapasztalatcserét, az információk átadását. Ezek az együttműködési formák legalább olyan fontosak, mint a megkötött társulási megállapodások, hiszen alapja lehet az önkormányzatok között kialakítandó szorosabb együttműködésnek is.
(20.20)
Ezért garantálja a javaslat az önkormányzatok együttműködési lehetőségét, példálódzó jelleggel sorolja fel azokat a területeket, amelyekre az együttműködés vonatkozhat. Fontos ez abból a szempontból is, hogy így elhatárolható egymástól a kizárólag önkormányzati feladat közös ellátására létrehozott társulás, valamint az egyéb szándékból létrehozott együttműködési forma.
A helyi önkormányzatokról szóló törvény módosítása a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvényjavaslatban megfogalmazott célkitűzéseknek megfelelően módosítja az önkormányzati törvény döntően feladatellátásra vonatkozó rendelkezéseit. Lehetővé teszi, hogy önkormányzati döntést a képviselőtestület felhatalmazása alapján a jövőben társulás is hozzon, kiveszi az át nem ruházható hatáskörök jegyzékéből a kinevezést, a megbízást, valamint az intézmény alapításának jogát is.
Az önkormányzati törvény módosítására benyújtott javaslat rendezi a felek közötti vitás kérdések eldöntésének rendjét. A társulásban részt vevő tagok élhetnek azzal a lehetőséggel, hogy önkormányzati érdekszövetség által felkért tagokból álló egyeztetőbizottság döntsön vitás kérdésekben.
Ez a fórum megalapozott döntésével hozzájárulhat a problémák feloldásához. Erre természetesen csak akkor van lehetőség, ha minden önkormányzat elfogadja a konszenzusos döntést, ennek hiányában a bíróság rendezi a felek vitáját. Persze, ez nem zárja ki azt, és ajánlatos, hogy a felek vitájukat előbb egymással egyeztessék.
Az önkormányzati rendszer önfejlődése alapvető érték. A közigazgatás fejlődése, a működési tapasztalatok azonban azt igénylik, hogy a szükségszerű korszerűsítést jogi eszközökkel is segítse a törvényhozó. Indokolt, hogy abban az esetben, ha a képviselő-testületek nem kellő mértékben élnek a társulásban rejlő előnyök felismerésével, a közös közszolgáltatások színvonalának emelésével, akkor ezeket az előnyöket a törvényeknek optimális jogi szabályozással, pénzügyi támogatással is elő kell segítenie az önkormányzat mind szélesebb kiteljesítése, a közösségi célok megvalósulása érdekében.
Köszönöm szépen türelmüket.
