DR. NYIKOS LÁSZLÓ
DR. NYIKOS LÁSZLÓ
DR. NYIKOS LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék alelnöke: Tisztelt elnök úr, köszönöm a szót. Tisztelt Országgyűlés! Mint közismert, az Állami Számvevőszék alkotmányos, illetve törvényi kötelezettsége, hogy megítélje a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságát, és véleményt mondjon a bevételi előirányzatok teljesíthetőségéről. Az államháztartási törvény nem ír elő határidőt arra, hogy mikor kell a számvevőszéki véleményt benyújtani. A miniszter úr utalt arra - és köszönjük az elismerő szavait -, hogy mint a korábbi években, az Állami Számvevőszék ezúttal is azt tartotta szem előtt, hogy elősegítse a költségvetési vita tervezett időpontjának a megkezdését. Ez az oka annak, hogy a véleményünket ezúttal két részletben, egy hét eltolódással, a második füzetünket pedig két, a- és b-részletben adtuk át az Országgyűlésnek.
Az első füzet alapján döntöttek a bizottságok a múlt héten arról, hogy alkalmasnak ítélik-e a törvényjavaslatot általános vitára. Ez a füzet - mint a miniszter úr is említette - törvényességi szempontból és a kapcsolódó törvényekkel, elsősorban az államháztartási törvényekkel való koherenciát tekintette át, és a mellékletek számszaki korrektségét is vizsgálta. A második füzet, amely - mint említettem - a- és b-részből áll, a helyszíni vizsgálati tapasztalatainkat foglalta össze a fejezeteknél, a költségvetési intézményeknél és a helyi önkormányzatoknál. Ez többek között tételesen bemutatja a bevételi előirányzatok megalapozottságát, és véleményt mond azok teljesíthetőségéről is.
Tisztelt Országgyűlés! Bízva abban, hogy nemcsak az első füzetben megfogalmazott véleményünket, hanem az egy héttel később átadott füzetekben lévő megállapításainkat is sikerült többé-kevésbé megismerniük, és ha véleményünket tanulmányozni tudták, természetesen nem fogom megismételni a megállapításainkat és a javaslatainkat sem.
Megtiszteltetésnek tartom a lehetőséget, hogy az Országgyűlés plenáris ülésén kaptam arra lehetőséget, hogy a jövő évi költségvetéssel kapcsolatos gondolatainkat ismertessem. Élve ezzel a lehetőséggel, néhány általunk fontosnak és időszerűnek tartott kérdésre szeretném ráirányítani az Országgyűlés és rajta keresztül az adófizető állampolgárok figyelmét.
Az államháztartási törvény lehetővé teszi, hogy a költségvetési törvényjavaslat elfogadásával együtt más, kapcsolódó törvények módosítását is kérje a kormány az Országgyűléstől. Erre ezúttal is sor került, amire - mint említettem - az államháztartási törvény felhatalmazást ad. Fel kell azonban hívni a figyelmet arra, hogy csaknem két tucatnyi egyéb törvény módosítására is sor kerül. A 84 paragrafusból álló törvényjavaslat mintegy egynegyede más törvények módosításával foglalkozik. Igaz, hogy ez már tavaly, sőt tavalyelőtt is így volt, akkor nem tettük szóvá, mert azt gondoltuk, egy múló jelenségről van szó. De úgy tűnik, stabilizálódik ez a törvényalkotási módszer, amit azért tartunk problémásnak, mert ezeknek az itt módosított egyéb törvényeknek az élettartama ily módon rendkívül röviddé válik, és talán még ennél is nagyobb gond az, hogy nem látjuk mindig megőrizhetőnek a törvények belső összhangját, hiszen összefüggéseikből esetleg kiragadva történik rajtuk módosítás.
A 2/a füzetünkben tételesen véleményt mondunk a központi költségvetés fő bevételi előirányzatainak a megalapozottságáról, és megállapítjuk - többek között -, hogy a kiemelt adók bevételi előirányzatait számítások, prognózisok, elemzések támasztják alá, tehát a mi megítélésünk szerint ezek az előirányzatok reálisnak, teljesíthetőnek tűnnek. A társasági adóból, a fogyasztáshoz kapcsolt adókból és a személyi jövedelemadóból származó költségvetési bevételek is reálisnak tűnnek a mi tapasztalataink szerint - feltételezve természetesen azt, amiről a miniszter úr részletesen beszámolt, hogy a reálkeresetek, a lakossági fogyasztás úgy alakul, miként azt a koncepció, illetve a törvényjavaslat tartalmazza.
Ami a vámbevételek alakulásának realitását illeti, már nem ilyen optimistán ítéljük meg az előirányzatot, ami pedig a pénzintézetek társaságiadó-bevételeit, illetve a belföldi államadósság költségvetési elszámolásai között a Magyar Nemzeti Bank befizetését illeti, legalábbis első látásra kevésnek tartjuk azt a 62 milliárd forintot, amit a Magyar Nemzeti Bank szán befizetni a központi költségvetésnek 1998-ban. Arról van ugyanis szó, hogy a devizaadósság központi költségvetés általi átvállalásával a jegybank 175 milliárd forintos kamattehertől szabadul meg úgymond, hiszen - a korábbi évek gyakorlatától eltérően - ezt a terhet már a központi költségvetés viseli. Azt azonban, hogy ezzel a tehercsökkenéssel arányosnak mondható-e a Nemzeti Bank 62 milliárdos befizetése, nem állt módunkban részletesebben is megvizsgálni, mert ezek az információk nem álltak rendelkezésünkre.
Tisztelt Országgyűlés! Feltétlenül említést kell tennünk az elkülönített állami pénzalapok tervezett kiadásairól és bevételeiről. Ezek száma eggyel gyarapodik - mint azt a költségvetési törvényjavaslat mellékletei tartalmazzák -, azt követően, hogy másfél-két évvel ezelőtt az alapok száma radikálisan csökkent. Azt kell azonban megállapítanunk, hogy az állami pénzalapok kiadási és bevételi előirányzatairól és azok megalapozottságának a bizonyítására nincs szöveges indokolás a törvényjavaslat mellékleteiben, köteteiben, és sem az általános indokolás, sem a fejezeti kötetek nem tartalmaznak kellő mélységű indokolást arra nézve, hogy az alapok milyen stratégiába illeszkednek, és milyen elvek szerint fogják azokat az alapok gazdái elkölteni. Több 10 milliárdos tételekről van szó, mondjuk, az Útalapban vagy a Központi Környezetvédelmi Alapban, és messze egyetértek a miniszter úrnak azzal a megjegyzésével, miszerint nem mindegy, hogyan költjük el az állampolgárok pénzét. Ezért tehát mi az állami pénzalapokra vonatkozólag több és tartalmasabb információt szerettünk volna látni a törvényjavaslatot kiegészítő kötetekben.
Tisztelt Országgyűlés! Az államháztartás alrendszereinek költségvetését a tervezéstől a zárszámadásig immár 8 éve figyelemmel kísérve úgy látjuk, hogy a központi költségvetés pénzügyi reformjának folyamata lelassult vagy megállt. A Magyar Államkincstár tavalyi felállítása óta ezen a téren nem érzékelünk előrelépést. Tavaly nyáron kormányhatározat is született az átlátható feladat- és finanszírozási struktúra kialakítására, a koalíciós kormány a programjában is előirányozta a közkiadások tételes felülvizsgálatát. Véleményünk első füzetének 5. pontjában ezért is hívtuk fel a figyelmet a pénzügyi reform időszerűségére és fontosságára; az a meggyőződésünk ugyanis, hogy a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáit enélkül nem lehet megteremteni.
(10.10)
Nem lehet elfogadhatóan érvényesíteni azokat az elveket, amelyeket az államháztartási törvény preambuluma fogalmaz meg: a teljesség, a részletesség, a valódiság, az áttekinthetőség, a nyilvánosság elveit. Nem lehet választ adni arra a kérdésre, amit a miniszter úr is megfogalmazott: nem mindegy az, miként költik el az állampolgárok, az adófizetők pénzét. Miről van szó közelebbről?
Arról, tisztelt Országgyűlés, hogy a finanszírozás változatlanul az intézményekre irányul, nem pedig a feladatokra épül. A központi költségvetés adminisztratív struktúráját részleteiben is megismerheti az Országgyűlés, arról azonban nincs áttekintés, hogy a különböző fejezetekhez tartozó vagy a helyi önkormányzatok által végzett közfeladatok ellátása végül is mennyi pénzébe kerül az adófizetőknek.
Helyszíni vizsgálataink egyik legfőbb tapasztalata az, hogy a bevételi előirányzatok több helyen nem elegendőek, nem adnak garanciát a feladatok maradéktalan ellátására. Az Országgyűlés a fejezetek bevételeit hagyja jóvá, mint közismert, és ezek két részből állnak: támogatásokból és saját intézményi bevételekből. Ez utóbbiak aránya magas, évek óta magas, 1998-ban talán némileg csökken, de még mindig magas, 30 százalékot megközelítő és bizonytalan. Egyes intézmények energiáik túl nagy hányadát kénytelenek lekötni a saját bevételek megszerzése érdekében, aminek következtében az alapfeladatok ellátása kerülhet veszélybe. Több éve javasolja az Állami Számvevőszék, hogy a költségvetési intézmények támogatását is - ne csak az összes bevételt - hagyja jóvá az Országgyűlés.
Az államháztartás informatikai rendszerének a bruttó hazai termék, a GDP az egyik központi mutatószáma. Ez a közfeladatok finanszírozását is meghatározó jövedelemforrás. Az államháztartás hiányát a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően a törvényjavaslat indokolása a GDP százalékában jelöli meg. Más közkiadásokat: a honvédelemre, a kutatásfejlesztésre irányuló közkiadásokat, valamint az államadósságot is a GDP-hez viszonyítják. Ugyanakkor közismert, hogy a GDP egy része a szürke-, illetve a feketegazdaságból származik, és ennek az arányát szakértők, illetve a Központi Statisztikai Hivatal becsléssel állapítja meg.
Amikor a jövedelmek elosztásáról, a GDP-hez való viszonyításról van szó, erről nem feledkezhetünk meg, hiszen nem mindegy, hogy például az 1998-ra 9,4 billió forintra előirányzott GDP-n belül mekkora lehet, lesz a legális, féllegális vagy illegális szféra jövedelme. Célszerűnek tartottuk volna, hogyha a költségvetési törvényjavaslathoz készített tájékoztatók erre is kitérnek, mármint arra, hogy a GDP belső tartalma és becsült arányai miként alakulnak.
Bár formainak tűnő felvetés, de nyolc évvel a rendszerváltás után talán érdemes megemlíteni azt, hogy talán lassan meg kell majd fordítani a törvényjavaslat 1. és 2. mellékletének sorrendjét. Piacgazdaságban ugyanis logikusabb és természetesebb először az állam bevételeit bemutatni és jóváhagyatni az Országgyűléssel, és csak utána a kiadásokat. Változtatni célszerű ezért az elmúlt évtizedek beidegződésén, ami azon alapult, hogy a politikai döntések által determinált kiadásokhoz kellett igazítani a bevételeket, nem pedig fordítva, arra az álláspontra helyezkedve, hogy az állam is csak annyit költhet, amennyire a bevételei lehetőséget adnak. Ebben az esetben több remény lenne arra is, hogy az adótörvényeket és más, az állam bevételeit befolyásoló jogszabályokat ne legyen szükséges minden évben módosítani.
Említést teszek arról is, hogy a helyi önkormányzatok finanszírozásának reformja éppen úgy, mint a külső ellenőrzésük, megnyugtató, megoldása is időszerű az államháztartás pénzügyi reformja során. Az Állami Számvevőszék többször is szóvá tette azt, hogy a települések sokcsatornás finanszírozása a pénzeszközök szétforgácsolódásával és a pénzfelhasználás hatékonyságának csökkenésével, nem utolsósorban az ellenőrizhetőség feltételeinek romlásával jár együtt.
Végezetül, tisztelt Országgyűlés, szeretném bejelenteni, hogy az Állami Számvevőszék munkatársai, vezetői vállalkoznak arra, hogy 1998 közepére megfogalmazzák azokat az elgondolásokat, tervezeteket, amelyek a költségvetési reform továbbfejlesztésére irányulnak, ily módon is megpróbálva segíteni ennek a fontos folyamatnak a továbbvitelét.
Elnök úr, köszönöm szépen a figyelmet. (Taps.)
