DR. BALSAI ISTVÁN
DR. BALSAI ISTVÁN
DR. BALSAI ISTVÁN, az MDF képviselőcsoportja részéről: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Országgyűlés! Érdekes volt hallgatni az imént felszólaló frakció képviselője részéről azt a nemtámogatást jelentő hozzászólást, amely, összevetve a frakció négy évvel ezelőtti, kormánytényezőként kialakított programjával, teljesen más, 180 fokkal eltérő álláspontot rögzített. De ugyanezt lehet elmondani a korábbi kormánykoalíció nagyobbik pártjának korábbi álláspontjáról is, hiszen ugyanazok a szereplők, úgy látszik, négyévenként - ahogy ezt Isépy Tamás mondta - a jó és a rossz kormány között tesznek különbséget, ha egy alkotmányos kérdés mindenki által szorgalmazott rendezéséről nem kormánypárti, hanem ellenzéki pozícióból szólnak hozzá.
Ami az egész kérdést illeti: azt hiszem, igaza volt Bánk Attilának. Valóban, az elfogadással kapcsolatos prognózist illetően a legnagyobb ellenzéki frakció nagyon kategorikus véleménye már-már feleslegessé, talán időt rablóvá is teszi ezt a vitát, de azért megérdemli a Magyar Országgyűlés és a nyilvánosság, hogy kifejtsük az érveket, ami most már nem először, hanem másodszor válik számunkra lehetővé. A mostani kormánykoalíció összetétele lényegében azonos az 1990-ben kormányra került koalícióéval. (Közbeszólás az MSZP padsoraiból.) Történt utalás arra, hogy annak a kormánynak is hasonló, majdnem azonos szövegezésű szándéka az akkori parlament ellenkezése miatt nem került megvalósításra. Érdemes rászánni az időt és meghallgatni, hogy vajon kinek és miért áll érdekében most, 1998-ban, meggátolni ennek a törvénynek az alkotmánymódosítással együtt történő elfogadását.
Az, hogy parlamenti vagy kormány-alárendeltségben működjön az ügyészség, valóban nagyon hosszú szakmai és sajnos - mint hallottuk itt ma is - egyre inkább politikai vitává kezd átalakulni. Természetesen tudomásul kell venni azt, hogy a parlamenti demokráciákban a szakmai érveket politikai szándékok hatják át, és ez ellen igazán semmit sem lehet tenni - nem is kívánunk. Azt azonban mi is sietve ismerjük el és szögezzük le, hogy mind a két megoldás mellett ugyanolyan súlyú alkotmányossági, ugyanolyan jogi, szakmai és pragmatikus érvek hozhatók fel. A jelenlegi szabályozási terv ugyanakkor, tehát a javaslat az egyik mellett foglal állást, vagyis a parlamenti felügyelet megszüntetését kívánja.
Azért nem árt figyelembe venni - az előzményeket illetően volt erre utalás, különösen Isépy Tamás felszólalásában -, hogy a háborút követő fordulat, amikor a kormány alá rendelést követte az egypártrendszer ezzel ellentétes - idézőjelbe tett - "parlamentáris" döntése - nem is a parlament döntött benne... Talán érdemes lenne megvizsgálni egyszer, miért kellett négy évnek eltelnie 1949-től 1953-ig, amíg az akkori, hogy úgy mondjam, "alkotmányos mulasztást" - kétszer is idézőjelbe téve - az akkori kormány javaslatára, az akkori uralkodó párt akaratának megfelelően, az alkotmánynak megfelelő parlament alá rendelés követte. Szóval mindenki tudja, hogy a független ügyészség szerepe, amely 1953-tól került törvényi megfogalmazásra, "a törvényesség őre" néven hogyan vált valójában egyoldalú politikán alapuló, büntető hatalmat reprezentáló, antidemokratikus kormányzat kiszolgálójává, netán bárdjává.
A munkájának döntő részét képező büntetőeljárási feladatai ellátása során az elvileg ugyan szervezetileg is utasítása alatt álló rendőrség - ezen belül még a politikai rendőrség is - működését nemhogy törvényességi felügyelettel óvta volna, hanem ennek a kiszolgálását végezte. A törvényesség látszatának fenntartásával a törvénytelenség leplezése és a diktatúra fenntartása volt a szerepe. Szükséges ezeket leszögeznünk, mert hiszen hallottuk itt azt a vélekedést, amely konzekvensen - ha szabad így mondanom -, 1949-től kezdve egy elődpárt álláspontját ismételte meg ma is, és erről minket tulajdonképpen oly módon győzött meg, hogy úgy látszik, ez az álláspont Magyarországon egy bizonyos politikai nézetet - sajnos most már 1949 vagy legkésőbb 1953 óta - ébren tart.
Ami az alkotmányossági hely eldöntését illető alapkérdéshez tartozik, egyet mindenképpen le kell szögezni: a jogrendszerbe tagozódás kijelölésének a megfelelőségét az dönti el, hogy az ügyészség az adott állam politikai törekvései során be tudja-e tölteni azt a szerepet, ami tőle elvárható. A javaslat, felismerve a jelenlegi helyzet által megkívántakat - és a hatékony jövőbeli működés érdekében is - a kormányfelügyeleti megoldás mellett foglal állást. Nagyon hosszadalmas, és azt hiszem, indokolatlan lenne teoretikus vitákba bocsátkozni, de a demokratikus alkotmányok döntő többsége a kormányzati irányítás gyakorlatát fogadja el.
Nem tudunk arról, tisztelt ellenzéki felszólaló képviselőtársaim, hogy bárhol Nyugat-Európában konkrét kormányzati elképzelés, netán alkotmánymódosítási eljárási folyamat kezdetét vette volna. Ez természetesen nem cáfolata annak, hogy különböző konferenciákon, különböző, nyilván az ügyészek részvételével zajló szakmai vitákon természetesen elhangzik az, hogy - az esetek 95 százalékától eltérően - minél függetlenebb és minél kevésbé a kormánytól függő testületként működjön. Még egyszer hangsúlyozom: nincs sem Nyugat-Európában, sem máshol olyan törekvés, amely konkrétan kormányprogramban vagy bármilyen törvényi kezdeményezésben testet öltött volna.
Arról azonban tudunk, és ezt is szeretném tisztelt ellenzéki képviselőtársaim figyelmébe ajánlani, hogy 1990-től kezdődően valamennyi volt szocialista országban - minket és Szlovákiát kivéve; talán nem véletlen, hogy ez az ország ebből a jogfejlődési folyamatból kimaradt - visszaállították a korábbi helyzetet, tehát az ügyészség mindenütt kormányfelügyelet alá került. Ezek a tények, tisztelt képviselőtársaim! Amikor itt hivatkozások történnek arra, hogy mik a nemzetközi törekvések, akkor mindig mellé kell tenni a konkrét helyzetnek, időpontnak megfelelő alkotmányos szabályozásokat. Nekünk ellentétes folyamatokról van tudomásunk.
Az érvek, amelyek a javaslat ellen szólnak, az ügyészség függetlensége védelmének érvét hangoztatják, és féltik az eljáró ügyész szakmai függetlenségét és befolyásolhatóságát vélik. Ez a helyzet véleményem szerint a kormányfelügyelet alatt csak látszólagos vagy egyáltalában teljesen alaptalan veszélyeket hordozhat magában - ez nem is következhet be, tisztelt képviselőtársaim! Az ügyészség, akár tetszik, akár nem, szoros alárendeltségben működő szervezet, elsődleges célja az állam büntető hatalmának képviselete. Ami a civil szférára vonatkozó tevékenységi köre kapcsán a jelenlegi szabályozást illetően fennáll, az az előbbihez képest lényegesen jelentéktelenebb, ha a parlamenti felügyelet alatt működő ügyészség szószólója az ügyészséget alapvetően a bírósághoz hasonlítja, ami úgy vélem, téves.
A törvény előtti egyenlőség demokratikus történelmi alapelvét megtestesítő bírói függetlenség intézménye egészen más alkotmányossági indokból született, mint az ügyészség megteremtése. Az utóbbit, tehát az ügyészséget azért hozták létre, hogy az állam demokratikus működését támadó cselekményekkel szembeszálljon, az e szerepet megtestesítő hatóságok eljárását segítse, illetőleg ezen eljárások garanciáit felügyelje.
Ezért a hagyományos jogi struktúrában is ehhez kíván a javaslat visszatérni: középen áll a független bíróság, az egyik oldalon pedig a közhatalmat megtestesítő ügyészség, a másik pólusán pedig, ha úgy tetszik, az állampolgár vagy annak jogi képviselője van. Az ügyészi szerepkör értelemszerűen tolódik el az állami akarat végrehajtásának elsődlegessége irányába, és ez egyébként dogmatikailag is egyértelműen kormányzati feladatnak tekinthető.
(12.00)
Ugyanúgy emellett szól a szervezet működésének belső alárendeltségi viszonyrendszere, ami nem is hasonlítható a bírósági tevékenységhez. Egyébként meg kell jegyezni, hogy paradox módon az ügyészségnek nincsenek meg a másik oldalon elhelyezkedő fél - tehát az állampolgár, az ügyvéd - sokkal kötetlenebb fellépési lehetőségei, de talán erre most itt nem lehet részletesen kitérni.
Ami a gyakorlati szempontokat illeti: miért áll ez a javaslat most már másodízben a tisztelt Országgyűlés tárgyalásának középpontjában? Elsősorban - mint ahogy mások is, a Magyar Demokrata Fórum képviselőjeként én is azt gondolom - a bűnüldözés és a bűnügyi munka tekintetében a rendszerváltozást követően kialakult nagy súlyú és - mondjuk meg nyíltan - a közbiztonságot most már fenyegető bűnözés miatt, amelynek mutatói nemcsak mennyiségileg, de sajnos strukturálisan is egyenletes növekedést mutatnak, és mert a demokratikus rendre közvetlen veszélyt jelentő szervezett bűnözés egyre markánsabban előretör.
Őszintén meg kell mondani - és ezzel nem a napi ügyészi munkát szeretném bírálni -, de az előző időszakban hosszú éveken keresztül azt tapasztaltuk, hogy az ügyészség nem volt képes követni a változásokat, az események után kullogott. És - még egyszer mondom, nem a napi ügyészi munkára gondolva - azt kellett tapasztalnunk, hiányoznak, késnek, vagy egyáltalán nem születnek meg azok a normatív elvi állásfoglalások, azok a megelőző intézkedések, amelyek megléte esetén egyértelműsíthető lett volna az ügyészségek alapállása, az elvárható határozottabb fellépés igénye a felügyelete alá tartozó szervezetekkel szemben az előbb említett nagyon szomorú jelenségek kapcsán.
A gyakorlatban ez az elvi irányítás, ez a - ha úgy tetszik - normatív irányítás felső szinten elmaradt. Ha más egyéb nem is, ez mindenképpen igazolja, hogy helyesebb döntés lenne az ügyészséget a kormányzat alá rendelni, hiszen ebben az esetben a szervezet nem önmagában, hanem az alárendeltség folytán a kormánytagon keresztül osztozna a kormányzati felelősségben. Abban a kormányzati felelősségben, amely a kormányprogram megvalósításáért felelős, és természetesen itt, az ellenzék oldaláról is felelősségre vonható a kormánytagon keresztül. Nyilván ezt ismerte fel az előző kormányzat, mert megkezdte ennek a gyakorlatilag kísértetiesen azonos javaslatnak a kidolgozását, csak a választások miatt ennek a beterjesztésére már nem került sor.
Azok az ellenérvek, amelyek elsődlegesen a körül csoportosulnak, hogy a célba vett alkotmánymódosítás megteremtheti az ügyészségnek politikai eszközként való bevetését, az intézmény kormányhatalmi döntéseinek az alávetettségét, teljes mértékben megalapozatlanok. Ez nem helytálló, mert a kérdést nem az dönti el, hogy a szervezet milyen alárendeltségben működik, hanem az, hogy a külső behatolás megakadályozásának rendszere megfelelően megjelenik-e a törvényen belül.
Ami a féltett ügyészi függetlenséget illeti, véleményem szerint a javaslat a jelenleg hatályos törvénynél is erősebb garanciákat teremt meg, jobban körülbástyázza, és egyértelműen szabályozza. Hozzá kell tennem: úgy látszik, ezt nem vették észre felszólaló ellenzéki képviselőtársaim. Még egyszer mondom: a kifogásolt javaslat az ügyészi függetlenség szakmai igazságszolgáltatási szerepét illetően lényegesen több garanciát tartalmaz, mint amit néhány évvel ezelőtt elfogadtunk.
A leglényegesebb változás tehát az, hogy az ügyészség a kormányzati struktúrában helyezkedne el, és így a felügyeletét gyakorló miniszternek - mint a büntetőpolitika irányítójának - nemhogy törvényes joga, hanem kötelessége, kormányzati kötelessége lenne az ügyészség normatív utasítása. Így tehát mint az alkotmány végrehajtója, jogalkalmazója, számon kérhető. Jelenleg, a parlamenti alárendeltség esetében - mint erre Isépy Tamás világosan utalt - a parlament csak a jogszabályellenes működtetés, a tevőleges negatív tevékenység esetén fejezhette volna ki - ha akart volna ilyet tenni - rosszallását az államhatalom nevében egy rendkívül bonyolult, egy lényegében soha nem működő elmozdítási eljárás keretében. Ez nem parlamenti alárendeltség, ez a semminek alá nem rendeltsége.
A javaslat elfogadása esetén a pozitív döntések elmulasztása, a stratégia esetleges helytelen megállapítása esetén közvetlen felelős jelenik meg a miniszter személyében. Ezért úgy gondolom, hogy a sokat emlegetett külső befolyásolási lehetőség a hatályos rendezésnél sokkal inkább fennáll. Természetesen ezt nem akarom tényként értékelni, de a jelenlegi helyzet - rendezett közjogi megoldás hiányában - lényegesen nagyobb lehetőséget ad a külső befolyásolási lehetőségre. Egyébként azok a pragmatikus érvek is a javaslat mellett szólnak, hogy - a már kihirdetett és itt ma is szóba hozott büntetőeljárási törvény szerint, amely 2000-ben lép hatályba - a nyomozás súlypontja a jelenlegi rendőrségi dominancia helyett az ügyészséghez kerül át. Ezért - klasszikusan a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó jogok és kötelmek gyűjteményeként - a büntetőeljárásban gyakorolt kitüntetett és elsődleges szerep természetesen kormányzati szerep kell hogy legyen.
A javaslat egyébként a kormányprogramhoz is szervesen illeszkedik, hiszen a szervezett bűnözés elleni fellépést erősítő Btk., Be. és egyéb rendészeti szabályokat módosító, később tárgyalásra kerülő törvénycsomag szerves tartozéka. Ezt előbb kezdtük el tárgyalni, de ezek természetesen összefüggő kérdések, és a büntetőeljárási törvénytervezet változásaihoz is teljes mértékben igazodik, így teljesen koherens a kormány egyéb, a büntetőjog egészét érintő elképzeléseivel. Ezek a kormányprogramból törvényjavaslattá formálódó indítványok természetesen csak úgy valósulhatnak meg hatékonyan, ha az ügyészi szervezet kormányzati alárendeltségbe kerül, és más, erre illetékes szakminiszterekkel való szoros együttműködés formájában a kormányzati felelős személyen keresztül a nem azonos alkotmányos helyzethez képest azonosságot teremt a kormány programjának egységes végrehajtása érdekében. Nem is képzelhető el más megoldás, legalábbis ami hatékony együttműködésben tükröződhetne.
A szervezett bűnözés visszaszorítására kidolgozott összehangolt jogszabály-módosítások és kormányintézkedések egyik legfontosabb eleme, hogy a helyzetért felelős kormányzat megfoghatóan is felelős legyen mindenért, ami ebbe a körbe tartozik. Ezt szolgálja a javaslat, és ahhoz, hogy ez sikerrel járjon, biztosítani kell az irányító miniszter normatív utasítási jogát, a cél érdekében követendő ügyészi gyakorlat elvi alapjainak meghatározását, egyfajta ügyészi gyakorlat kialakítását, ami jelenleg hiányzik. A hatályos törvényben ugyan van ilyen lehetőség, a legfőbb ügyész lehetőségei közé tartozik, és belátása szerint gyakorolhatna elvi iránymutatást, de ilyen kötelezettség - hangsúlyozom - a hatályos törvényben nincsen. Tehát nincs ez a kötelezettsége, ennek megfelelően, amennyire tudjuk, ennek a gyakorlata is hiányzik.
Tisztelt Országgyűlés! Kedves Képviselőtársaim! A tények azt mutatják, hogy az elmúlt években az ügyészség elvi szinten - még egyszer hangsúlyozom: nem a napi büntetőeljárási feladatok ellátása terén - inkább a kormányzati kinyilatkoztatások után lépett ahelyett, hogy a bűnüldözésben elfoglalt kiemelkedő szerepe és hatalma folytán az eseményeknek elébe próbált volna menni. A mai bűnügyi helyzet pedig, úgy gondolom, sem a passzív szemlélődést, sem kizárólag a felügyeleti jog gyakorlására szorítkozást nem engedi meg. Az ügyészségnek be kell illeszkednie a szervezett bűnözés leküzdésére összeállt kormányzati rendszerbe. Ez a véleményünk, ezt szeretnénk, ha elfogadnák tisztelt azon képviselőtársaim, akik egy ideológiai és egy aktuális politikai szándéktól vezéreltetve most azt nyilvánították ki vezérszónokok útján, hogy ezzel nem értenek egyet.
Tisztelt Képviselőtársaim! Feltehetően az alkotmánymódosításról szóló javaslatnak legneuralgikusabb pontja a 3. § második fordulata, az a bizonyos konkrét utasításadási jog. Szó szerint idézem - nem ártana, hiszen akkor mindjárt látjuk, mivel állunk szemben -: "Az igazságügy-miniszter kivételesen írásban, indoklással ellátott egyedi utasítást is adhat a legfőbb ügyésznek olyan intézkedésre, amelyet az ügyész mérlegelési jogkörében eljárva tehet. Az utasítás azonban nem irányulhat ügyészi intézkedéstől való tartózkodásra, az eljárás folytatását akadályozó ügyészi intézkedésre, továbbá a vádemelésről és a vád módosításáról való döntésre, illetőleg nem érintheti az eljáró ügyész személyét."
Akkor vajon mire irányulhat - kérdezem én, tisztelt képviselőtársaim -, miről vitatkozunk? Meg kell említenem: véleményem szerint a javaslat ilyen szigorú, már-már a benne foglalt jogosítványt kizáró szabályozása tulajdonképpen nem is túlságosan indokolt, hogy a javaslatban benne maradjon. Megfontolandónak tartom, hogy amennyiben az elfogadásnak az lenne az egyetlen módja, hogy ez a fordulat elvi és gyakorlati okokból szükséges-e... - mert hiszen azt azért mindannyian tudjuk, hogy egyedi ügyben történő bármilyen beavatkozás fogalma nagyon rosszul cseng, és a demokrácia, a jogállam kiszélesedésének iránya ellen hangozhat, még ha nem is így van, és mint olvasható és hallható volt az imént, gyakorlatilag nincs is olyan szférája ennek az egyedi utasításnak, amely egy egyedi ügyben valóban bármilyen típusú beavatkozást lehetővé tesz.
(12.10)
Az egyedi ügyben történő utasítás - hangsúlyozni szeretném - inkább egy elvi lehetőség, és mint ilyen, kelthet alkotmányos aggályokat, és megfelelő negatív megközelítéssel - volt erre ma tapasztalatunk. Valóban, politikai üzenetet is ki lehet ebből olvasni, de biztos, hogy a javaslat előkészítőjének nem ez volt a szándéka. Mindenesetre az a véleményem, hogy a javaslat annyira szigorú precizitással gátolja meg a behatolás miniszteri szintű módját, hogy szerintem egy miniszter utasítása ennyire nem lehet jelentéktelen, és miniszteri szinten tulajdonképpen indokolatlan is, és úgy gondolom, még egyszer majd az általános vitában vagy a részletes vitában vissza lehet térni arra, hogy ennek elhagyása esetén is a javaslat - mint a magyar államberendezkedés egyik nagyon indokolt reformtörekvése - támogatható részünkről.
A javaslat - visszatérve az egyedi utasításra - esetleg olyan körbe eshet, amit egyébként a legfőbb ügyész is megtehetne, netán egy alacsonyabb szintű ügyészi vezető saját hatáskörében lenne köteles intézkedni, hiszen az előbbi idézet alapján nem vonatkozhat másra, mint a normatívák, tehát az ügyészi politikát szabályozó normatívák, a jogpolitikát szabályozó normatívák esetleges megsértésére, ezek a nem kellő hatásfokkal történő érvényesítésére. Úgy gondolom, hogy ezekben az esetekben enélkül az egyedi utasításadási jog nélkül is a kormányfelügyelet alá helyezés teljes és épségben maradhat.
Természetesen itt aggályként fogalmazódott meg, és a magunk részéről az elfogadás érdekében teljes mértékben nyitottak lennénk a polgári felügyelet kapcsán jelenleg még betöltött szerep csökkentésére - és egyébként különböző gazdasági okok is szólnak a hatáskörszűkítés mellett, nyilván az 1999-ben hatályba lépő büntetőeljárás rendelkezései folytán a már említett megnövekedett ügyészségi szerep miatt olyan létszámemelés és ennek minden konzekvenciája lenne szükséges, ami automatikusan a polgári felügyeleti terhek csökkentését kell hogy jelentse - még a javaslatban foglaltnál túlmenő megoldást is támogatni tudnánk. Meglátjuk majd, hogy a vitában milyen indítványok történnek az egész elfogadást illetően, azonban jelenleg sajnos pesszimista a hangulatunk.
Reméljük azonban, hogy az előttünk álló néhány hetes parlamenti szünettel, legalábbis a plenáris vita hiányával eltelő hetek jobb meggondolásra fogják késztetni ellenzéki képviselőtársaimat, és végre-valahára a valódi, az ellenzék által is gyakorolható, kormányzati felelősségen alapuló ügyészi intézmény kialakítását nem fogják meggátolni.
Köszönöm figyelmüket. (Taps a kormánypárti padsorokban és a MIÉP padsoraiban.)
