DR. VASTAGH PÁL
DR. VASTAGH PÁL
DR. VASTAGH PÁL igazságügy-miniszter: Köszönöm, elnök úr. Tisztelt Képviselőtársaim! Tisztelt Ház! Nagy horderejű vita kezdődik meg a mai napon a parlamentben: az igazságszolgáltatás jövőjét alapvetően befolyásoló törvényjavaslatok tárgyalását kezdi meg a Ház.
Expozémban elsősorban arra kívánok választ adni, hogy miért szükséges, miért elkerülhetetlen ez a reform, és miért közös ügye ez a reform - a látszólagos ellenvélemények ellenében is - a parlament két oldalán ülő kormányzó és ellenzéki pártoknak. Magyarországon is, tisztelt Ház, az elmúlt hét esztendőben a közjogi alkotmányos fejlődést illetően azok a tendenciák érvényesültek, amelyek általában Kelet-Közép-Európa új demokráciáiban is jelen vannak. Ezek között az alkotmányfejlődési tendenciák között elsődlegesen kell kiemelnem a hatalommegosztás alkotmányos szervezeti biztosítékait, ennek a minél részletesebb kimunkálását; és ehhez szorosan kapcsolódva, szinte fontosságában majdhogynem megelőzve, de ugyanilyen jelentőséggel szabályozták mindenhol a bírói hatalom önállóságának, függetlenségének érvényesülését és ennek alkotmányos biztosítékait.
Ma már, azt hiszem, többet tudunk 1997-ben - a tapasztalataink alapján is - a bírói hatalom önállóságáról, különállásáról és függetlenségéről, hiszen nemcsak a tapasztalatok, hanem az Alkotmánybíróság több határozata is világosabbá tette a lényeget és a különböző összefüggéseket; és az ebből adódó következtetések a törvényhozás munkáját is megkönnyítik. Tehát ha az egyik indokot keresem, akkor úgy is fogalmazhatok, hogy egy demokratikus államfejlődés folyamatában a korábban érvényesülő elvek következetesebb alkotmányos tükröződéséről van szó, a reform keretében.
Ez a megállapítás természetesen az indokok sorában nem elegendő, mert nem arról van szó, hogy absztrakt államépítési elvek érvényesítése vagy érvényesülése - vagy még teljesebb érvényesülése - teszi szükségessé a reformot. Ez is nagyon fontos, de ennél még inkább fontosabb az, hogy a jogállami fejlődés keretében a kiszélesülő bírói jogvédelem lehetőségei és az állampolgárok gyakorlati esélyei arra, hogy ez a jogvédelem a mindennapokban felhasználható és használható eszköz legyen, ennek a viszonya miként alakul. Ha ez a lehetőség távoli, és a gyakorlati érvényesíthetőség igen komoly akadályokba ütközik, az érvényesítés túlságosan hosszadalmas, akkor ez egyrészről csalódást válthat ki az állampolgárokban - a jogállam egésze és intézményrendszere kapcsán -, és természetesen nagyon súlyos, közvetlen gazdasági és kereskedelmi, anyagi hátrányok származhatnak ebből.
Tehát erre az igazságügyi reformra elsősorban az állampolgárok érdekérvényesítési lehetősége miatt van szükség; ez a reform elsősorban, közvetve és közvetlenül az állampolgárokat kívánja szolgálni, az állampolgárok számára kívánja elérhetőbbé és lehetőbbé tenni a bírói jogvédelem gyakorlati érvényesítését, azt, hogy a jogszolgáltató szervek képesek legyenek a döntéseiket ésszerű határidőn belül meghozni. Ez pedig több millió állampolgár ügye; és ebben az elemben látom azt a közös érdeket és közös pontot, amely véleményem szerint - éppen ebből kiindulva - a parlamenti pártok mindegyikét érdekeltté teszi a reform végrehajtásában.
Tehát az igazságszolgáltatási reformnak a célja, megvalósulásának lényege egy korszerűbb, hatékonyabb igazságszolgáltatási szervezet Magyarországon. Ennek keretében évtizedes mulasztásokat kell pótolnunk, az államszervezetnek egy olyan alrendszerét kell megerősítenünk, amely az állampolgári érdekek érvényesítése szempontjából is nagy jelentőségű, de egyben alkalmassá és alkalmasabbá válik arra, hogy bekapcsolódhasson egy olyan európai igazságügyi kooperációba és együttműködésbe, aminek a jövője, tisztelt Ház, nem túlságosan távoli, hiszen az európai jogok közvetlen alkalmazásának lehetősége, esélye - Magyarország integrációs törekvéseivel párhuzamosan - a következő évek során, de egy évtizeden belül mindenképpen realitássá válhat.
Éppen ezek az átfogó célok késztették arra az igazságügyi reform előkészítőit - és ebben a körben nemcsak a kormányzati szervekről kell szólnom, hiszen a reform kimunkálásában mindvégig szakmai konszenzusok kialakítására törekedtünk, és széles együttműködési lehetőséget biztosítottunk -, éppen ez az átfogó jelleg kívánta meg, hogy a feladatokat ne csak a jogalkotás szemszögéből vizsgáljuk, hanem a reform keretéhez közvetlenül vagy közvetlenebbül kapcsolódóan tegyünk meg mindent azért, hogy a jogi szabályozás mellett... - amely, ahogyan említettem, 11 elemből áll és ebből jelenleg 7 van az Országgyűlés előtt; a közeljövőben ide kerül az Országgyűlés elé az ügyvédségről szóló, a cégeljárásról, a cégnyilvántartásról és cégnyilvánosságról szóló, valamint a büntetőeljárásról szóló törvény, amelyek egységesen, ebben az összefüggésrendszerben, átfogóan teremtik és újítják meg az igazságszolgáltatás jogi alapjait.
Azt is szeretném kiemelni ezen a téren, tisztelt Ház, hogy a szabadon választott parlament történetében első ízben van alkalma az Országgyűlésnek olyan átfogó törvénycsomagot tárgyalni, amely jelenleg 7 elemből - és néhány héten belül kiegészülve 11 elemből - áll; ilyen, a koncepcionális összefüggéseket is világossá tevő, átfogó törvénycsomag egyetlen tárgykörben sem került 1990 óta az Országgyűlés elé.
(10.40)
A szabályozás során, a jogi szabályozás keretében most az alkotmánykoncepció tárgyalása mellett hat törvényjavaslat tárgyalását kezdi meg a Ház: a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról; a bírák jogállásáról és javadalmazásáról; az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról; az ítélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapításáról; a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény módosításáról; illetőleg az ügyészségi szolgálati viszonyról és adatkezelésről szóló törvény módosításáról.
A szabályozás feladatai mellett a reform menetében, annak során nagyon fontosnak tekintjük a munkakörülmények és a munkafeltételek javítását a bíróságokon és az ügyészségeken. Erre vonatkozóan az elmúlt időszakban több kormányzati erőfeszítés történt, aminek eredményeképpen 1996-ban - tájékoztathatom a tisztelt Házat - stabilizálódott a bírói, ügyészi kar, minimalizálódott a pályaelhagyás, és az új előmeneteli rendszer a bíróság és az ügyészség esetében ezt a pályamegtartó képességet tovább erősítheti.
Úgy érzem, hogy a bírói, ügyészi kar stabilitása az egész igazságszolgáltatási szervezet működése szempontjából az egyik legfontosabb garanciális tényező az ügyek szakmai megítélésének javulására, illetőleg a szakmai tapasztalatok olyan tárházának kialakítására, amely jobban felvértezi a bírákat és az ügyészeket az eljárások lefolytatására.
Emellett nagyon fontosnak tartjuk azt is, hogy méltó körülmények között dolgozhassanak a bírák és az ügyészek, hogy az épületek, amelyek bizony nagyon rossz állapotban vannak, megújuljanak, felújításra kerüljenek, hiszen különösen a fővárosban vált a helyzet tragikussá. Ezen segítettünk a Budai Központi Kerületi Bíróság elhelyezésével '96 januárjában, és reményeink szerint néhány hónapon belül sor kerül a Pesti Központi Kerületi Bíróság átköltözésére is az Igazságügyi Minisztérium épületébe.
De ugyanilyen fontosnak tekintjük az informatikai rendszer fejlesztését, ami nélkül ma már elképzelhetetlen korszerű igazságszolgáltatás. És természetesen nagyon fontosnak tekintjük azt a személyi feltételek körében, hogy megfelelő képzési rendszerek és formák teremtődjenek a bírák és az ügyészek képzésére, éppen abból a szempontból is, amit néhány perccel ezelőtt említettem: az európai igazságügyi együttműködés követelményeihez történő felkészülés érdekében és tekintetében.
Ennek a reformnak a kialakításában, az átfogó koncepció kialakításában szeretnék utalni azokra a folyamatosságokra, azokra a kontinuitási elemekre, amelyek a reform tekintetében történetileg, szakmailag és politikailag egyaránt jelen vannak, és egyaránt befolyásoló tényezőkként hatottak.
A történeti folyamatosságról csak annyit szeretnék elmondani, hogy tulajdonképpen a reform szervezeti megoldásaiban sok tekintetben ahhoz az igazságszolgáltatási szervezethez nyúlik vissza, amely a XIX. század utolsó harmadában, a polgári átalakulás időszakában Magyarországon létrejött. Ebből tehát nyilvánvaló a határozott kontinuitás; azon a nyomvonalon haladnak a törvények, illetőleg a törvényjavaslatok, amelyeket az 1869. évi IV. törvény, a bírói hatalom gyakorlásáról született törvény megrajzolt; ezeknek a továbbfejlesztéséről van szó.
És visszatérünk oda, amit a négyszintű rendes bírósági szervezet kialakítása eredményezett a XIX. század végén, 1890-ben, az 1890. évi XXV. törvénycikkel. Ezzel kapcsolatosan gyakran elhangzik az az érv vagy vád, vagy kritika, hogy vajon korszerű-e mindez, és nem túlságosan múltba néző és múltba tekintő az a javaslat, amit a reform tartalmaz. Meggyőződésem, hogy nem, hiszen itt a hatáskörök jobb elosztásával - és éppen emiatt a terhek átrendezésével - sokkal többet tudunk segíteni a bíróságok túlterhelésének csökkentésében.
De folytatása ez a reform nemcsak a XIX. század végi szabályozásban megnyilvánuló tendenciáknak, hanem mindannak, ami 1989 után is történt, hiszen 1989-et követően több ízben, hét alkalommal módosította az Országgyűlés a bíróságok szervezetére vonatkozó törvényeket. Ezek a módosítások megteremtették a bírói függetlenség lényeges garanciáit, elkülönítették a bíróságok igazgatási és ítélkezési feladatait, létrehozták a bíróságok igazgatásában közreműködő bírói testületeket, a fegyelmi felelősséggel és a szolgálati viszonnyal kapcsolatos rendelkezéseket törvényi szintre emelték.
Rendkívül komoly jogosítványokat kaptak a jogfejlődés során a különböző bírói önkormányzati és szakmai testületek. Példaként említhetem, hogy olyan jogosítványok jellemezték a szakmai önkormányzati testületeket, mint a bíróságok költségvetésének előterjesztése, a bírói, fogalmazói, titkári létszám megállapítása, létszámcsökkentés vagy béralapelvonás, álláshelyek ideiglenes átcsoportosítása, a fel nem használt bérmegtakarításról való rendelkezés - mind-mind az Országos Bírói Tanács egyetértésével vagy előzetes hozzájárulásával történt. Hasonlóképpen alakult a helyzet a költségvetés, illetőleg a létszám megyék közötti elosztása esetében is. Nagy jelentőségű eseménynek tekintettük az 1990. évi LXXXVIII. törvénnyel szabályozott előmeneteli és javadalmazási rendszert.
Mindezt összegezve, tisztelt Ház, nyugodt lelkiismerettel és őszintén mondhatjuk azt, hogy a bírósági szervezetre, a bírák jogállására vonatkozó hatályos szabályozás lényegében megfelel a jogállami követelményeknek. Ugyanakkor ez a tény nem jelenti egyben annak az elismerését is, hogy továbbfejlesztésre és bizonyos rendelkezések felülvizsgálatára ne lenne szükség. Ez az igény többször kifejezésre jutott, hiszen már említésre került a Magyar Bírói Egyesület állásfoglalása 1993 decemberében, majd 1994 júliusában megerősítésre került az igazságszolgáltatás további reformjával kapcsolatos dokumentumban mindaz az irány, amelyet a bírói egyesület is fontosnak tartott, és amely tartalmilag lényegében egybeesik mindazzal, amit most az önök előtt fekvő törvényjavaslatok tartalmaznak.
Ugyancsak a kormányprogram is számos olyan tennivalót határozott meg, amely összefügg a jelenleg tárgyalásra kerülő igazságügyi reformmal. A kormányprogram azt tartalmazza, hogy a kormány szükségesnek tartja az igazságügy-miniszter személyzeti és a bíróságok gazdálkodásával kapcsolatos jogainak korlátozását, és azt, hogy ezt az országos igazságszolgáltatási tanácsra ruházzák át.
Kiemeli a kormányprogram a bírói függetlenség erősítésében a törvényes bíróhoz való jog következetesebb érvényesítését; az igazságszolgáltatás hatékonyabb működése és a bíróság presztízsének növelése érdekében javítani kell a kormányprogram szerint a bírói munka szervezeti és technikai feltételeit; az igazságszolgáltatás egyszerűbbé és gyorsabbá tétele érdekében az eljárási jogok reformját is szorgalmazza a kormányprogram.
(10.50)
Ezek tehát azok az elemek, amelyek egyben a szakmai programokban is megjelentek, és ezek azok a vonulatok, amelyek a javaslat kidolgozásában '89-től kezdődően - amikor először jelent meg az akkori alkotmánykoncepcióban az országos igazságszolgáltatási tanács, vagy a kétszintű rendes jogorvoslati fórum keretében a négyszintű bírósági rendszer létrehozása - egy szakmai folyamatosságot biztosítanak.
De a történet és a szakmai kontinuitás mellett szólnom kell bizonyos politikai kontinuitásokról is, amelyeket elsősorban a parlamenti pártok politikai programjaiban lelhetünk fel; többek között az 1994 őszén megjelent Nemzeti Megújhodás Programjáról, ahol alternatívaként jelenik meg a négyszintű bírósági szervezet modellje - összefüggésben a jogorvoslati rendszer átalakításával. A többi politikai párt programjában is nyilvánvalóan nem minden elem, nem a reform elemeinek mindegyike szerepel, de a hangsúlyos tényezők jelen vannak, ami a négyszintű igazságügyi szervezetre, a bírói függetlenség további erősítésére, illetőleg a bírói függetlenség garanciális erősítése érdekében a bírói és a törvényhozói, a bírói és a végrehajtó hatalom elválasztását karakterisztikusan megvalósító országos igazságszolgáltatási tanácsra, vagy kimondatlanul - de fogalmilag körülírva -, vagy tételesen is szerepel. Kimondatlanul a Fidesz-Magyar Polgári Párt programjában láthatjuk, a szabaddemokraták és a szocialisták programjában pedig nevesítve is szerepel az országos igazságszolgáltatási tanács.
Ebből az a következtetés adódik, tisztelt képviselőtársaim, hogy a szakmai, történeti folyamatosság mellett igenis van egy politikai folyamatosság is, amely, remélem, ebben a vitában segítő módon lesz jelen, megkönnyíti a különböző konfliktusok feloldását, és egyben megadja ennek az esélyét; hiszen sok esetben az ellenzőknek azzal kell szembenézniük, akik néhány esztendővel ezelőtt bizonyos megoldások mellett - pártprogramok szintjén is - letették a voksukat, és elismerték ezen megoldások létjogosultságát.
Tisztelt Ház! A következőkben arról szeretnék szólni, hogy tulajdonképpen ezek mellett az elemek mellett - amelyeket itt most elmondtam - lényegében milyen kép, milyen helyzet alakult ki a magyar igazságszolgáltatásban. Azt hiszem, ennek elemzése és vizsgálata alapvetően és elengedhetetlenül fontos ahhoz, hogy egy reális helyzetmeghatározás alapján vegyük sorba és tervezzük meg a teendőinket. Lehet ezt hatásvizsgálatnak, prognózisnak nevezni. Talán inkább a prognózis a pontosabb kifejezés, mert a hatásvizsgálat már a meglévő, működéséből eredő következtetéseket foglalja keretbe. Ez inkább egy olyan prognózis, amely megfelelő kiinduló alapból alakítható ki.
Ha a társadalmi közmegítélést vesszük alapul, akkor ebben ellentmondásos elemek vannak. Egyrészről azt tapasztalhatjuk, hogy az állampolgárok körében elégedetlenség mutatkozik meg a bíróságokkal, az igazságszolgáltatás tevékenységével kapcsolatosan, amely abban összegezhető, hogy az igazságszolgáltatási folyamat a bírósági szakaszban lassul le. Azonban e megállapítás ténybeli oldalához hozzátartozik az is, hogy ugyanakkor a bíróságokra érkező ügymennyiség és az elintézett ügyek aránya ehhez viszonyítottan - az összbenyomásnál és az általános megítéléshez viszonyítottan - objektíve egy jobb és pozitívabb képet alapoz meg.
A pontos helyzetfelismerés érdekében az elmúlt időszakban felmértük a bírósági hatáskörök alakulását, a bíróságok ügyforgalmát, elemeztük a bírói kar összetételét - életkor, szakmai gyakorlat és más szempontok szerint -, számba vettük a bírósági épületek állapotát, a számítástechnikai infrastruktúrát, a bírósági ügykezelés rendjét. Mindebből próbáltuk meg levonni a következtetéseinket.
Milyen eredményre jutottunk ezen vizsgálatokat követően? Arra, tisztelt Ház, hogy 1991 és '95 között 162 jogszabály jelent meg, amely a bíróságok hatáskörét érintette. Ebből 98 olyan jogszabály született, amely konkrét feladatnövekedést eredményezett a bíróságok esetében. A bíróságokhoz 1991-ben összesen 1 039 389 ügy érkezett - helyi, megyei, legfelsőbb bírósági, peres és nem peres ügyek összesen. Ez a szám 1996-ban - az összes ügyérkezés - 1 589 089 volt. Tehát e két szám összevetéséből is láthatjuk, hogy egy erőteljes feladatnövekedés és ügymennyiség-növekedés következett be a bíróságoknál.
Ezen belül a helyi bíróságokhoz az 1991. évi 466 877 ügyhöz képest 1996-ban 717 290 ügy érkezett, de a megyei bíróságokhoz érkező ügyek számának növekedése is megközelíti a 200 ezret. Jellemző, hogy 1991-ben a cégügyek még alig haladták meg a 100 ezret, 1996-ra 442 738-ra növekedett a cégügyek száma. Mindezekkel párhuzamosan az a tény is egyértelművé vált, tisztelt képviselőtársaim, hogy a helyi bíróságon dolgozó bírák munkaterhe az 1993-as hatásköri változásokat követően 60 százalékkal emelkedett, ugyanakkor az itt dolgozók 50 százalékának szakmai gyakorlata öt esztendőnél kevesebb.
Tisztelt Ház! Azt is tényként kellett megállapítanunk, hogy a bírói létszám emelése késve követte a munkaterhek növekedését. Az elmúlt időszakban stabilizálódott a helyi bíróságok peres ügyérkezése. Az 1995. évi 332 542 peres ügyérkezéshez képest 1996-ban ez a szám mintegy 66 üggyel növekedett. A befejezések számát tekintve arról tudom önöket tájékoztatni, hogy a befejezések száma összességében mérsékelten növekedett. E tekintetben áttörésről nem tudunk beszélni. Mindebből levonható tehát az a következtetés, hogy a jelenlegi hatásköri szabályok és a bírósági szervezet - mármint a jelenlegi bírósági szervezet - mellett hosszabb távon sem várható elmozdulás a folyamatban maradt ügyek számát illetően a helyi bíróságokon, amely ügyhátralék mintegy három esztendeje 180-200 ezer ügy körül stabilizálódott.
A bírósági ügyviteli és számítástechnikai infrastruktúra elavult, és nem homogén. A bíróságainkon több mint 460 - jórészt eltérő - nyomtatvány van forgalomban, és a számítógépek 60 százaléka elavult; 10 százalék alatti az azonos programok száma. Az épületek mintegy 60 százaléka felújításra szorul. Már említettem a főváros kritikus helyzetét, amiben némi enyhülést jelentett a Budai Központi Kerületi Bíróság, illetőleg a Pesti Központi Kerületi Bíróság új helyen történő elhelyezése. A közeljövőben befejeződik a Fővárosi Bíróság átalakítása, és remélhetőleg új épületbe költözik a Fővárosi Főügyészség is, és mind a két szervezet gondjai ezzel enyhülnek.
Elemeztük a bírákra vonatkozó jogszabályok hatályosulását is, és ebből az elemzésből fontos következtetések adódtak. Ezek a szabályok tartalmukat, lényegüket tekintve - miként azt már korábban is említettem - helytállóak, megfelelőek, megfelelnek a jogállami követelményeknek, ugyanakkor a gyakorlatban jó néhány ellentmondás alakult ki érvényesülésükben, és ezeket a bírósági igazságügyi reform keretében fel kellett oldani.
Milyen megnyilvánulásai voltak ezeknek a problémáknak? Egyik ilyen problémaként kell említenem, hogy a végrehajtó hatalom ellensúlyaként elméletileg jogosan beépített különböző bírói testületeknek döntési hatáskört biztosító rendelkezések a gyakorlatban esetenként diszfunkcionális működést eredményeztek, megbontották az összhangot a hatáskör és a felelősség között. Az összhang megbomlása oda vezetett, hogy sem a bíróságokon belül, sem az Igazságügyi Minisztérium és a megyei bíróságok esetében az igazgatás nem rendelkezett hatékony eszközökkel, és ez befolyásolhatta, befolyásolta a munkaszervezést és a munkateljesítmények alakulását is.
(11.00)
Mint már említettem, a bírói jogállásra vonatkozó szabályozás bizonyos szűkössége következtében nem került meghatározásra, és elválasztása a bíró munkavégzési kötelezettsége és a bírói függetlenség tartalma. A jelenlegi szabályozás a bíró kötelezettségeiről mindössze nagyon röviden szól, és nem került világosan meghatározásra az, hogy hogyan lehet a bírót mint munkát végző személyt igazgatási szempontból elhelyezni egy munkaszervezetben, különösen egy olyan munkaszervezetben, amellyel kapcsolatosan vannak bizonyos jogosítványai a végrehajtó hatalomnak. Ezek voltak tehát azok a szabályozásbeli - és még jó néhány más, kisebb-nagyobb - ellentmondások, melyek a gyakorlatban kialakultak, melyek indokolttá tették a jogszabályok közötti összhang újbóli megteremtését.
Az elmúlt időszakban sok új jelenséggel is találkozhattunk az igazságszolgáltatás gyakorlatában, amely az utolsó néhány esztendő sajátjaként jelent meg: új elkövetési formák, a gazdasági perek alakulása. Mindezekre az új kihívásokra is meg kell találni a válaszokat az igazságügyi reform keretében.
A bírósági szervezet és az eljárás kétségtelenül szoros összefüggésben van egymással. Az új eljárási elvek módosítólag hathatnak egy létező szervezetre, és a hatásköri változások felvetik a szervezeti elemek változásának szükségességét. Ma az eljárási jogok nem biztosítják eléggé az ügyek megfelelő elosztását a különböző bírósági szintek között, és nem szorítják rá az ügyfeleket a célszerű, felkészült, gyors pervitelre. A bírósági szervezet és a bíróságok működésének problémái tehát mindezek alapján megállapíthatóan összetettek, évtizedes múltra vezethetők vissza, és együttesen eredményezték annak a bizonyos értelemben negatív képnek a kialakulását. Itt tehát nem egyszerűen az időszerűség és az igazságügyi reform összefüggéseiről van szó, hanem sokkal többről.
1995-ben a kormány beterjesztette a Háznak, és a Ház néhány ponttól eltekintve együttes támogatással elfogadta azokat az eljárási módosításokat, amelyek a büntetőeljárás, a polgári perrendtartás, a cégeljárás szabályait egyszerűsíteni és praktikusan egyszerűsíteni kívánták. Ennek az úgynevezett gyorsító csomagnak kétségtelenül volt pozitív hatása - elsősorban a büntetőperek alakulásában -, és tendenciájában jó irányba befolyásolta a polgári pereket is, mégis azt mondhatjuk, hogy a részeredmények ellenére sem hozott áttörést; és érdemben nem változtatott a helyzeten a bírói létszám időközi emelése sem.
Mindezek mellett ez is világossá tette, hogy az igazságszolgáltatás feladatainak jogállami szinten történő ellátásához külön-külön nem elégséges a bírói létszám növelése, a hatáskörök és az eljárási szabályok időnkénti kisebb vagy nagyobb módosítása. A személyi és a tárgyi feltételek javítása természetesen elengedhetetlen, de azt az ellentmondást, amely az igazságszolgáltatás tényleges helyzete, lehetőségei és az igazságszolgáltatással szemben kialakult követelmények és várakozások között fennáll, csak egy átfogó, minden részt érintő reformmal lehet megoldani. Ezért az eljárásjogok, a bírósági szervezet, a bíróságok igazgatása, valamint a bírák, ügyészek javadalmazása területén alapvető változások szükségesek, és a szervezeti változásokat nyilvánvalóan érvényesíteni kell az ügyészi szervezetben is.
E feladatok elvégzésére 1996 márciusában hosszabb, több hónapos, féléves előkészítő munka után bizottság alakult meg az Igazságügyi Minisztériumban. A bizottság társelnöke a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese volt, a Magyar Bírói Egyesület is legfelső szinten képviseltette magát. A minisztérium munkatársain kívül tagjai voltak ennek a bizottságnak megyei bírósági elnökök, és képviseltette magát az Országos Bírói Tanács is. Kezdettől fogva a legszorosabb együttműködés valósult meg a Legfőbb Ügyészséggel is.
A kormány 1996 őszén fogadta el az igazságszolgáltatásra vonatkozó reformkoncepciót, majd ezt követően az ügyészségre vonatkozó koncepciót, és ez - amint már említettem - fő vonalaiban követte a Magyar Bírói Egyesület 1994-ben elfogadott elképzeléseit.
A kormány döntésének megfelelően külön törvényjavaslat készült a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, az ítélőtáblák székhelyéről, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról.
A törvénytervezeteket a kodifikációs bizottság ugyanebben az összetételben, ugyanebben a szakmai körben dolgozta ki, és ezzel párhuzamosan folytatódott az ügyészségről, illetőleg az ügyészségi szolgálati viszonyról szóló törvények módosítása is.
Még 1996 októberében az igazságügyi tárca tizenhárom bírósági, ügyészségi, szakmai érdekképviseletet kért fel a főbb stratégiai jelentőségű kérdések kapcsán a szabályozás előtt a tartalmat érintő vélemény kialakítására. A megyei bíróságok, a különböző szakmai érdekképviseleti szervek már a koncepció stádiumában többször véleményezhették azt, többször elmondhatták álláspontjukat, és ugyanez a lehetőség biztosított volt számukra a törvénytervezetek kidolgozásában is.
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselőtársaim! Tájékoztathatom önöket, hogy a javaslatok bírják az Országos Bírói Tanács egyetértését is. 1997 februárjában az Igazságügyi Minisztériumban több mint 250 bíró jelenlétében vitattuk meg a törvénytervezeteket, majd február végén a Magyar Jogász Egylet szervezésében hasonló számban, széles jogászi társadalom bevonásával tartott konferencián került sor hasonló tartalmú vitára. 1996 októberében az alkotmányügyi bizottságon belül megalakult az az albizottság, amely figyelemmel kísérte az igazságügyi reform alakulását; három alkalommal tartottunk tájékoztatót a reform helyzetének alakulásáról, a törvényjavaslatokról. Kértük, hogy az esetleges ellenvéleményeket írásban juttassák el az Igazságügyi Minisztériumba. Ilyen véleményt a jelen lévő képviselőktől nem kaptunk.
Tisztelt Ház! Talán a téma - és meggyőződésem, hogy nem is helytelen a "talán" relativizáló jelző alkalmazása - igenis szükségessé teszi azt, hogy a megszokottnál hosszabb expozét tartsak, és lényegében a háttér és a bevezető gondolatok, összefüggések után kívánok szólni a benyújtott törvényjavaslatok megoldásairól. A benyújtott törvényjavaslatok álláspontom szerint megőrizték az eddigi szabályozás értékeit, a bevált korábbi megoldásokat, és tartalmazzák azokat a szükséges korrekciókat ott, ahol a korábbi szabályozás nem vált be. A szabályozás tartalmának kialakításánál figyelemmel voltunk és követtük az Európa Tanács miniszteri bizottságának ajánlásait.
A bíróságokra vonatkozó szabályozás fő stratégiai célkitűzései a következők: a hatékony működést biztosító bírósági, igazgatási rendszer kialakítása a Legfelsőbb Bíróság szervezeti különállásának egyidejű megszüntetésével; a bírósági szintek számának emelése, amely lehetővé teszi a hatáskörök átrendezését, a helyi bíróságok és a Legfelsőbb Bíróság tehermentesítését, az ez utóbbi számára biztosítva a bírósági jogalkalmazás egységességét elősegítő döntések meghozatalát; a bíróvá válás feltételeinek szigorítása; a bírók és az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyának részletes szabályozása.
(11.10)
A leglényegesebb kérdéseket a következőkben foglalhatom össze a javaslatok sorrendjében:
A bíróságok igazgatási kérdései körében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvényjavaslat megteremti a bíróság önálló hatalmi ág jellegének megfelelő igazgatási konstrukciót, amely a politikailag semleges bírói hatalmat véglegesen elválasztja a végrehajtó hatalomtól, összhangot teremtve a döntési jogkörök és a felelősség között. A javaslatok nyomán létrejön a bírói szervezet egységes igazgatása.
Ennek megfelelően a javaslat az igazgatási és személyi kérdésekben megszüntetni a bírói testületek egyetértési jogát, biztosítva ezáltal a létszám és költségvetés ésszerű elosztását, az erők átcsoportosítását, a megfelelő vezető kinevezését. Az országos igazságszolgáltatási tanács és a bírósági vezetők olyan jogosítványokkal rendelkeznek majd, amelyek garantálják a bíróság mint munkaszervezet hatékonyabb működését.
A bírósági igazgatás legfontosabb alanyai a bírák, akik sajátos helyzetű személyek: egyrészt függetlenek az ítélkezési tevékenységükkel összefüggésben, nem befolyásolhatók és nem utasíthatók, másrészt a szolgálati jogviszony keretében kötelesek a bírósági vezető törvényen alapuló és az ítélkezés érdemét nem érintő igazgatási intézkedéseit teljesíteni és azok érvényesülését elősegíteni.
Az ügyfél szempontjából is van korlátja a bírósági igazgatásnak, hiszen a javaslat értelmében senki nem vonható el törvényes bírájától. A rendelkezés lényege, hogy az ügyek szignálása előre megállapított ügyelosztási rend szerint történik, tehát a bírósági vezetőknek ebbe nincs beleszólásuk. Kivételt képeznek azok az esetek, amikor az eljárási törvényekben szabályozottak szerint döntenek a bírók kizárásáról vagy például tartós betegség miatt kell az ügyet átszignálni.
A bírósági igazgatás "szereplői" két nagy csoportba oszthatók. Egyrészt a bíróságok működéséért központilag és helyileg felelős szervek és személyek: az országos igazságszolgáltatási tanács, annak hivatala és a bírósági elnökök, akik közül kiemelkedő szerepe van e tekintetben is a megyei bíróság elnökének; másrészt az igazgatásért nem felelős, de abban véleményezési, kezdeményezési joggal közreműködő bírói testületek: az összbírói értekezlet, a bírói tanácsok és a kollégium. Az igazságügy-miniszter bíróságok igazgatásával kapcsolatos jogosítványai megszűnnek, és a bíróságok igazgatására a javaslat létrehozza a kétharmad részben a bírák által választott tagokból, egyharmad részben delegáltakból álló országos igazságszolgáltatási tanácsot, amely a bíróságokat illetően a legmagasabb szintű, azaz a központi feladatokat ellátó, irányító szerv. E megoldás összhangban van az Alkotmánybíróságnak a bírósági igazgatással foglalkozó határozataihoz fűzött különvéleményekkel, amelyek lényege szerint a megnyugtató megoldást a bíróság függetlenségét kifejező szervezeti autonómia és önkormányzat jelenti.
Egyébként hasonló jellegű szervezeteket ma már az európai alkotmányokban sokkal szélesebb körben találhatunk, mint ez korábban jellemző volt. Ma az európai alkotmányok között tíz olyan van - beleértve a legújabb alkotmányokat is -, amelyben ha nem is teljesen hasonló, de megközelítő hatáskörrel legfelsőbb bírósági tanács, legfelsőbb igazgatási tanács, nemzeti igazságszolgáltatási tanács és más elnevezésekkel ma már ezek a szervezetek az európai alkotmányfejlődésben általánosan is elfogadott intézményként vannak jelen.
Az országos igazságszolgáltatási tanács elnöke a Legfelsőbb Bíróság mindenkori elnöke, és hivatalból tagja: a legfőbb ügyész, az Országos Ügyvédi Kamara elnöke, a parlament alkotmányügyi és költségvetési bizottságának egy-egy képviselő tagja és az igazságügy-miniszter. Az országos igazságszolgáltatási tanácsot annak hivatala segíti a döntések végrehajtásában, előkészítésében, ellenőrzésében. A hivatal vezetője határozatlan időre kinevezett hivatásos bíró.
Az országos igazságszolgáltatási tanács legfontosabb jogkörei a következőkben foglalhatók össze: irányítja és ellenőrzi a kinevezési hatáskörébe tartozó bíróságok, bírósági elnökök igazgatási tevékenységét; elkészíti és a kormányhoz benyújtja a bírósági fejezetre vonatkozó költségvetési javaslatot - ha az országos igazságszolgáltatási tanács költségvetési javaslata és a kormány által benyújtott javaslat között eltérés van, a kormány köteles részletesen feltüntetni, hogy mi volt az országos igazságszolgáltatási tanács javaslata és mi az eltérés indoka; meghatározza a továbbiakban a bíróságok szervezeti és működési szabályzatának alapelveit; jóváhagyja az ítélőtáblák és a megyei bíróságok szervezeti és működési szabályzatát; a bíróságokra kötelező szabályokat alkot, ajánlásokat és határozatokat hoz, ezek megtartását ellenőrzi; előzetes véleményt nyilvánít a Legfelsőbb Bíróság elnökének tisztségére jelölt személyről és az elnökhelyettes személyéről; kinevezi, illetőleg felmenti az ítélőtáblák elnökét, elnökhelyettesét, a megyei bíróság elnökét, helyettesét, a kollégiumvezetőt, a hivatal vezetőjét és helyettesét; bármely tagjának javaslatára kivételesen elrendelheti a társadalom széles körét érintő vagy a közérdek szempontjából kiemelkedő jelentőségű ügyek soron kívüli intézését, és mindezek érdekében vizsgálatokat végez. Az országos igazságszolgáltatási tanács elnöke évente tájékoztatja az Országgyűlést a bíróságok általános helyzetéről és az országos igazságszolgáltatási tanács igazgatási tevékenységéről.
A bíróságok központi igazgatásának előbb vázolt megoldása tehát nem jelenti azt, hogy a bíróságok elszigetelten, izoláltan működnének a társadalomtól. Továbbra is megmarad a köztársasági elnök kinevezési jogköre a bírákat illetően. Az országos igazságszolgáltatási tanács elnökeként szereplő Legfelsőbb Bíróság elnökét továbbra is az Országgyűlés választja meg. Más hatalmi ág, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom is képviseletet kap az igazságszolgáltatási tanácsban, és tagja a tanácsnak a jogalkalmazásban kulcsszerepet játszó Legfőbb Ügyészség vezetője, illetőleg az ügyvédi kamara elnöke is tagja a tanácsnak. A tanács elnöke évente köteles tájékoztatni az Országgyűlést a bíróságok működéséről. A bírósági szervezet költségvetését az Országgyűlés állapítja meg. A tanácsot a tagok egyharmada, azaz a kisebbség javaslatára is össze kell hívni, és az általuk javasolt témát napirendre kell tűzni.
Mindezek egyben biztosíthatják, hogy a bíróságok igazgatása és a bíróságok és a társadalom közötti kapcsolat nem szakad meg, a bíróságok nem válnak izolálttá, ugyanakkor következetesen, egyértelműen érvényesülnek a felelősségi viszonyok, és maradéktalanul érvényesül a bírói hatalmi ág elkülönülése és függetlensége. Helyi szinten a bírósági igazgatás legfontosabb szereplői a bírósági elnökök, s közülük is kitüntetett szerepe lesz a megyei bíróságok elnökeinek, akik egyben felelősek a megyén belüli bíróságok működéséért.
A korábbi absztrakt feladatmeghatározás helyett a javaslat meghatározza azt az objektív keretet, azaz a mindenkori költségvetést, amely keretei között a megyei bíróság elnöke gondoskodni köteles a működéshez szükséges személyi és tárgyi feltételekről. A bírósági vezetők kinevezése a jövőben hat évre szól, amely idő alkalmasabb a hosszabb távú célkitűzések tervezéséhez és végrehajtásához. A bíróságok igazgatásában részt vevő bírói testületek továbbra is jelentős szerepet játszanak, feladatuk részben bővül, részben pedig átalakul.
Arra tekintettel, hogy a végrehajtó hatalom a jövőben döntési jogosítványokkal nem rendelkezik a bíróságok igazgatásában, indokolt volt megszüntetni azokat az egyetértési jogokat, amelyeket a bírói testületek éppen a végrehajtó hatalmat képviselő igazságügy-miniszter, illetve az általa kinevezett bírósági vezetők korlátozása érdekében gyakorolhatnak.
Ugyanakkor nagyon fontos, hogy a bíróságok központi igazgatását végző országos igazságszolgáltatási tanács 9 tagját maguk a bírák választják, és ezen belül kitüntetett szerepe van az összbírói értekezletnek, hiszen itt választják meg azokat a küldötteket, akik közül a tanács tagjai kikerülhetnek. Új jogosítványa az összbírói értekezletnek, hogy kezdeményezheti a tanács kinevezési hatáskörébe tartozó bírósági vezetők felmentését. A megyei bíróságokon, az ítélőtáblákon és a Legfelsőbb Bíróságon működő bírói tanácsoknak megszűnik az egyetértési joguk a bírói kinevezéseket illetően, de minden lényeges kérdésben véleményt nyilváníthatnak, és új jogosítványként kezdeményezhetik az adott bíróság elnökének kinevezési jogkörébe tartozó vezető felmentését.
(11.20)
Fontos jogkör az automatikus szignálást realizáló ügyelosztási terv véleményezése. E jogkör megilleti magát a kollégiumokat is.
A négyszintű bírósági rendszer bevezetését illetően alapvetően két összefüggéssel kell részletesebben foglalkozni: egyrészt, hogy miért van szükség erre a lépésre, másrészt pedig miért döntött a kormány úgy, hogy távlatilag öt, 1999. január 1-jétől viszont három ítélőtábla felállítását javasolja az Országgyűlésnek.
A magyar igazságszolgáltatás két legneuralgikusabb pontja az eddigiekben a helyi bíróságok és a Legfelsőbb Bíróság szintjén jelentkező túlzott leterheltségben határozható meg. Emiatt a helyi bíróságokon az ügyek elhúzódnak, az ottani bírák tőlük független okokból nem rendelkeznek kellő szakmai tapasztalattal és bonyolult, speciális ismeretekkel a túlságosan is specializálódó ügyek elbírálásához. Másrészről a Legfelsőbb Bíróság kapacitását teljesen leköti a fellebbezések és a felülvizsgálati kérelmek elbírálása, így a mai bonyolult, gyakran változó jogrendszerünkben feltétlenül szükséges, a jogalkalmazás egységét biztosító döntések meghozatalára nincs lehetőség.
A helyi bíróságok problémája nem oldható meg pusztán a bírói létszám emelésével, ezért a kormány álláspontja szerint az egyedül járható út a megyei bíróságok hatáskörébe tartozó ügyek számának növelése. Az itt dolgozó bírák képzése is könnyebben megoldható, nem beszélve a már meglévő, nagyobb szakmai tapasztalatról.
A hatásköri átrendezésekről, ezek lényegéről az eljárási törvények tárgyalásakor tájékoztatom részletesen a tisztelt Házat. Ha ez a hatásköri átrendezés a háromszintű bírósági rendszerben, egyfokú rendes jogorvoslat mellett valósulna meg, a Legfelsőbb Bíróság még kevésbé tudna eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, hiszen még több ügyben kellene fellebbezési fórumként eljárnia. Ismeretes viszont, hogy a büntetőeljárásban kétfokú rendes perorvoslat kerül bevezetésre az 1994 januárjában elfogadott büntetőeljárási kódex koncepciójának megfelelően. Az ítélőtáblák nélkül e modell csak akkor lenne alkalmazható, ha valamennyi büntetőügy helyi bíróságon indulna. Ez azonban azt is jelentené, hogy a második jogorvoslat a Legfelsőbb Bíróságra kerülne, tehát lehetetlenné válna a jogegységi funkciók ellátása.
Szükségszerű tehát ebben az összefüggésben egy kizárólag jogorvoslati fórumként működő bírósági szint, az ítélőtábla kialakítása. Az ítélőtábla tehát megszűri a Legfelsőbb Bírósághoz kerülő fellebbezéseket, és ezáltal lehetőség nyílik a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvényjavaslatban bevezetett jogegységi döntések meghozatalára; más oldalról a bonyolultabb, nagyobb szakmai ismereteket igénylő ügyek felkerülése a megyei bíróságra feltehetően, sőt bizonyára az egyszerű ügyek megítélésére vonatkozó munkát könnyebbé és gyorsabbá teszi a helyi bíróságok szintjén.
A kormány által elfogadott koncepció három ítélőtábla felállításáról rendelkezett, azonban a további elemzések, felmérések arra az eredményre vezettek, hogy a kívánt célok eléréséhez nem elegendő három ítélőtábla. Ezt a bíróságok várható ügyforgalmi adatai - különösen a várható -, továbbá Magyarország földrajzi adatai indokolják. A megközelíthetőség, tehát az ítélőtábláknak az ügyfelek általi elérhetősége fontos szempont, éppen ezért távlatilag az optimális megoldás az öt ítélőtábla felállításával érhető el. Szeretnék utalni arra, tisztelt Ház, hogy hasonlóképpen 1945-ig Magyarország négy regionális központjában: Debrecenben, Győrben, Pécsett, Szegeden, illetőleg a fővárosban működött ítélőtábla; az 1890-ben elfogadott XXV. törvénycikk alapján 11 ítélőtáblát hoztak létre Magyarországon, a Trianon utáni országhatárok keretei között ebből öt ítélőtábla folytathatta a működését.
Az anyagi lehetőségek és a megfelelő számú bírói létszám biztosítása érdekében az ítélőtáblák létrehozására két lépcsőben kerül sor: három ítélőtábla Budapesten, Szegeden és Pécsett 1999. január 1-jével, a további kettő pedig legkésőbb 2003. január 1-jével kezdené meg tevékenységét.
Természetesen ezekben a kérdésekben nagyon sok érdek nyilvánult meg, nagyon sok törekvés fejeződött ki. Magyarországon 11 település jelentett be igényt ítélőtáblák létrehozására. Minden szempontot mérlegelve döntött a kormány e mellett a javaslat mellett, és remélem, hogy a Ház - minden szempontból mérlegelve a javaslatot - szintén támogatni fogja ezt a megoldást, még akkor is, ha esetleg helyi érdekek más megoldás érdekében ösztönzik az országgyűlési képviselőket.
A négyszintű bírósági rendszer bevezetése kihat az ügyészség szervezeti felépítésére is, ezért is válik szükségessé a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény módosítása, létre kell hozni azokat az ügyészi szervezeteket, amelyek az ítélőtáblák mellett ellátják az ügyészi fellebbviteli feladatokat is. A fellebbviteli főügyészségeket az ítélőtáblákéval azonos székhelyen, a Katonai Fellebbviteli Főügyészséget pedig a fővárosi ítélőtáblával azonos székhellyel célszerű felállítani, működésük az ítélőtáblákkal azonos időpontban kezdődik majd.
A reform a legfőbb ügyész jogkörét is érinti, hiszen tagja lesz az országos igazságszolgáltatási tanácsnak, és szerepet kap a Legfelsőbb Bíróság jogegységi eljárásában is; éppen ez is indokolttá teszi az ügyészségről szóló törvény módosítását.
A következőkben szeretnék a jogegységi eljárásról szólni, amely szintén nem ismeretlen a magyar jogfejlődésben, hiszen a kúria jogegységi döntéseit a bíróságok a korábbiakban is kötelesek voltak követni. A javaslat a bírósági jogalkalmazás egységének biztosítására a korábbi irányelv és elvi döntés helyett bevezeti a jogegységi eljárást. Ebben az esetben nem egyszerűen az elnevezés megváltoztatásáról van szó, hanem arról, hogy az elvi irányítás korábbi formái nem konkrét bírósági határozatban felmerülő vitás elvi kérdésben adtak iránymutatást; ezek elsősorban jogpolitikai jellegűek voltak, amelyek ma már nem tekinthetők a jogállami követelményekkel összhangban álló jogirányítási eszközöknek. A feladat ellátása érdekében a Legfelsőbb Bíróságon az ítélkező tanácsokon kívül jogegységi tanácsokat kell kialakítani.
A jogegységi eljárásnak a javaslat szerint két okból van helye: egyrészt, ha a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében szükséges; másrészt, ha a Legfelsőbb Bíróság két tanácsa eltérő álláspontot képvisel valamely kérdésben. A jogegységi döntés lényeges jellemzője, hogy a felekre nem hat ki, kivéve a büntetőeljárás egészen kivételes eseteiben. A javaslat értelmében akkor kötelező a jogegységi eljárás lefolytatása, ha azt a Legfelsőbb Bíróság elnöke, kollégiumvezetője és meghatározott körben a legfőbb ügyész indítványozza.
Részletesen szól a javaslat arról az átfogó rendszerről, amelynek keretében valamennyi bírósági szinten figyelni kell azokat az eseteket, amelyek jogegységi eljárás kezdeményezését tehetik szükségessé. Említést érdemel a szakmai kollégiumok e téren kitüntetett szerepe, a jogegységi határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni, tehát a jogalkalmazók és az állampolgárok számára is hozzáférhetővé kell tenni.
(11.30)
Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselőtársaim! Az igazságszolgáltatás döntő fontosságú tényezője a bíró, az ő tevékenységén múlik a döntések szakszerűsége, gyorsasága, gyakorlatilag a bírói szervezet egész működése. Olyan szabályozást kell tehát kialakítani, amely biztosítja, hogy a határozatlan időre kinevezett bíró valóban felkészült, képzett, minden tekintetben döntésre alkalmas személy legyen.
A bírák jogállásáról, előmeneteléről és javadalmazásáról, valamint egyéb juttatásairól jelenleg több törvényi és miniszteri szintű jogszabály rendelkezik. A bírók jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvényjavaslat több évtizedes hiányt pótol és igénynek tesz eleget; a külön törvényben részletesen szabályozza a bírói szolgálati viszony tartalmának minden elemét, és törvényi szintre emeli az eddig alacsonyabb szintű jogszabályban foglalt rendelkezéseket.
A bírák jogállását és munkavégzését minden tekintetben a bírói függetlenség és pártatlanság alkotmányos követelménye határozza meg és hatja át. Ez a sajátos személyi függetlenség különbözteti meg a bírákat az igazságszolgáltatás más alanyaitól, a bírói szervezetben működő alkalmazottaktól. Ez tette szükségessé az önálló törvény megalkotását. A javaslat személyi hatálya csak a bírákra terjed ki. A javaslat rendelkezései reményeink szerint hosszú távon biztosítják a bírói kar állandóságát, a bírákkal szemben támasztott fokozott szakmai és etikai követelmények maradéktalan érvényesülését.
Az Európa Tanács miniszteri bizottságának 1994. október 13-án elfogadott 12. számú ajánlása értelmében a bírák jogainak és kötelezettségeinek törvényi szintű meghatározása a bírói függetlenség érvényesülésének és a hatékony, tisztességes bírói jogalkalmazásnak előfeltétele; egyaránt nélkülözhetetlenek a bíró és a bírósági eljárással érintett felek szempontjából. Hatályos törvényünk e követelményeknek nem tesz eleget. A gyakorlatban ez azt eredményezte, hogy a bírói függetlenség és a bírói szolgálati viszony tartalmi kérdései számos értelmezési problémát vetettek fel.
A korábbi szabályozáshoz képest a javaslat lényeges változásokat vezet be a bíróvá válás folyamatában, feltételrendszerében. Egyrészt növeli a kötelező felkészülési időt, s ezért a fogalmazói időszak az eddigi két évről három évre emelkedik. Ezt követően egy évig kötelező a titkári tevékenység. Lényeges újdonság és szigorítás, hogy az első kinevezés határozott időre, három évre szól. Erre azért van szükség, mert a gyakornoki időszakban objektíve nem volt lehetőség arra, hogy a leendő bíró döntési, tehát bírói helyzetben vizsgázzon önmaga, az ügyfelek és a bírói testület előtt. Ez időszak végén lehet értékelni, hogy a bíró érdemes-e, alkalmas-e a határozatlan időre történő kinevezésre.
Már a titkári kinevezés előtt olyan pályaalkalmassági vizsgálaton kell a jelöltnek részt vennie, amely során pszichológiai módszerekkel próbálják meg eldönteni, hogy az illető alkalmas-e egyáltalán személyiségi jegyei alapján a bírói pályára. A jövőben valamennyi bírói álláshelyet - egészen szűk kivételtől eltekintve - pályázat útján lehet csak betölteni.
Szigorodnak a bírói kinevezés egyéb feltételei is, és a javaslat szigorítja az összeférhetetlenségi szabályokat is. A javaslat szerint meg kell szüntetni a bírói tisztségét annak, akit országgyűlési vagy önkormányzati képviselőnek, illetőleg polgármesternek jelöltek. A kötelezettségek meghatározásánál a javaslat arra törekszik, hogy azok megtartása számon kérhető és ellenőrizhető legyen. Így a bíró kötelessége, hogy a rábízott ügyekben folyamatosan, lelkiismeretesen járjon el, és azokat munkaigényességük és az eljárás sajátosságai által meghatározott, ésszerű határidőn belül elbírálja. Eljárása során köteles az ügyféllel szemben tisztességes és pártatlan magatartást tanúsítani.
Az ügyek időszerű elbírálását segíti az a rendelkezés, amely szerint a bíró köteles a tárgyalási nap megfelelő kihasználásával végezni munkáját. Azt, hogy az ítélkezési tevékenységben független bíró a bírósági szervezet tagjaként szolgálatot teljesít, hűen tükrözi a javaslat azon rendelkezése, hogy a bíró a szolgálati jogviszony keretében köteles a bírósági vezető törvényen alapuló és az ítélkezés érdemét nem érintő igazgatási intézkedéseket teljesíteni és azok érvényesülését elősegíteni. (Sic!)
A bírónak alanyi joga lesz a törvény alapján, a javaslat alapján arra, hogy 70 éves koráig, ha alkalmatlanságát nem állapították meg, folytassa ítélkező tevékenységét. Tehát a nyugdíjkorhatár betöltése után a továbbdolgozás lehetősége nem a bírósági vezető döntésétől függ.
A példálózó felsorolásból is látható, hogy a bíró jogainak és kötelességeinek olyan komplex rendszerét tartalmazza a javaslat, amelynek betartásával a bírói munka értékelhetőbbé, számon kérhetőbbé válik, ugyanakkor mindez a munkavégzés feltételeinek biztosítását is fontossá teszi, és ezt a bíró okkal igényelheti.
A bíró munkáját jelenleg egy alkalommal, a kinevezés után 3 évvel értékelik. Ez a gyakorlatban nem vált be, ezért a javaslat a határozatlan időre történő kinevezés után még két kötelező, 6 évenkénti értékelést ír elő, amelynek célja, hogy a bírói szolgálat folyamatában korrigálja a szakmai hibákat. A javaslat megszünteti a bírói javadalmazásnak a köztisztviselői illetményalaphoz történő kötődését. Az önálló bírói illetményalap mellett viszont meg kell szüntetni a bírói pótlék intézményét.
Szeretném kiemelni, tisztelt Ház, hogy eltérő törvény szabályozza ugyan a bírák és az ügyészek előmenetelét, hiszen a reform kihat az ügyészségi szolgálati viszonyra is - és e tekintetben a szabályozás, bár eltérő formában történik meg, két külön törvény tartalmazza az eddigi egységes szabályozás helyett a bírák és az ügyészek előmenetelére vonatkozó szabályokat -, ez azonban nem jelenti azt, hogy a bírói és az ügyészi kar anyagi megbecsülése eltérő lenne. Ugyanazokat a feltételeket biztosítja és nyújtja a törvény a bírák és az ügyészek számára, és így nem jön létre szakaszék e tekintetben a bírák és az ügyészek között.
A javaslat a bírákéval azonos módon szabályozza az ügyészi kinevezés feltételeit, beleértve az első alkalommal határozott időre szóló kinevezést is. Az ügyészi szervezetben is nő a pályázat útján betölthető álláshelyek száma.
Tisztelt Országgyűlés! Abból a tényből, hogy a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló önálló törvény alkotására kerül sor, az következik, hogy a bíróságokon dolgozó más alkalmazottakra vonatkozó munkajogi jellegű szabályokat, beleértve a javadalmazást is, külön törvényben kell szabályozni. Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló javaslat személyi hatálya a bírósági dolgozókon kívül kiterjed az országos igazságszolgáltatási tanács hivatalánál, az igazságügyi szakértői intézetek hivatalánál, illetve az igazságügyi szakértői intézményekkel létesített szolgálati jogviszonyokra is, mivel az e szerveknél foglalkoztatottak munkavégzése, a jogviszony legfontosabb tartalmi elemei feltétlenül azonos jellegű megoldásokat igényelnek.
Nagyon fontosnak tartom a javaslatnak azt a részét, amely a szakértőket e törvény hatálya alá vonja, és olyan javadalmazást igyekszik számukra biztosítani, amely várhatóan meggátolja a szakértői intézetek elnéptelenedését, és ezzel is elősegíti az igazságszolgáltatás gyorsabb működését.
Tisztelt Ház! Végezetül szeretnék arról is szólni, hogy mindezek a változások - beleértve a törvénycsomag további elemeit is, amire szintén utaltam - jelentős költségvetési vonzatokat igényelnek. Részletesen felmértük, hogy milyen költségvetési igények merülhetnek és merülnek fel a reform végrehajtása során. Két esztendőre bontva, 1998-ra és 1999-re, az igazságügyi reform költségvetési forrásait 12 milliárdra kell becsülnünk. Ez az összeg elsősorban a bíróságokon, ügyészségeken dolgozó bírák, ügyészek, bírósági és ügyészségi alkalmazottak előmeneteli rendszerének karbantartásához és megalapozásához szükséges. Ez az összeg mintegy 80 százalékban ehhez kapcsolódik, és ebből az összegből mintegy 20 százalék az a rész, amely a szervezeti intézkedések végrehajtására, az ítélőtáblák létesítésére, fellebbviteli főügyészségek létesítésére és más szervezeti intézkedésekre vonatkozik.
(11.40)
Ezeket a költségeket a kormány ismeri és elismeri, és természetesen biztosítani fogja a költségvetés tervezésében azt, hogy ezek megfelelő módon, a kellő időben rendelkezésre álljanak az igazságügyi reform végrehajtásához.
(Az elnöki széket G. Nagyné dr. Maczó Ágnes, az Országgyűlés alelnöke foglalja el.)
Tisztelt Ház! Ennyiben kívántam a megszokottnál lényegesen hosszabban, de a téma jelentőségéhez illően vázolni a törvényjavaslatok megszületésének körülményeit, hátterét és a törvényjavaslatok tartalmát. Folytatni fogjuk az előterjesztéseket, hiszen még három törvény szorosan kapcsolódik az igazságügyi reformhoz. Most az expozé végén azzal szeretném zárni előterjesztésemet, amit az expozé kezdetén elmondtam: ez a reform - még egyszer hangsúlyozom - az állampolgárok millióit érinti, mindannyiunkat érint; találjuk meg a parlamentben azokat az ésszerű kompromisszumokat, amelyek ennek a reformnak a megvalósítását elősegítik és előremozdítják. Ehhez kérem a tisztelt képviselők támogatását ellenzéki oldalról és kormánypárti oldalról is egyaránt.
Köszönöm, hogy meghallgattak. (Taps a kormánypártok padsoraiból.)
