DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD, az Állami Számvevőszék elnöke: Tisztelt Köztársasági Elnök Úr! Tisztelt Miniszterelnök Úr! Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim és Uraim! Az alkotmány és a számvevőszéki törvény alapján véleményeztük a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetési törvényjavaslata megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét.
A megalapozottságról, illetve a törvényjavaslat dokumentumának törvényességi és számszaki megfelelőségéről alkotott számvevőszéki vélemény nem érinti az állami újraelosztás arányait, a tervezett gazdaságpolitikai döntéseket, mivel erre nem terjed ki az Állami Számvevőszék felhatalmazása. Ennek felel meg véleményünk.
A benyújtott költségvetési törvényjavaslat véleményezése sajátos jogi környezetben történt, a többéves költségvetés benyújtásának lehetőségét a 1999. évi zárszámadási törvényjavaslat elfogadásával egy későbbiekben hatályosuló jogszabály teremti meg. Ezért az Állami Számvevőszéknek a törvényben előírt kötelezettsége teljesítésénél - a hatályos államháztartási törvény mellett - szükségszerűen figyelembe kellett vennie az 1999. évi zárszámadási törvényjavaslatban tervezett, az új költségvetési törvényt megalapozó módosításokat is.
Az államháztartásról szóló törvény általános rendelkezéseket tartalmaz a részletező jogszabályok alapján. A törvény 1992-es megalkotásával az volt a cél, hogy az államháztartás vitelének fő szabályait külön törvény tartalmazza, és e szabályozások ne függjenek az aktuális gazdaságpolitikai elképzelésektől.
Az 1999. évi zárszámadási törvényjavaslathoz hasonlóan a 2001. és 2002. évi költségvetési törvényjavaslat is számos módosítást tartalmaz az államháztartási törvényre vonatkozóan. E törvényt a hatálybalépése óta eltelt nyolc év során, esetenként az Állami Számvevőszék javaslata alapján, de 23 alkalommal módosították, és jelenleg is további két módosítás van folyamatban. A jogszabály-módosítások, melyek bár a gazdaságpolitika jogi hátterének megteremtésére irányulnak, a kiszámíthatóságot, a jogbiztonságot csökkentik.
Az Állami Számvevőszék a gazdálkodási szabályok ilyen mértékű és gyakoriságú változását, a módosítások jelenlegi gyakorlatát a hosszú távú stabilitás érdekeit figyelembe véve kifogásolja. Köszönettel veszem miniszter úrnak a bejelentését, hogy e gyakorlaton változtatni kívánnak. Az évek során végrehajtott változások a törvény koncepcionális áttekintését, annak megújítását amúgy is szükségessé teszik. Ezzel párhuzamosan nélkülözhetetlen az államháztartás reformjának továbbvitele, a nagy ellátórendszerek korszerűsítése és a költségvetési intézményrendszer túlzott decentralizáltságának felülvizsgálata. Ennek hiányában egyrészt nem ítélhető meg az egyes területekre irányított források indokoltsága, felhasználásuk hatékonysága, másrészt a közpénzek elaprózása az ellenőrzés szempontjából is nehezen áttekinthető helyzetet tart fenn.
A törvényjavaslatban ismétlődnek az államháztartási törvény érvényesülésével kapcsolatban évek óta fennálló, az ÁSZ által észrevételezett hiányosságok.
(12.20)
Az Áht. előírja, hogy az államháztartás információs rendszerét - a nemzetgazdasági pénzügyi információs rendszer részeként - úgy kell kialakítani, hogy az segítse az államháztartási törvény, az államháztartás pénzügyi folyamatainak megtervezését, a költségvetési előirányzatok kialakítását, és alkalmas legyen a teljesülés elemzésére, értékelésére, ellenőrzésére.
A költségvetési törvényjavaslat dokumentumának tartalma, szerkezete, összeállításának metodikája - a zárszámadáshoz hasonlóan - nem meghatározott.
Évről évre a mérlegekkel kapcsolatos bemutatási kötelezettség teljesítése sem teljes körű.
A törvényjavaslat számozott mellékletei hivatottak megjeleníteni a legfontosabb döntési információkat, a jóváhagyandó előirányzatokat. A törvényjavaslat 1. számú mellékletében csak a költségvetési évre tervezett, jóváhagyandó előirányzatok szerepelnek. Az előirányzatok megítéléséhez, a döntés megalapozottságához - az Áht. előírásainak megfelelően - az előző év várható, s az azt megelőző év tényadatait is be kellene mutatni. Ezen idősorokat a fejezeti indoklásokat bemutató kötetek tartalmazzák, azonban e dokumentumokat nem együtt, hanem kéthetes időeltolódással terjeszti be a kormány az Országgyűlésnek. A véleményalkotáshoz ezek az ÁSZ számára sem álltak rendelkezésre.
A tervezés megalapozottságát, a költséghatékonyság javítását szolgálja az Áht.-ben rögzített felhatalmazás, mely szerint a pénzügyminiszter, a fejezet felügyeletét ellátó szervekkel együttesen, feladat- és teljesítménymutatókat, költségnormákat dolgoz ki, s azokat együttes rendeletben szabályozza. A 2001. és 2002. évi költségvetési előterjesztésben nem jelennek meg a mennyiségi és minőségi teljesítménymutatók, amelyek a funkcionális szerkezetű kimutatásokhoz rendelten a költségvetési előirányzatok megítélését érdemben segítenék.
A költségvetés 2001. évi makrogazdasági feltételrendszerét, tervezett pozícióját megalapozó elemzések és makroszámítások elkészítésének módszertana számottevően nem változott. A költségvetés fő bevételi előirányzatai megalapozottsága a 2000. évi tervezéshez képest azonban összességében javult. Ebben közrejátszott, hogy több munkaanyag, háttéranyag készült. Egyes bevételi előirányzatok teljesülése azonban így is kockázatokat tartalmaz, részben a tervezőmunka hiányosságai, részben a külső tényezők hatása miatt.
A bizottsági üléseken már szóltam róla, és ma is megerősítem, hogy a helyszíni ellenőrzés tapasztalatai szerint szerintünk jelentős kockázatot jelent, hogy a bevételeket determináló jogszabály-módosítások jóváhagyása a költségvetés összeállításakor még nem történt meg, emiatt, továbbá az időközben bekövetkezett egyéb változások, például a játékadó, a kőolajtermékek jövedéki adója emelésének elmaradása miatt, a törvényjavaslat egyes előirányzatainak módosítása szükséges.
Az Állami Számvevőszék által jelzett, a bevételi előirányzatok megalapozottságát és teljesíthetőségét érintő kockázatokat a helyszíni ellenőrzés során írásban egyeztettük, melyeket az érintettek elfogadtak. A miniszter úr jelezte az egyetértését, hogy a több évre készített költségvetés megalapozása, az átfogott időtartam hosszúsága miatt megítélése szerint is nehezebb, ugyanakkor az is tény, hogy az intézményi gazdálkodás szabályozási és támogatási feltételei jobban kiszámíthatóak. Ezt az Állami Számvevőszék tapasztalatai is megerősítik. Ezzel összefüggésben azonban meg kell említenem, hogy a tervezési szempontok között kiemelt szerepe volt, a korábbi javaslatainkat is figyelembe véve, az intézmény- és feladat-felülvizsgálatnak. Meg kell jegyeznem azonban, hogy az intézmény-korszerűsítések végrehajtási folyamata lassú, a tervezett változások az elkövetkező két évben érdemi megtakarítást még nem eredményezhetnek.
Az általános érvénnyel megfogalmazott létszámcsökkentési törekvés ellen hat a különböző jogszabályokban és az állami irányítás egyéb eszközeiben meghatározott többletfeladatok létszámigénye, illetve az előírt létszámfejlesztések végrehajtása.
A költségvetési törvényjavaslat a feladatbővülések létszám- és személyijuttatás-vonzatát nem vagy nem elégséges mértékben tartalmazza. A fejezetek többségénél a dologi kiadások előirányzata feszített, ennek oka az évek óta elmaradt és a 2001-ben sem biztosított automatizmus hiánya, az intézményi működési bevételek növelésének korlátai, továbbá az intézményi feladatvizsgálatok elégtelensége.
Az elkülönített állami pénzalapok bevételi és kiadási tervszámai a rendelkezésre álló információk szerint háttérszámításokkal alátámasztottak, részletesen kidolgozottak és a kitűzött célokkal összhangban vannak. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetési tervezésénél azonban több kockázati tényező jelentkezett: a makrogazdasági előrejelzések bizonytalansága, az egészségügyi rendszer reform értékű átalakításának hiánya, a vonatkozó kormányzati döntések késlekedése, továbbá az, hogy a költségvetési törvényjavaslat és az előirányzatok megalapozását szolgáló jogszabály-módosítások parlamenti jóváhagyása alapvetően párhuzamosan történik.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai által ellátott állami feladatok finanszírozására kialakított költségvetési irányszámok megítélésünk szerint alultervezettek. A terv szerint a Nyugdíj-biztosítási Alap költségvetése nullszaldós, az Egészségbiztosítási Alap hiánya 10,1 milliárd forint, de a hiány csökkentésében jelentős szerepe van a központi költségvetési pénzeszközátadásnak. Ez 2001-ben a két alapra nézve együttesen 114,5 milliárd forint. A központi költségvetési pénzeszközátadás növekvő mértéke pedig azt jelzi, hogy a társadalombiztosítási alapok bevételeinek és kiadásainak eltérése nagyobb, mint amit a költségvetésben megjelenő hiány mutat. Ezért kockázatosnak tartjuk a tervezett előirányzatok betartását. Ezt bevételi oldalról az adott járulékkulcs mellett a bruttó átlagkeresetek alakulása, 2000. február 1-jétől a járulékbefizetési kötelezettség alaponkénti teljesítésének bizonytalansága, kiadási oldalról az ez év novemberében megvalósuló kiegészítő nyugdíjemelés, a gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz-támogatás csökkentésére bevezetett, illetve bevezetni tervezett intézkedések hatása jelenti.
Az államháztartás alrendszerének 2001. évi költségvetési előirányzata kialakításával párhuzamosan készült a 2002. évi költségvetés. A makrogazdasági feltételrendszert ugyanazok a paraméterek alkották, amelyek a 2001. évi tervkészítés alapját képezték. Azonosak voltak a tervkészítési munka szakaszaihoz kapcsolódó kormánydöntési és a Pénzügyminisztérium irányítói feladatellátásával teremtett körülmények is.
A költségvetési fejezetek a 2002. évi előirányzatokat a 2001. évi költségvetés tervezésénél - ez volt a helyszíni ellenőrzésünk tapasztalata -, minden szándék ellenére, kevésbé részletesen dolgozták ki. Ebben az a tény is közrejátszott, hogy a 2002. évi költségvetés megalapozása a fejezeti és intézményi munkában, valamint a Pénzügyminisztérium tervező és szervező munkájában is kisebb súlyt kapott. Erre utal például az is, hogy egyes előirányzatok meghatározásánál nem terveztek változást a két év előirányzatai között, mechanikusan jártak el.
A 2002. évi költségvetési törvényjavaslatban szereplő bevételi előirányzatok közül a jövedéki adó előirányzatát - az adók mértéke emelésének bizonytalan időre való elhalasztása következtében -, úgy véljük, módosítani szükséges.
A törvényjavaslat szerint a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetési kondícióit alapvetően meghatározó állami támogatások, hozzájárulások és az átengedett személyi jövedelemadó együttes összege a 2000. évi költségvetési előirányzathoz képest 2001-re 98 milliárd forinttal, 2002-re további 87 milliárd forinttal nő. A többletek döntően a bér- és szociálpolitikai intézkedésekhez, a szakmai törvényekkel elrendelt többletfeladatokhoz, illetve a Munkaerő-piaci Alapból történő forrásátrendezéshez kapcsolódnak. Ezek eredményeként érzékelhetően nőhet az önkormányzatok által foglalkoztatottak jövedelme, a szociálisan rászorulók juttatásai.
A többletek azonban a lakossági ellátás színvonalát alapvetően befolyásoló előirányzatok tekintetében, a reálérték szinten tartását biztosító dologi automatizmust továbbra se tartalmaznak. A törvényjavaslat a hatályos törvények, jogerős bírósági döntések végrehajtásához szükséges többletköltségekre sem tartalmazza teljeskörűen a pénzügyi fedezetet. Mindemellett a 2000. év elején kialakult árvízi katasztrófahelyzet pénzügyi fedezetének biztosításához a kormány által zárolt 7,3 milliárd forinttal a következő két év javasolt előirányzatai is csökkentek.
(12.30)
Az önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források közötti, évek óta tartó feszültség oldása így a következő két évben sem várható jelentős mértékben. Az önkormányzatokat 2002-ben megillető források tervezésénél külön gondot okozott, hogy a nagyságrendre vonatkozó, 2000-ben még hatályos, de a költségvetési törvény keretében felfüggeszteni, illetve megszüntetni tervezett törvényi garanciák a tárgyévet megelőző második év tényleges adataihoz kapcsolódnak.
A közoktatási és kulturális feladatokat finanszírozó források összegére vonatkozó javaslathoz az önkormányzatok által e címeken 2000-ben ténylegesen teljesített kifizetéseket kellene ismerni, a személyi jövedelemadóból való részesedés pedig a 2000. évre vonatkozó adóbevallások összesített adatai alapján határozható meg. Ezek azonban csak a következő év közepén válnak ismertté. A tényadatok hiányából fakadó bizonytalanság áthidalására viszont nem sikerült olyan javaslatokat kidolgozni, amelyek fenntartanák az önkormányzatokat megillető finanszírozási garanciákat.
Az önkormányzati feladatok és hatáskörök kormány által elrendelt felülvizsgálata eddig nem történt meg. Erre tekintettel az önkormányzatok pénzügyi szabályozó rendszere - korábbi javaslataink ellenére - nem változik, kisebb pontosítások, korrekciók a normatív hozzájárulások rendszerében a normativitás erősítését, a feladatarányosabb finanszírozást, a személyi jövedelemadó elosztásánál az önkormányzati jövedelmek még erőteljesebb nivellálását szolgálják. Ezek azonban véleményünk szerint érdemben nem csökkentik a rendszer egésze megreformálásának szükségességét.
A 2001. évi gazdasági és pénzügyi folyamatok hatására a nemzetgazdaság főbb bevételi és kiadási előirányzatait jelentő tételek alakulása, a folyamatban levő állami feladat-felülvizsgálat, a közigazgatási és pénzügyi információs rendszer korszerűsítése következtében esetleg indokolhatóvá, indokolttá válhat a 2002. évi előirányzatok aktualizálása. A törvényjavaslat viszont az államháztartás egyetlen alrendszerénél sem tartalmaz arra vonatkozó utalást, hogy azt milyen módon, milyen formában és milyen döntési mechanizmus érvényesítésével kívánja a kormány megvalósítani.
Mindezt azért teszem szóvá, mert az államháztartási törvény is csak a kedvezőtlen változások esetén követendő eljárást rendezi, és nem tartalmaz intézkedési módot, kötelezettséget a kiadási és bevételi előirányzatok, továbbá a költségvetési hiány mértékének például inflációs hatások nyomán előálló pozitív irányú eltérése esetére. Ezért bár a miniszter úr kiegészítését megköszönöm, a törvényjavaslat hiányzó rendelkezésekkel történő kiegészítését változatlanul megfontolásra ajánlom.
Tisztelt Országgyűlés! Az Állami Számvevőszék véleményt alkot és nem jelentést készített. Ez magatartásunkat meghatározta. A korábbi évekhez hasonlóan javaslatokat tettünk a költségvetési törvényjavaslat normaszövegének módosítására, kiegészítésére. Amennyiben javaslatainkkal a kormány azonosulni tud, azokat képviselői, illetve bizottsági módosító indítványok benyújtásával a törvényjavaslat szövegén át lehet vezetni. A pénzügyi kormányzatnak - amellyel igen jó együttműködésben dolgoztunk idén is - jeleztük, hogy a módosító indítványok kidolgozásában munkatársaink készek a további együttműködésre.
Tisztelt Országgyűlés! Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps.)
