DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY
DR. BIHARI MIHÁLY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Országgyűlés! Minden tekintetben egyet kell értenem Kuncze Gábor belügyminiszter úrnak azokkal a bevezető mondataival, amelyekben a négy előttünk levő törvénytervezet jelentőségére hívta fel a figyelmet. Valóban - ahogy ő is kiemelte - két teljesen új törvény elfogadására kerülhet sor, és két törvénynek - ezek közül az egyik az alkotmány - a módosítására.
A négy törvény együttesen 201 paragrafusból áll, ebből is a legjelentősebb a választási eljárásról szóló, úgynevezett eljárási kódex a maga 171 paragrafusával és 10 mellékletével, amely a legjelentősebb nóvum, a legjelentősebb új jogszabály ebben a tárgykörben, amennyiben a parlament elfogadja. Ennek a négy törvénynek, a két új és a két, módosítást célzó törvénytervezetnek a jelentőségét természetesen nem a paragrafusok száma adja, hanem a szabályozási tárgykörnek a jelentősége. Két, a parlamenti demokráciát alapvető módon meghatározó szabályozási tárgykör kerül a négy törvénytervezetben új módon szabályozásra. Az egyik a választásokra vonatkozó szabályok köre, legalábbis azoknak egy része a másik pedig a közvetlen demokrácia legfontosabb intézménye, a népszavazás és a népi kezdeményezés.
(10.50)
A szabályozási tárgykör tehát önmagában jelentőssé, fontossá teszi ennek a négy törvénytervezetnek a tárgyalását és elfogadását. De ezen kívül a szabályozási szintek is meghatározzák a törvénytervezetek jelentőségét, hiszen az alkotmány és a másik három törvénnyel együtt az alkotmányhoz szorosan kapcsolódó, úgynevezett alkotmányerejű törvényeknek az elfogadására kerülhet sor. S végül a jelentőséget hadd támasszam alá azzal is, hogy nagyon széles körű szakmai és politikai támogatottság van a négy törvénytervezet mögött.
A négy törvénytervezet közül az egyik törvénytervezet, az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvénytervezet az, amely nem nyerte el a parlamenti pártok egyöntetű támogatását, a másik három törvénytervezetet, a hosszú időszakon keresztül folyó tárgyalások eredményeként kialakult kompromisszumos megoldást hat parlamenti párt egyértelműen támogatta. A Független Kisgazdapárt nem támogatta egyik törvénytervezetet sem. Ez nyilván nem azt jelentette, hogy egyetlenegy elemével sem értett egyet a benyújtott törvénytervezeteknek, de voltak nyilvánosan is kinyilvánított és megvallott kifogásai a szabályozás tárgyával, jellegével és a szabályozás időpontjával kapcsolatosan is.
Engedjék meg, hogy néhány szót szóljak elsősorban az alkotmánytörvény módosításával kapcsolatban a népszavazást érintő változtatásokról és az új, 21 paragrafusból álló népszavazási és népi kezdeményezésről szóló törvény tervezetéről!
Az előzményeket röviden érintette belügyminiszter úr is, amikor utalt arra, hogy 1989-ben a '89. évi XVII. törvény az akkori időszaknak megfelelő módon szabályozta, vagyis könnyítette meg a népszavazás állampolgári kezdeményezés útján való elrendelését. Az akkori történelmi, politikai körülmények között ez indokolt volt, ezért nagyon leszállította az aláírások számát százezerre, megkönnyítette, meg kívánta könnyíteni, meg kívánták könnyíteni az akkori politikai erők a népszavazás elrendelésének lehetőségét. Viszont megmarad a népszavazás érvényességére vonatkozó azon szigorú szabály, hogy csak akkor érvényes a népszavazás, ha a választópolgárok, vagyis 7,8 millió magyar választópolgárnak több mint a fele elmegy. Ez az érvényességi szabály viszont megakadályozta érvényes és eredményes népszavazás tartását. Ne felejtsék el, hogy az elmúlt nyolc évben egyetlenegyszer volt érvényes és eredményes népszavazás Magyarországon, mindjárt az előbb említett '89. évi XVII. törvény alapján 1989 novemberében az úgynevezett négyigenes népszavazás. Azt követően több népszavazási kísérlet volt, népszavazás elrendelésére is sor került - például 1990 júliusában -, de nem volt érvényes és ennek következtében nem lehetett eredményes sem a népszavazás.
Sok vitára adott okot a népszavazás állampolgári kezdeményezés során történő elrendelésével kapcsolatosan az aláírások gyűjtésének határideje, a gyűjtés lehetősége, az aláírásgyűjtő ívekre felkerült kérdéseknek a végső megfogalmazása. Ezeket a problémákat egyrészről a nyáron már megtörtént alkotmánymódosítás, illetve a mostani alkotmánymódosító tervezet, valamint a népszavazásról szóló törvény elrendezi.
Már hatályos az alkotmánynak az a rendelkezése július 31-e óta, amely megemelte az állampolgári kezdeményezés esetén a kötelezően előírt aláírásszámot: a kötelező népszavazás esetében 200 ezerre, a fakultatív népszavazás esetében 100 ezerre emelte ezt az aláírásszámot. Ezt a rendelkezést hivatott kiegészíteni a most benyújtott alkotmánytörvény módosításának az a rendelkezése, amelyik az aláírásszám megemelése mellett határidőhöz köti, mégpedig a kötelező népszavazás esetében négy hónaphoz, a népi kezdeményezés esetében pedig két hónaphoz az aláírások gyűjtésének határidejét ugyanarra a témára vonatkozóan.
Azonban nemcsak ezek a szabályok adják a jelentőségét az alkotmánytörvény módosításának és az új népszavazási törvény elfogadásának, hanem az is, hogy a parlament az 1993. december 31-e óta meglévő mulasztásos alkotmánysértést feltehetően ezen az őszön - amennyiben az erre vonatkozó, most benyújtott törvénytervezeteket elfogadja - megszünteti.
Azt gondolom, nagyon fontos kiemelni azt, hogy a Magyar Köztársaság történetében először ezen a nyáron, július 15-én a Magyar Közlönyben már kihirdetett alkotmánymódosító törvénnyel, illetve a most benyújtott alkotmánymódosító törvénnyel válik igazán alkotmányos szintű, alkotmányban szabályozott jogintézménnyé a népszavazás. Azt megelőzően a népszavazásról az alkotmány egyetlenegy mondatot tartalmazott, nevezetesen azt, hogy a képviseleti demokrácia mellett az állampolgároknak rendelkezésükre áll a közvetlen demokrácia keretében az akaratuk kinyilvánítása, népszavazás útján is kifejezésre juttathatják akaratukat.
Ennél többet nem tartalmazott az alkotmány, az a nyári alkotmánymódosítás, amely már hatályos, és a most benyújtott alkotmánytörvényt módosító törvény szinte teljeskörűen, lényegre utalóan a jogintézmény tartalmát, funkcióját, alkalmazhatóságának körét szabályozza. Ezzel nemcsak alkotmányos jelentőségű, hanem alkotmányban szabályozott, alkotmányos jogintézménnyé válik a népszavazás.
Hadd utaljak arra, hogy az új alkotmány előkészítése kapcsán 1996 telén egy hatpárti - az akkori hat parlamenti pártból álló - az új alkotmány előkészítését segítő albizottság jött létre, éppen a népszavazás és a népi kezdeményezés tárgykörében azért, hogy párhuzamosan folyjék az új alkotmány előkészítése és az akkor már mindenki számára köztudottan aktuális népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvénynek a módosítása. Ennek az albizottságnak a vezetőjeként mondhatom, hogy nagyon széles körű hatpárti megegyezésre sikerült jutnunk már akkor is a népszavazás és a népi kezdeményezés legfontosabb szabályozási tárgyköreit és szabályozási módját illetően, 1996. március 20-án ennek az albizottságnak a nevében el is juttattam Kuncze Gábor belügyminiszter úrhoz azt a 12 pontból álló javaslatot, amelynek szinte mindegyike beépült valamilyen módon vagy az alkotmányt módosító törvénytervezetbe, vagy pedig az új népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvénybe. Így akár az aláírásgyűjtés határidőhöz kötése, akár a kötelező népszavazás elrendelésének a magasabb aláírásszámhoz kötése és a többi, ezek az elemek mind benne voltak a hatpárti bizottságnak abban a megállapodásában és konszenzusában, amit belügyminiszter úrhoz eljuttattam, és ezek visszatükröződnek, megtalálhatók a benyújtott két törvénytervezetben.
Ha röviden, leltárszerűen utalunk arra, hogy a két törvénytervezetnek az elfogadásával, a népszavazásról szóló törvénytervezetnek, illetve az alkotmánymódosító törvénytervezetnek az elfogadásával milyen körben, milyen jelleggel és mélységben szabályozza majd az alkotmány a népszavazás intézményét, akkor utalhatunk arra, hogy egy részről az alkotmány egyértelműen kimondja, hogy kétharmados törvényben kell a népszavazás és a népi kezdeményezés tárgykörét szabályozni. Ez a nyáron hatályba lépett alkotmányban már benne van. A kétféle népszavazást, a döntéshozó és a véleménynyilvánító népszavazást egyértelműen elválasztja egymástól az alkotmány megemelte a kötelező népszavazáshoz és a fakultatív népszavazáshoz szükséges aláírások számát az alkotmány tartalmazza a tilalmazott témák listáját, tehát azoknak a témáknak a sorát, amelyek kapcsán nem lehet népszavazást elrendelni.
Én a magam részéről inkább szakmai okok miatt csak egyetlenegy ponthoz tennék kérdőjelet - de nem jogászként, hiszen hatályos rendelkezésről van szó, attól szakmailag természetesen lehet még a szakmai viták során vitatni -, nevezetesen ahhoz, hogy a hatályos alkotmányban az van benne, hogy nem lehet népszavazással megváltoztatni az alkotmánynak a népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó rendelkezéseit.
(11.00)
Ez egy nagyon sajátos betonba ágyazása egy témakörnek és egy tárgykörnek. Lehet, hogy az alkotmányjogász szakmában ez a rendelkezése az alkotmánynak majd vitára ad okot, de mindenesetre a népszavazás és népi kezdeményezés demokratikus igénybevételének a lehetőségét nem akadályozza.
Az új eredményességi szabályok jelentősen oldották azt az ellentmondást, amire az előbb utaltam, nevezetesen, hogy viszonylag könnyű volt teljesíteni a népszavazás elrendeléséhez szükséges százezer aláírás összegyűjtését, de nagyon nehéz volt biztosítani azt, hogy a választópolgároknak, a 7,8 millió választópolgárnak több mint a fele elmenjen a választásokra.
Zárójelben hadd jegyezzem meg, hogy Magyarországon a közvetlen demokráciának, az úgynevezett részvételi demokráciának a kultúrája vagy hagyománya még meglehetősen csekély. Ne felejtsük el azt, hogy mind 1990-ben, mind 1994-ben csak az első fordulóban, az országos választások első fordulójában ment el a választópolgároknak több mint 50 százaléka. Mindegyik második fordulóban, illetve az időközi választások és a többi esetében jóval kevesebben vettek részt a választásokon, mint a választópolgárok 50 százaléka tehát nagyon nagy jelentőségű ügyek kapcsán valahogy nehezen mozdulnak a választópolgárok. Ebből következik, hogy ha valaki Magyarországon jelentősen megemeli az érvényességi küszöböt, akkor szinte lemond arról, hogy a választások kapcsán valamilyen jogintézmény élő jogintézményként megmaradjon.
Azt gondolom, nagyon fontos, hogy az alkotmány módosítása és az új népszavazási törvény tervezete végre elrendezi a különböző, a kezdeményezés szempontjából eltérő, illetve az eredményük, a kötelező erejük szempontjából eltérő népszavazási típusokat és ezeknek a körét, szakmailag is kiérlelt formában, közérthető formában szabályozza a kötelező és a fakultatív, a véleménynyilvánító, illetve az ügydöntő jellegű népszavazás típusait a két törvénytervezetben.
Nagyon fontosnak tartom kiemelni azt, hogy a népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó törvény tervezete rendkívül szoros határidőket szab, és megnöveli az Országos Választási Bizottságnak a hatáskörét nagyon sok tekintetben. Ha a határidőket egymás mellé tesszük, és egy optimális határidősort próbálunk megállapítani, akkor azt mondhatjuk, hogy állampolgári kezdeményezés esetén, amikor a kérdést valaki egyáltalán megfogalmazza, utána a kérdés hitelesítésére kerül sor, tehát nagyon korai időben eldől, hogy a feltett kérdés megfelel-e az alkotmány előírásainak vagy nem. Erre az országos választási bizottság kap jogot 30 napos határidővel. Ez azt jelenti, hogy nagyon rövid idő alatt az aláírásgyűjtés előtt véglegessé válik az, hogy lehet-e gyűjteni, illetve hogy a gyűjtött aláírások végül elvezethetnek-e egy sikeres népszavazás kiírásához.
A jelenleg hatályos, még az elfogadás előtti rendelkezések szerint ez a jog az Országgyűlés alkotmányügyi bizottságát illeti meg, sőt, az Országgyűlés alkotmányügyi bizottságának van joga arra, hogy a kérdést végső formába öntse. Ez a joga az alkotmányügyi bizottságnak megszűnik. Az Országos Választási Bizottság csak alkotmányossági szempontból vizsgálhatja a kérdést. Ha megállapítja, hogy a kérdés megfelel az alkotmány előírásainak, akkor meg lehet kezdeni az aláírás gyűjtését.
(A jegyzői széket dr. Kiss Róbert helyett dr. Kávássy Sándor foglalja el.)
Ha az aláírásgyűjtés befejeződött, akkor az Országgyűlés nem változtathatja meg a kérdést. Az Országgyűlésnek abban a formában kell elrendelnie országgyűlési határozatban a népszavazást és megfogalmazni a kérdést, ahogyan azt az eredeti kezdeményezők megfogalmazták. Ez egy rendkívül fontos nóvum, és stabil, kiszámítható rendezést hoz az egyik legvitatottabb kérdéskörben, nevezetesen abban, hogy meg lehet-e utólag változtatni a népszavazásra bocsátandó kérdést az aláírások gyűjtése után, és hogy vajon megfelel-e az alkotmányügyi bizottság által végső formába öntött kérdés annak, ahogyan a kezdeményezők azt elkezdték. Ez a vita megszűnik. Az eljárás legelején lezárul az a vita, hogy vajon egyáltalán lehet-e az adott kérdés kapcsán aláírást gyűjteni vagy pedig nem.
Fontos, hogy az Országos Választási Bizottságnak mint pártoktól független bizottságnak jelentősége, hatásköre - mind a kérdést hitelesítő, mind pedig az aláírásokat hitelesítő, végül pedig a népszavazás eredményét megállapító jogköre - megnövekedett. Ez az eljárás olyan szoros határidőkkel van körülírva, hogy ha elindul egy népszavazási állampolgári kezdeményezés, akkor körülbelül öt hónap alatt befejeződhet az aláírásgyűjtés, amire maximum négy hónap van, és a parlamenti eljárásba bekerül az egész ügy. A parlamenti eljárás után, miután 30 nap alatt döntenie kell a parlamentnek erről...
Zárójelben jegyzem meg, hogy a hatpárti egyeztetések során felvetődött az - és szinte mindenki, az előterjesztő belügyminiszter úr is egyetértett azzal -, hogy állampolgári kezdeményezés esetén, miután már öt-hat hónapja erről beszél az ország, mindenki ismeri, hogy miről van szó, esetleg ezt a határidőt 15 napra lehetne csökkenteni -, nemcsak hogy nem ellenezte, hanem kifejezetten szóban támogatóan nyilatkozott a törvénytervezetet előkészítő belügyminiszter úr is, hogy az állampolgári kezdeményezés esetén ez a határidő esetleg 15 nap legyen. Bízom abban, hogy módosító indítvánnyal bekerülhet majd ez a javaslat a törvény tervezetébe.
Nagyon fontos, hogy megmarad a népszavazás-kezdeményezési joga más alanyoknak is, így a köztársasági elnöknek, a kormánynak és a képviselők egyharmadának.
Fontosnak érzem azt a szabályt is, hogy az Országgyűlés ezentúl - ha elfogadja majd ezt a törvénytervezetet - egyszerű többséggel szavaz a népszavazás elrendeléséről, tehát hogy egyáltalán elrendeli-e a népszavazást, és hogy az fakultatív vagy ügydöntő lesz-e. Nem minősített többséggel dönt, ahogy a most hatályos szabályok azt tartalmazzák, hanem egyszerű többséggel. Ez is azt mutatja, hogy a törvénytervezet előkészítői akceptálják azt az igényt, hogy ne a parlament legyen az ügydöntő abban a kérdésben, hogy egy kétszázezer aláírással támogatott népszavazási kezdeményezés végül eljusson-e magához a népszavazáshoz.
Legyen szűrő szerepe az Országos Választási Bizottságnak, illetve a parlamentnek ebben a körben, de ne ő legyen az ügy ura. Az ügy urai az aláírásgyűjtők, illetve az aláírásadók legyenek.
Néhány szót hadd szóljak - most már csak vázlatosan - a másik két törvényjavaslatról, az országgyűlési képviselők választásáról és a választási eljárási kódexről. Azt gondolom, hogy ebben az esetben is rendkívül fontos új elemek, stabilizáló elemek kerülnek bele a magyar választási rendszerbe, mindjárt a választások időpontjának a rögzítése (Az elnök a csengő megkocogtatásával jelzi az időkeret leteltét.), amely eddig minden egyes évben vitára adott okot. Úgy gondolom, hogy ugyanilyen jelentős elem az Országgyűlés mandátumára vonatkozó szabály, nevezetesen az, hogy az Országgyűlés mandátuma a következő Országgyűlés alakuló üléséig tart.
Köszönöm a figyelmet. (Taps a kormánypártok soraiból.)
