DR. DÁVID IBOLYA
DR. DÁVID IBOLYA
DR. DÁVID IBOLYA igazságügy-miniszter, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Asszony! Kedves Képviselőtársaim! Legfőbb Ügyész Úr! Az ügyészség alkotmányos helyzete a rendszerváltozás óta foglalkoztatja a politikusokat és a közjogi tudomány művelőit. Ezek a viták részben az ügyészséggel mint szervezettel, illetőleg az általa ellátott funkciók sajátosságaival függnek össze. Az ügyészség egy olyan sajátos, komplex hatáskörű szerv, amely egyetlen szervtípushoz sem sorolható egyértelműen, de amelynek tevékenysége döntően mégiscsak az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódik.
Nincs olyan ismérv, amelynek alapján kétséget kizáróan eldönthető, hogy az ügyészség csak egy meghatározott módon kapcsolódhat az állam más szerveihez, ezért önmagában nem tekinthető a jogállamiság elvével ellentétesnek sem az a hatályos megoldás, amely szerint az ügyészség a végrehajtó hatalomtól függetlenül az Országgyűlés ellenőrzése mellett működik, sem pedig az a tárgyalandó, a törvénycsomagunkban megfogalmazott modell, mely szerint az ügyészség a kormány alá rendelten fejti ki majd a jövőben a tevékenységét. A törvényhozás felelőssége, hogy az államszervezet tudatos építése keretében melyik megoldást fogja választani.
Kétségtelen tény, hogy a parlamentáris demokráciák elvén alapuló politikai berendezkedésű nyugat-európai államok döntő többségében a kormány alárendeltségében működő ügyészségi modell érvényesül. Ennek eredeti formája a napóleoni időkben kialakult francia modell, amelynek lényege, hogy az ügyészség szigorú, szinte katonai rendben működve, a kormánynak alárendelten látja el a nyomozás felügyeletét és képviseli az állam nevében a közvádat a bíróság előtt. A kormányt az egyedi ügyekre is kiterjedő utasítási jog illeti meg, és az ügyész személyével kapcsolatban is bizonyos jogai vannak, mint például a felfüggesztés.
Ettől kisebb-nagyobb mértékben eltérő megoldások érvényesülnek a meghatározó európai országokban, amelyek azonban abból a szempontból egységesek, hogy a kormánynak az ügyészség felett konkrét jogosítványai vannak. Ezek a jogosítványok hol a legfőbb ügyész kinevezésével kapcsolatosak - mint például Spanyolországban -, hol pedig az ellenőrzéssel - mint például Németoszágban, Svédországban, Finnországban -, tehát az ellenőrzés lehetőségével összefüggésben jelentenek hierarchikus kapcsolatot a kormányzat és az ügyészség között. Máshol, például Hollandiában, maga az igazságügy-miniszter a legfőbb ügyész.
Három ország tekinthető kivételnek az általános európai modell alól. Az egyik Norvégia, ahol például királyi alárendeltségben áll az ügyész; vagy a parlamentnek felelős: Portugáliában látunk ilyet; illetve egészen sajátos és a kontinentális jogrendszerek szempontjából mintaként egyáltalán nem szolgálható megoldás érvényesül Nagy-Britanniában, ahol az uralkodó által kinevezett tisztségviselők feladata az ügyészek tevékenységének felügyelete, de akik maguk azonban a parlamentnek felelősek.
Engedjenek meg egy rövid történeti visszatekintést, amelyből kitűnik, hogy a most önök előtt fekvő törvénycsomag messze nem tekinthető előzmény nélkülinek a magyar közjogban. A királyi ügyészség létrehozása óta ugyanis hetvennyolc éven át kormánynak alárendelt ügyészség működött Magyarországon, és az első szabad választások óta pedig a jelenlegi már a negyedik alkalom, amikor erőfeszítések történnek arra, hogy az ügyészség kormány alá kerüljön.
A modern értelemben vett ügyészséget Magyaroszágon 1871-ben, a kiegyezést követően hozta létre az első ügyészségi törvény. Ez a törvény az ügyészség francia modelljét vette át, amely akkor már Nyugat-Európa meghatározó kontinentális államaiban elterjedt. Az első magyar ügyészségi törvény ennek megfelelően az ügyészséget az igazságügy-miniszter alá rendelte, aminek alapján a miniszter utasítási jogot gyakorolt az ügyészség felett, illetőleg az ügyészeket bármikor elmozdíthatta. Hangsúlyoznom kell, hogy bár az akkori ellenzék is komolyan támadta a törvényjavaslatnak az ügyészség alárendeltségére vonatkozó rendelkezéseit, azonban akkor ennek más volt az indoka. Elsősorban az, hogy teljes felügyeleti jog illette meg akkor a kormányzatot, illetőleg kodifikált büntető-, anyagi és eljárási jog hiányában bizony jogos volt a félelmük. A királyi ügyészség létrehozása ezzel együtt is óriási előrelépés volt az abszolutikus önkény felszámolása és a büntetőeljárások törvényes útra terelése felé, egyben felzárkózást jelentett az akkori modern európai igazságszolgáltatási rendszerhez.
Az ügyészség irányításának ez a röviden vázolt modellje egészen jól működött 1949-ig, amikor is az új alkotmány az Országgyűlésnek rendelte alá az ügyészséget. Ez azonban nem a magyar jogfejlődés önálló eredménye, hanem a kommunista hatalomátvétel következménye volt, és az 1936. évi szovjet alkotmányhoz való szolgai igazodást célozta. Ezzel egy látszólagosan demokratikus megoldást vezetett be, valójában azonban az ügyészség a szovjet típusú pártirányítás feltételeit teremtette meg ezzel. A parlamenti alárendeltség ugyanis azt jelentette, hogy az ügyészséget ténylegesen egyetlen alkotmányos testület sem ellenőrizte és nem ellenőrizhette, így korlátlanul érvényesülhetett az állampárt meghatározó befolyása az ügyészség minden szintű tevékenységére.
A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások során 1989-ben az ügyészség kérdése azért nem került napirendre, mert a tárgyalásokon részt vevő pártok úgy gondolták, hogy csak a demokratikus átmenet szempontjából kiemelkedő fontosságú és első alkalommal olyan kérdések kerüljenek a Nemzeti Kerekasztal elé, amelyek halasztást nem tűrnek, s akkor abban egyezség volt, hogy az ügyészség kormány alá rendelése egy olyan terület, melyet majd a szabad választásokat követően, az új alkotmány kidolgozásában fognak megfogalmazni.
A demokratikus átalakulást követően az ügyészség kérdése első ízben - pontosan a kerekasztal-tárgyalásoknak megfelelően - 1991-ben került napirendre, amikor már világosan látszott, hogy az új alkotmány megalkotására az adott parlamenti arányokra tekintettel nincs valós esély.
Kétéves előkészítés után, 1993-ban az Antall József kormánya által benyújtott alkotmánymódosítás tett kísérletet a változtatásra, amely az ehhez szükséges kétharmados többség hiányában nem vezetett eredményre.
(9.30)
A következő parlamenti ciklusban az új kormány a programjában az új alkotmány megalkotása mellett elkötelezte magát amellett, hogy az ügyészség alkotmányos helyzetét megváltoztatja. Az alkotmányozás során egy kivétellel minden parlamenti párt egyetértett az előző ciklusban az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatásával, a Magyar Szocialista Párt azonban a kormányprogramban foglaltakkal ellentétben a jelenlegi szabályozás fenntartását tartotta helyesnek és élt vétójogával, így az erre irányuló elképzelés nem került bele az új alkotmány szabályozási elveiről szóló országgyűlési határozatba.
A harmadik kísérletre az előző kormány utolsó időszakában került sor. A közbiztonság erősítésére irányuló törekvések és intézkedések sorában kormányhatározat írta elő februárban elődömnek, Vastagh Pál igazságügy-miniszter úrnak, hogy készítsen előterjesztést a kormány részére az ügyészség alkotmányjogi helyzetének áttekintéséről, valójában az ügyészség kormányzati felügyeletének megteremtéséről. Az 1998 márciusában elkészült előterjesztés-tervezet az elvégzett elemzések eredményeként az ügyészség kormányzati irányítás alá helyezését javasolta. Az előterjesztés egy komolyan kidolgozott koncepciót tartalmazott a szükséges alkotmány- és törvénymódosítások fő szabályozási megoldásaira, azonban akkor már a közelgő választások miatt nem kerülhetett sem a kormány, sem az Országgyűlés elé.
Indokolt ezek után feltenni a kérdést, vajon miért tett kísérletet a mindenkori kormány makacsul újra és újra az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatására. Az alkotmány a kormány feladatává teszi az alkotmányos rend, az állampolgárok jogainak védelmét és a törvények végrehajtásának biztosítását. Az alkotmány alapján a kormány felelősségi körébe tartozik az állami büntetőpolitika meghatározása és a rendelkezésre álló törvényes eszközeivel annak végrehajtása.
Jelenleg azonban a kormányzat a büntetőeljárásoknak csak a két végpontján rendelkezik érdemi jogosítványokkal, az eljárások kezdetén a nyomozó hatóságon keresztül, majd az eljárások legvégén a büntetés-végrehajtáson keresztül. A két végpont között azonban nem rendelkezik a kormányzat büntetőpolitikájának megvalósításához szükséges eszközökkel, csupán a jogalkotáson keresztül, a jogszabályok megalkotásán keresztül van lehetősége a büntetőpolitika befolyásolására.
Azt azonban törvényalkotók előtt nem is kell említenem, hogy ennek a hatása mennyire viszonylagos. Az előző kormányzat is több kísérletet tett arra, hogy bizony a büntető törvénykönyv szigorításán keresztül próbáljon a bűnözési hullámra választ adni, azonban ezt nem követte a jogalkotó által elvárt mértékben a büntetőbíróságok büntetéskiszabási gyakorlata. Bebizonyosodott emellett az is, hogy a jogalkotás csak az egyik oldala, éspedig a statikus oldala a bűnözéssel szembeni állami fellépés folyamatrendszerének. Ha a kormányzat főként a jogszabályok módosításával tudja büntetőpolitikai elképzeléseit érvényesíteni, annak nemkívánatos és a szándékolttól eltérő következményei is lehetnek. A büntetési tételek szigorítása ugyanis a bírói mérlegelési lehetőségek szűkülését is jelenti, ami végső soron az igazságszolgáltatás mozgásterének korlátozását eredményezi. Mindez nem szerencsés, mert nehezebbé válik az egyénre szabott ítélkezés, a jogi szabályozás ugyanis szükségképpen mindig általánosít, a gyakorlatban viszont nincs két egyforma ügy, nincs két egyforma társadalomra veszélyesség, és nincs két egyforma olyan elkövető, akinek személyében egyforma a társadalomra való veszélyessége.
A bírói mérlegelés orientálását ezért nemcsak az alkalmazandó jogi rendelkezések meghatározásával, hanem a bírósági eljárás folyamatában is indokolt érvényesíteni. Erre azonban a kifejtettek alapján jelenleg a kormánynak nincsen módja, annak ellenére, hogy az alkotmány alapján felelősséget visel a büntetőpolitikáért. Ellentmondás áll fenn tehát a kormányt az alkotmány alapján a közbiztonság fenntartásáért, a bűnözés visszaszorításáért terhelő felelősség és az ezzel kapcsolatos feladatok ellátásához szükséges szegényes eszközrendszer között.
Az ügyészség kormány alá rendelése nem kritikát jelent az ügyészség vagy a legfőbb ügyész felé. Ez egyáltalán csak annyit jelenthet számomra, hogy a büntetőpolitika eszközrendszerét illetően a kormány rendelkezésére álló eszközök nem elégségesek, s a kormány felelősséget kíván vállalni büntetőpolitikájának megvalósításáért. Hangsúlyozom még egyszer: számomra ez nem eredményességi kérdés, hanem felelősségi kérdés elsősorban.
További ellentmondást jelent, hogy a legfőbb ügyésznek az Országgyűlés irányában fennálló felelőssége, amely részben beszámolási kötelezettségben, részben interpellációs, illetőleg kérdésre adandó válaszadási kötelezettségben testesül meg, politikai felelősséget jelent, ugyanakkor valamennyi ügyész, köztük a legfőbb ügyész politikai tevékenysége az alaptörvény szerint tiltott. Mindez azt jelenti, hogy vitathatatlanul szakmai tevékenységet ellátó testület vezetője politikai felelősséget visel a Magyar Országgyűlésben. A jelenlegi rendszerben ez az ellentmondás sem oldható fel. Ugyanakkor ez a felelősség mégsem jelent valóságos ellenőrzést az ügyészség irányában, mert egy szakmai szervezet tevékenységének ellenőrzésére egy ilyen politikai jellegű eszközrendszer és testület, mint az Országgyűlés, nem alkalmas. Az ügyészség ilyen körülmények között továbbra is valójában ellenőrizetlen módon látja el igen fontos feladatát.
Az említett eszközök azért alkalmatlanok az ellenőrzésre, mert a politikai megítélés mindig más szempontok szerint alakul, mint a szakmai értékelés. Az Országgyűlés ellenőrző szerepe szükségképpen politikai jellegű, amit alátámaszt az is, hogy ha az Országgyűlés nem politikai, hanem valóban szakmai ellenőrzést és felügyeletet kívánt gyakorolni, akkor létrehozott egy arra jogosult testületet, mint például az Állami Számvevőszéket vagy az ombudsmant. Az ügyészség azonban nem sorolható ilyen ellenőrző szervek közé, hiszen az ügyészség az állam büntetőigényét érvényesíti. Erre tekintettel tevékenységének operatív jellege inkább a végrehajtó hatalmat gyakorló kormányhoz közelít, mint a törvényhozó Országgyűléshez.
Az ügyészség tevékenységét a kormányzati szervekkel való mindennapos együttműködés jellemzi, ezzel szemben az Országgyűléssel való kapcsolata annyiban ragadható meg, hogy a legfőbb ügyész évente egyszer beszámol az ügyészség tevékenységéről az Országgyűlés előtt, illetőleg hozzá intézett interpellációkra, kérdésekre válaszol. Ellentmondást jelent tehát az is, hogy amíg az ügyészség tevékenysége a kormányhoz kötődik, addig felelőssége az Országgyűléssel szemben áll fenn.
Alappal vetődhet fel a kérdés, hogy a felsorolt problémákat mennyiben orvosolná az ügyészség kormány alá rendelése. Ahogy a bevezetőben mondtam, az ügyészség rendkívül összetett feladatkört lát el, nem vitatható azonban, hogy valamennyi tevékenysége közül kiemelkedik a vádhatósági funkciója. Úgy tudom, hogy e tényt illetően úgy a szakmában, mint a politikában egyaránt konszenzus van. Az ügyész a hatályos jogrendszerben a bűnözés minden fázisában részt vesz, a nyomozati eljárás megindításától egészen a büntetés-végrehajtás befejezéséig. Ennélfogva az ügyészség rendelkezik a legszélesebb körű tapasztalatokkal a bűnüldözés terén, átfogó képe van a büntetőügyekben folytatott nyomozati tevékenységről, annak eredményességéről, a bíróságok eljárási, ítélkezési gyakorlatáról, végül a büntetés-végrehajtás törvényességének helyzetéről.
Ez a sajátosan széles körű büntetőjogi jogosítványrendszer az, ami alkalmassá teszi az ügyészséget a kormányzati felelősségből fakadó büntető-politikai igények érvényesítésére. Az ügyészség kormány alá rendelése esetén az ügyész eljárásban elfoglalt pozíciója révén mód nyílna a kormányzati büntetőpolitika fokozottabb érvényre juttatására a nyomozási és a vádemelési gyakorlat alakításával, illetve az eljárási törvények által biztosított eszközök, például az ügyészi indítványtételi és jogorvoslati jog révén lehetővé válhat az ítélkezési gyakorlat befolyásolása is.
Lényeges arról is szólni, hogy a büntetőeljárásról szóló új törvény a jövőben sokkal szélesebb körben teszi lehetővé az ügyész mérlegelését, adott esetben arra is, hogy indítson-e büntetőeljárást.
(9.40)
E gyakorlat elvének meghatározása büntetőpolitikai döntést igénylő feladat, amely jellegénél fogva a kormány alkotmányos feladatkörébe illeszkedik. A gyakorlat elveinek meghatározása olyan rugalmas eszközt jelent, amely - a gyorsan változó bűnözési folyamatokra tekintettel - a büntetőpolitika dinamikus oldalát jelentheti, szemben a statikus, nehezen változtatható jogszabályi környezettel.
Az ügyészség kormányzati alárendeltségével szemben az egyik legdöntőbb érv az elmúlt években az volt, hogy a kormány az igazságszolgáltatás ügydöntő ágával, a bíróságokkal kapcsolatban ellát bizonyos igazgatási jellegű jogosítványokat, már önmagában veszélyeztetve ezzel is a bírói függetlenség teljes érvényesülését, ha pedig az ügyészség szintén kormányzati alárendeltségbe kerül, a kormány befolyása az igazságszolgáltatás tekintetében megengedhetetlen mértékűre növekedne. Mára az igazságügyi reform következtében ez az aggály okafogyottá vált, tekintve, hogy a bíróságok napjainkra már szervezetileg is teljesen elváltak a végrehajtó hatalomtól. Mindezek a megfontolások vezették a kormányt abban az elhatározásban, hogy - az európai gyakorlatnak megfelelően - kidolgozza és az Országgyűlés elé terjessze az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatásával összefüggő törvénycsomagot.
A kormány az ügyészséggel kapcsolatos elképzelései és a konkrét törvényjavaslatok kidolgozása során messzemenően támaszkodott elődei munkájára, és azokat továbbfejlesztve terjesztette az Országgyűlés elé ezt a törvényjavaslat-csomagot. Ami leginkább eltérést jelent az előző kormány koncepciójától, az a garanciák sokkal szélesebb és kiegyensúlyozottabb kidolgozása, amely azt szolgálja, hogy a kormánynak ne legyen lehetősége az ügyészség tevékenységének nemkívánatos politikai befolyásolására. Hangsúlyozom: a mindenkori kormánynak ne legyen erre lehetősége. Ezért jó szívvel kijelenthetem, hogy a benyújtott törvényjavaslatok nem csupán a mostani kormány eredményének tekinthetők, hanem a magyar demokrácia közös művének.
Az ügyészség jelenlegi alkotmányos helyzetét az fémjelzi, hogy a legfőbb ügyészt az Országgyűlés választja hat évre, amelynek felelős. Az alkotmánymódosításról szóló javaslat az alárendeltség rendjén úgy változtat, hogy egyrészt a kormány alkotmányos feladatkörét meghatározó alkotmányi rendelkezést kiegészíti az ügyészség irányításának feladatával - amit a kormány az igazságügy-miniszter útján lát el -, másrészt pedig a jövőben a legfőbb ügyész választás helyett a köztársasági elnök általi kinevezéssel nyerné el megbízatását, amelyre a miniszterelnök tesz javaslatot az igazságügy-miniszter előterjesztése alapján. A kinevezés pedig határozatlan időre szól, ami a legfőbb ügyész funkciójának szakmai jellegéhez igazodik, és mentesíti az alól a politikai jellegű megmérettetés alól, amit a választás jelent számára.
Az ügyészség kormányzati irányításának rendjét az alkotmánymódosítás úgy határozza meg, hogy az ügyészséget az igazságügy-miniszter irányítja a legfőbb ügyész útján, a legfőbb ügyész feladatait pedig az ügyészség vezetése. E megfogalmazással a javaslat az ügyészséggel kapcsolatos kormányzati irányítást elhatárolja az ügyészség belső igazgatási feladatától, amelyre nincs befolyása a kormánynak. Az ügyészség ennek megfelelően továbbra is önálló, tevékenységében az igazságszolgáltatáshoz kötődő egységes szervezet marad, amely nem tagozódik be a közigazgatás rendszerébe.
Az önállóságot támasztja alá az is, hogy nem változik az ügyészek szolgálati viszonyának, illetőleg előmenetelének és javadalmazásának a bírákéval összehangolt szabályozása sem. Az ügyészség irányítása így külső felügyeletként fogalmazható meg, és a kormány, valamint az ügyészség között a kapcsolatot főként a legfőbb ügyész személye jelenti. Az ügyészség feladatköre is alapjaiban változatlan marad, és csak a kormányzati irányítással össze nem férő feladatai szűnnének meg.
Az ügyészség kormányzati alárendeltségének az irányítási jogok terjedelme a legérzékenyebb kérdése. Miután az irányítás az utasítási jog gyakorlásával történik, ennek szabályozásában mutatkozik meg legkézzelfoghatóbban a kormánynak az ügyészség irányításával kapcsolatos filozófiája, más szóval az, hogy a kormánynak milyen szándékai vannak az ügyészséggel. A mindenkori ellenzéki félelmek szerint a kormányzat az ügyészséget politikai célzatú utasításokkal saját közvetlen pártpolitikai törekvéseinek eszközévé teheti, ezért a javaslat az utasítás kiadását többoldalú garanciarendszerrel szorítja korlátok közé az említett veszélyek kiküszöbölése érdekében.
A javaslat az irányítás fő eszközeként a normatív tartalmú utasítást jelöli meg. Ez az utasítás általános érvénnyel határoz meg követelményeket az ügyész részvételével folyó eljárásokban gyakorolt ügyészi tevékenységre. Ezzel az eszközzel érhető el, hogy például egyes bűncselekménytípusok esetében az ügyész a törvények által lehetővé tett mérlegelési jogával, intézkedési lehetőségeivel a kormányzat büntetőpolitikájának megfelelő elvek szerint éljen.
Az utasítás másik fajtája az egyedi utasítás, amely meghatározott konkrét ügyre nézve ír elő ügyészi intézkedést. Valójában az egyedi utasítás az, amellyel kapcsolatban többször felmerülhet a politikai beavatkozás veszélye, ezért a javaslat alkotmányos szabályként határozza meg ennek legfőbb korlátait. Az egyedi utasítást mindenekelőtt kivételes eszköznek minősíti, amelyet a miniszter írásban, indokolással ellátva adhat a legfőbb ügyésznek. Az egyedi utasítás tartamára vonatkozó korlátozás, hogy az csak az ügyész mérlegelési jogkörébe tartozó kérdésekre irányulhat. Nincs azonban lehetősége a miniszternek arra, hogy az ügyészi intézkedéstől való tartózkodásra vagy az eljárás folytatását akadályozó intézkedésre adjon utasítást, tehát az utasítás kizárólag pozitív, az eljárást előbbre vivő jellegű intézkedéseket írhat elő. Ez a szabályozás kizárja, hogy a kormányzat az ügyészséget valamely, számára politikailag kényelmetlen eljárás leállítására tudná utasítani. Az utasítás mindezeken túlmenően a vádemelés kérdését, illetőleg az eljáró ügyész személyét sem érintheti, ebben a körben tehát semmilyen utasítás nem adható.
A javaslat lehetőséget ad például arra, hogy az igazságügy-miniszter - kivételesen indokolt esetben - valamely ügyben utasítsa a legfőbb ügyészt a nyomozás elrendelésére, vagy a nyomozati eljárás során bármely előrevivő tartalmú intézkedésre. A nyomozás lezárását követően azonban már az ügyészség szakmai kompetenciájába tartozó kérdés az, hogy a nyomozás során felderített bizonyítékok alapján az ügyész vádat emel-e, milyen tartalommal, illetőleg a bírósági eljárás során a vádat miként módosítja vagy elejti-e. Hasonlóképpen jelentős korlátozás, hogy az utasítás az ügyész személyét sem érintheti.
Az egyedi utasítással összefüggő garanciális szabály az is, hogy a legfőbb ügyésznek sajátos joga van az olyan utasítással szemben, amelyet jogi meggyőződésével vagy jogszabállyal nem tart összeegyeztethetőnek. Az ügyészeket ilyen esetre az a jog illeti meg, hogy kérhetik az utasítás végrehajtása alóli mentesítésüket, amely nem tagadható meg. A legfőbb ügyész esetében ez azért nem járható út, mert a javaslat azt is kimondja, hogy az igazságügy-miniszter csak a legfőbb ügyészt utasíthatja. Ha a legfőbb ügyészre is maradéktalanul érvényesülne az ügyészekre egyébként vonatkozó említett rendelkezés, akkor elméletileg a legfőbb ügyész jogszerűen meghiúsítaná minden utasítás végrehajtását, és az ügyészség irányítását ellehetetlenítené, ezért erre a körre más megoldást kellett kidolgozni.
A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvényt módosító javaslat ezt a helyzetet úgy rendezi, hogy a szóban forgó esetben azt a jogot biztosítja a legfőbb ügyésznek, hogy eltérő álláspontját közzéteheti, eltérő álláspontját nyilvánosságra hozhatja. Ez a megoldás egyrészt a nyilvánosság erejét használja fel garanciális elemként, mert egy ilyen ellentmondási lehetőség a kormányzatot is megfelelő körültekintésre ösztönzi az utasítás kiadása előtt. Más oldalról pedig a legfőbb ügyész részére nyit megfelelő lehetőséget, mely elkerülhetővé teszi, hogy az említett konfliktus esetén a legfőbb ügyész csak a meggyőződésének nem megfelelő utasítás végrehajtása és a lemondás között választhat.
Az említett törvényjavaslat emellett előírja minden - tehát mind az általános érvényű, mind pedig az egyedi - utasítás közzétételét az Igazságügyi Minisztérium hivatalos lapjában, tehát az utasítás ténye és tartalma minden esetben nyilvánosságot kap.
(9.50)
Ezen túlmenően egy további szervezeti garanciát is beépít a módosítás, amikor felállítani rendel egy ügyészekből álló tanácsadó, véleményező testületet az igazságügy-miniszter mellett. A testület kilenc tagját az ügyészségeken működő választott szakmai testületek, az ügyészi tanácsok javaslata alapján kéri fel a miniszter.
A testület az ügyészséget érintő előterjesztések, jogszabálytervezetek mellett az igazságügy-miniszter ügyészség részére adandó utasításainak tervezetét is véleményezi, és ezzel összefüggésben javaslatot is tesz az igazságügy-miniszternek. Ezzel biztosítja az előterjesztésünk, hogy a miniszter az utasítások kidolgozása során az ügyészségi tapasztalatokat is felhasználja, és mérlegelje az ügyészség véleményét és szempontjait is.
Megítélésem szerint ez a testület olyan szakmai összekötő kapocs lehet, amely komoly lehetőséget teremt arra, hogy ne egyszerűen irányítási viszony, hanem valódi együttműködés legyen a miniszter és az ügyészség között; az ismertetett garanciális rendelkezéseknek megfelelő keretet biztosítanak arra, hogy az igazságügy-miniszter utasításai a jogállamiság követelményeinek megfelelőek legyenek, ugyanakkor kielégítsék az utasítás operativitásához fűződő igényeket is.
Korábban említettem, hogy a törvényjavaslatok kimunkálása során nagyban támaszkodtunk a korábbi kormányok törvény-előkészítő munkájának eredményeire, de azokat továbbfejlesztettük. A most benyújtott törvényjavaslatok mindezeket a korlátozásokat tartalmazzák, és további gyakorlati biztosítékokkal kiegészítik, teljessé téve az ügyészség irányításával kapcsolatos garanciarendszert.
Röviden utalva az előbb kifejtettekre, az új garanciális elemeket szeretném összefoglalni. Az utasítás csak az ügyészi mérlegelés jogkörébe tartozó kérdésre vonatkozhat. Az utasítást írásban indokolva kell beadni. Minden utasítást közzé kell tenni az Igazságügyi Minisztérium hivatalos lapjában, amely azonban személyes adatot nem tartalmazhat az érintett személy jogaira tekintettel. Az utasítást az érintett ügy irataihoz kell csatolni. Az utasítás előkészítésében ügyészi tanácsadó testület működik közre. Ez a tanácsadó testület véleményezési joggal rendelkezik. A legfőbb ügyész pedig az utasítással kapcsolatos eltérő véleményét közzéteheti.
Mint a felsorolásból is jól érzékelhető, a benyújtott javaslatok a korábbi tervezetek biztosítékain messze túlmutató garanciarendszert intézményesítenek mind a garanciális elemek számát, mind pedig érdemi jelentőségüket tekintve. Mindez kellő alapot szolgáltat arra, hogy kijelenthessem: a törvényjavaslatok kizárják annak lehetőségét, hogy a kormány direkt vagy indirekt eszközökkel instruálja az ügyészség napi tevékenységét, annál kevésbé, hiszen az ügyészi szervezet felépítése és az eljáró ügyész jogai és kötelezettségei törvényben meghatározottak. Ugyanígy pontosan kimunkált a javaslatokban a kormány és az ügyészség kapcsolatrendszere is.
A tervezett szabályozás teljes mértékben megfelel az Európa Tanács vonatkozó ajánlásainak is, mert az utasításadási jog törvényen alapul, szigorú korlátozások között nyilvános, és nem érinti az ügyészi szervezet autonómiáját.
A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvénymódosítási javaslat az alkotmánymódosítás szerint új alkotmányos helyzetnek megfelelően vezeti végig az ügyészségre vonatkozó szabályok módosítását. Ennek körében az igazságügy-miniszter utasításának egyes részletszabályait ez a javaslat fogalmazza meg. A javaslat az ügyészség megváltozott alkotmányos helyzetéhez igazítja a legfőbb ügyész jogszabály-kezdeményezési jogát. Ennek lényege, hogy a legfőbb ügyész nem közvetlenül a jogalkotónál indítványozhatja jogszabály, illetőleg állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadását, módosítását, hatályon kívül helyezését, hanem ezekre az igazságügy-miniszternek tehet javaslatot. Ez a megoldás következik ugyanis az ügyészség kormányzati irányítás alá helyezéséből.
Szintén ebből az okból szűkül az ügyészség törvényességi felügyeleti jogkörébe tartozó ügyek köre. E jogkör továbbra is a kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekre terjed ki, de az e szervek által kiadott jogszabályokra és az állami irányítás egyéb jogi eszközeire nem vonatkozna, hiszen nem lenne összeegyeztethető az ügyészség megváltozott alkotmányos pozíciójával, ha a legfőbb ügyész a kifogásolt rendelkezésekkel összefüggésben önállóan léphetne fel, és akár az Alkotmánybírósághoz is fordulhatna.
Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló törvényjavaslat a legfőbb ügyész jogállása megváltozásának megfelelően rendezi a legfőbb ügyész szolgálati viszonyának részletszabályait. Többek között kimondja, hogy a megbízatás keletkezésével és megszűnésével összefüggő jogok kivételével a munkáltatói jogkört az igazságügy-miniszter gyakorolja a legfőbb ügyész felett. Jelentős hiányt pótolva kiegészíti továbbá a hatályos szabályozást a legfőbb ügyész kártérítési felelősségére vonatkozó szabályokkal, amiről jelenleg nincs rendelkezés.
A kártérítési felelősség mértékét pedig a legfőbb ügyész és helyettese fokozott felelősségéhez mérten, a többi ügyészre vonatkozó mértéknél jóval magasabban állapítja meg. A javaslat a legfőbb ügyész hivatalvesztésének esetköreit kiegészíti az igazságügy-miniszter utasítása teljesítésének elmulasztásával. Az utasítás végrehajtásával kapcsolatos kötelezettségszegés önálló nevesítése azért indokolt, mert a legfőbb ügyész az utasítás nem teljesítésével meghiúsíthatja az irányítás gyakorlati megvalósítását. Ugyanakkor hangsúlyozni szükséges, hogy ez a szabály csak azokra az esetekre vonatkozik, amikor jogszerűtlenül tagadja meg az utasítás végrehajtását.
Jelentős előrelépés a hatályos szabályozáshoz képest, hogy a javaslat garanciális szempontokra tekintettel a legfőbb ügyész felmentésének, összeférhetetlenségének, továbbá hivatalvesztésének kimondása esetére jogorvoslati lehetőséget biztosít. A felmentést kivéve ugyanez irányadó a legfőbb ügyész helyettese esetében is.
Az említett módosítás felszámolja azt az alkotmányos szempontból vitatható szabályozást, amellyel jelenleg kizár minden, a legfőbb ügyész és a legfőbb ügyész helyettese megbízatásának megszűnésével összefüggő döntést érintő jogorvoslatot.
Kiemelendő még a javaslatnak az az átmeneti rendelkezése, amely a hivatalban lévő legfőbb ügyész megbízatási idejével kapcsolatban kimondja, hogy a javaslat nem érinti a hatálybalépés előtt megválasztott legfőbb ügyész megbízatásának időtartamát. Ezáltal elejét veszi annak, hogy a hivatalban lévő legfőbb ügyész megbízatásának érvényessége megkérdőjeleződjék, és biztosítja, hogy megbízatási idejének lejártáig hivatalban maradjon. Ez a megoldás messzemenően figyelemmel van a jogbiztonság szempontjaira, és egyben azt a folyamatosságot is biztosítja az ügyészség vezetésében, ami a jogállás és a feladatok megváltoztatásakor elengedhetetlen a zökkenőmentes működéshez.
Tisztelt Képviselőtársaim! Az előbb ismertetett törvényjavaslatok elfogadása megteremti a lehetőségét annak, hogy az ügyészség jogállása az európai országok többségében alkalmazott módon nyerjen szabályozást. Őszintén remélem, hogy a javaslatokban foglalt garanciális előírások sora oldani fogja azt a bizalmatlanságot, amely jelenleg még a sajtón keresztül olvasható. Ezzel szemben meggyőződésem, hogy a tervezett változtatások már rövid távon is igen komoly előnyöket fognak eredményezni nemcsak a kormányzati felelősség, de a bűnüldözés terén anélkül, hogy az ügyészség szakmai kompetenciája sérülne. Természetesen tisztában vagyok azzal, hogy önmagában az ügyészi szervezet közjogi helyzetének megváltoztatása a büntetőeljárásokat nem teszi gyorsabbá, hatékonyabbá. Az ügyészséget azért kell kormány alá rendelni, hogy a kormánynak legyen rálátása a büntetőeljárásra, és legyen felelőssége az országban a büntetőpolitikáért.
Az ügyészség új helyének szabályozásával kapcsolatban mindenképpen ki kell emelni, hogy a javaslatokban megfogalmazott garanciarendszer természetesen nem ennek vagy annak a kormánynak, hanem a mindenkori kormánynak szóló szabályozás, amely a mindenkori kormány mozgásterét szabja meg. Más oldalról pedig a mindenkori politikai ellenzéknek, illetőleg a civil szférának és az állampolgároknak jelent biztosítékot a mindenkori kormány esetleges túlhatalomra való törekvésével szemben. A jogállam alapvető jellemzője ugyanis, hogy a politikai hatalmat birtokló politikai erő nem korlátlanul, hanem a törvények által korlátozottan gyakorolhatja hatalmát.
(10.00)
Talán az elmondottak meggyőző erejét még inkább alátámasztják annak a szavai, akit a javaslatok tartalma a legközvetlenebbül érint. A legfőbb ügyész úr is olyan igényes, tisztességes jogi munkaként jellemezte a javaslatot, amely a kényes kritikusok ízlését is kielégíti. Úgy vélem, ha maga az első számú érintett a kormánynál így nyilatkozott, akkor a szabályozás korrektségét másnak sem ildomos kétségbe vonni.
Meggyőződésem az is, hogy ha az ellenzéki pártok képviselői azzal a szemmel nézik ezt a törvénycsomagot, hogy a saját korábbi írásba foglalt elképzeléseiknek mennyiben felel meg, akkor a javaslatokat nyugodt szívvel fogadhatják el akár a magukénak is.
Ebben bízva tisztelettel kérem az Országgyűlést, vitassa meg a törvénycsomagot, majd pedig az érveimre tekintettel fogadja el.
Köszönöm a figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)
