DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY, az MSZP képviselőcsoportja részéről: Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Elnök Asszony! Képviselőtársaim! Eörsi Mátyás felszólalásában utalt arra, hogy ünnepélyes pillanat az, amikor az Országgyűlés alkotmánymódosító törvényjavaslatot tárgyal. Kiegészíthetném ezt a megjegyzését azzal, hogy ünnepélyes az a pillanat is, amikor az Országgyűlés az Alkotmánybíróságról szóló új törvényjavaslatot vitatja meg.
Mégsem tűnik a hangulat igazán ünnepélyesnek, és ennek nemcsak az az oka, amit Rubovszky képviselőtársam kifejtett, hanem az is, hogy ez az alkotmánymódosításhoz kapcsolódó törvényjavaslat új alkotmány hiányában nem ad átfogó megoldást az Alkotmánybíróság működésével kapcsolatos problémákra. Papp Imre helyettes államtitkár úr nagyon pontosan fogalmazott az alkotmány- és igazságügyi bizottság ülésén, amikor azt mondta, hogy ez a törvényjavaslat egy konszolidációs törvényjavaslat. Az a funkciója, hogy az Alkotmánybíróság tevékenységével kapcsolatos problémákat kezelje, de nem az a funkciója, hogy az Alkotmánybíróságnak az alkotmányos rend egészében elfoglalt helyét újragondolja.
Nem tudja ez a törvényjavaslat alkotmányozás hiányában megoldani azt a problémát, hogyan értékeljük az Alkotmánybíróság legfontosabb jogkörének, az alkotmányértelmezési tevékenységnek a szerepét. Mikor válik az alkotmányértelmezés egyfajta alkotmányozássá, amire több példát is felhozhatnánk az elmúlt évtized történetéből? Arra sem tud választ adni ez a törvényjavaslat, hogyan viszonyuljunk az Alkotmánybíróság korábbi döntéseihez, határozataihoz akkor, amikor az alkotmány szövege módosul, ám az Alkotmánybíróság a korábbi álláspontjához, döntéséhez ragaszkodik, mert úgy véli, hogy ezáltal tudja konzisztensen, koherensen betölteni funkcióját, védeni az alkotmányosságot.
Alapvető probléma az is, hogyan viszonyuljunk a kilencvenes évek elején kialakult úgynevezett láthatatlan alkotmány koncepciójához. Kétségtelen, hogy Németh János korábbi alkotmánybírósági elnök úr működése alatt és jelenleg is, Holló András alkotmánybírósági elnök úr tevékenységének kezdeti időszakában nem a láthatatlan alkotmány képezi az alkotmánybírósági tevékenységnek a vezérfonalát. Ám változatlanul érvényesek azok a korábbi határozatok, amelyek ezen a felfogáson alapultak, s amelyek esetenként, nem véletlenül, eltértek az alkotmány írott szövegétől, azt átértelmezték, illetőleg szinte az alkotmányozásig elmenően módosították.
Tisztelt Képviselőtársaim! Mindezek előrebocsátása természetesen nem jelenti azt, hogy nem tekinti a szocialista frakció nagy jelentőségűnek a beterjesztett törvényjavaslatot. Mindenekelőtt fontosnak tartja azt a frakció, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörét egy helyen, az alkotmányban, az alaptörvényben rögzítsék. Ilyen értelemben szoros az összefüggés az alkotmánymódosító törvényjavaslat és az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat között. Lehetetlen ezt a két tárgykört, amely megjelenik a két törvényjavaslatban, úgy elhatárolni, hogy amikor az egyikről beszélünk, akkor ne gondoljunk a másikra, és fordítva. Ennek következtében Rubovszky képviselőtársam megítélésem szerint tévedett, amikor azt állította, hogy helytelenül, a bizottság ülésén is és most, a bizottság többségi álláspontjának kifejtésekor is elsősorban az alkotmánymódosító törvényjavaslatról szóltunk, nem pedig az alkotmánybírósági törvényjavaslatról.
Kétségtelen, vannak olyan államok, amelyek lehetőséget biztosítanak arra, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörét az alkotmányon kívül más törvények is megfogalmazzák, meghatározzák, az alaptörvényben felsorolt hatásköri listát bővítsék. Ez a helyzet például a német alkotmány esetében is. Ennek ellenére úgy tűnik, hogy a magyar tapasztalatok igénylik az alkotmányban, az alaptörvényben történő egységes szabályozást, hiszen több törvényben is olyan hatásköröket biztosítanak az Alkotmánybíróságnak, amelyek a gyakorlatban nem élnek, s amelyeknek a gyakorlati alkalmazása, ha erre sor kerülne, komoly nehézségekbe ütközne. Elegendő itt utalnom arra, hogy a felsőoktatásról szóló, sokszor módosított 1993. évi LXXX. törvény 65. §-ának (2) bekezdése jogkört biztosít az Alkotmánybíróságnak arra, hogy védje a felsőoktatási intézmények autonómiáját. De hogy hogyan, milyen módon, arról nem szól ez a törvény.
Hasonló a helyzet egyébként más esetekben is, magában az alkotmányban is található egy olyan szakasz, a 43. § (2) bekezdése, amely kimondja, hogy az Alkotmánybírósághoz fordulhat alkotmányos alapjogainak védelme érdekében a helyi önkormányzat, és az önkormányzati törvény ezt a megfogalmazást megismétli. Az Alkotmánybíróság azonban olyan gyakorlatot alakított ki, amely ennek a szabálynak nem hatásköri rendelkezésként való értelmezését jelentette, tehát egyetlen önkormányzat sem tud az alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján jogai védelmében az Alkotmánybírósághoz fordulni.
Tisztelt Ház! Képviselőtársaim! Egyértelmű tehát az, hogy konszolidálni kell az Alkotmánybíróság hatásköri listáját, teljesen egyértelművé kell tenni, hogy milyen jogosítványokkal rendelkezik az Alkotmánybíróság, és erre az alaptörvény a legalkalmasabb. Azért is szükségesnek tűnik ez, mert az Alkotmánybíróság értelmezi a saját hatáskörét is, és ez az értelmezés akkor igazán megalapozott alkotmányjogilag, ha alkotmányban található rendelkezéseken és nem más törvényben található előírásokon, konkrét normákon alapul.
(12.50)
Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési tevékenysége keretében célszerű a saját hatáskörét értelmezni, nem pedig egyfajta törvényértelmezés keretében. Ugyanakkor azt is látnunk kell, hogy itt nem egyszerűen egy hatásköri lista, egy jegyzék konszolidálásáról van szó, hanem arról is, hogy egyes alkotmánybírósági hatáskörök változtak, s ezek a változások, ha nem is átfogóak és radikálisak, de nem is jelentéktelenek.
A mai nap során már felmerült az a kérdés, hogy helyes-e az, ha a kormány is rendelkezik azzal a joggal, hogy előzetes normakontrollt kérjen az Alkotmánybíróságtól. Első közelítésben ez valóban meglepőnek tűnik, ha azonban meggondoljuk azt, hogy egy kormány milyen politikai szituációban működhet, ha tudunk arról, hogy egy kormány nemcsak többségi kormányzást valósíthat meg, hanem kisebbségi kormányzást is, akkor már láthatjuk, hogy egy ilyen hatáskörnek igenis van gyakorlati alapja, és tulajdonképpen ezzel összefüggésben akár alkotmányjogi létjogosultsága is. De nemcsak a kisebbségi kormányzás vetheti fel egy ilyen megoldás szükségességét, hanem az is, hogy nem csak a kormány rendelkezik - egyébként nagyon helyesen - törvénykezdeményezési jogkörrel. A nem kormány által kezdeményezett törvények esetében - mint erre egyébként a törvényjavaslat indokolása is utal - még inkább felmerülhet az ütközés lehetősége Országgyűlés és kormány, parlament és végrehajtó hatalom között.
Az 1998-2002 közötti időszak egy gyakorlati tapasztalattal is gazdagított minket ezen a téren. 1998 decemberében éles vita folyt a parlamentben arról, hogy az úgynevezett maffia-törvénycsomag rendelkezései alkotmányosak-e vagy sem. Végül is a kormány azt az álláspontot foglalta el nagyon erőteljes ellenzéki fellépés hatására, hogy meg kell vizsgálni a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányosságát. Akkor a kormánynak az a lehetőség állt rendelkezésre, hogy a köztársasági elnök úrhoz forduljon, s kérje tőle azt, hogy igényeljen az Alkotmánybíróságtól előzetes normakontrollt. Egyébként az Alkotmánybíróság 1/1999-es határozatában több mint húsz helyen állapította meg e törvény alkotmányellenességét. Tehát vannak gyakorlati tapasztalataink is, amelyek arra utalnak, hogy szükséges lehet egy ilyen intézmény bevezetése.
Megfontolandónak tartom azonban azt, miként erre ma már utaltak egyes felszólalások, hogy állítsuk vissza ötven országgyűlési képviselőnek vagy a képviselők egyötödének is azt a jogát, hogy előzetes normakontrollt kérjen. Meg kell azonban jegyeznem, hogy ilyen javaslatot nyilván csak akkor érdemes előterjeszteni, ha átfogó konszenzus születik a kormánypártok és az ellenzéki politikai erők között, ennek hiányában ilyen megoldásokkal nem célszerű kísérletezni. Változás tapasztalható abban is, hogy miként értékeli a törvényjavaslat az Alkotmánybíróság szerepét a nemzetközi szerződések alkotmányosságának előzetes kontrolljában.
Tisztelt Képviselőtársaim! - főleg ellenzéki képviselőtársaim. Nem figyeltek fel arra, hogy itt az ellenzék egy nagyon komoly lehetőséget kap a kontrollra. Eddig kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, illetőleg a kormány kérhette azt, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg előzetesen a nemzetközi szerződés tervezetének - hiszen még nem jóváhagyott szerződésről van szó - alkotmányosságát, most viszont a törvényjavaslat ezt a képviselők egyötöde számára is biztosítja. Véleményem szerint egy ilyen megoldás hosszabb távon elvezethet oda, hogy a jelenlegi dualista rendszer helyébe a monista lépjen, hiszen az ellenzék lehetőséget kap arra, hogy alkotmányossági aggályaival a legfőbb alkotmányvédő szervhez, az Alkotmánybírósághoz forduljon.
A törvényjavaslatnak nagyon fontosak azok a rendelkezései, amelyek a nemzetközi szerződéseknek a jogrendszerben és az egész alkotmányos berendezkedésben elfoglalt helyét körvonalazzák. Tudjuk jól, hogy általános elv szerint az alkotmányt a jogforrások hierarchiájában a nemzetközi szerződések követik, a gyakorlat azonban ettől eltér abban az esetben, amikor a nemzetközi szerződést kihirdető, becikkelyező jogszabály a hierarchiában alacsonyabb szinten áll, mint az a törvény, magasabb szintű jogforrás, amely beleütközik a kihirdetett nemzetközi szerződésbe.
Mivel az előttünk fekvő törvényjavaslat egy mérsékelt dualista felfogást tükröz, nem is tudja ezt az ellentmondást végérvényesen megoldani, azonban kísérletet tesz arra, hogy a mostaninál szakszerűbb, hatékonyabb szabályozást tartalmazzon. Jelenleg az alkotmánybírósági törvény csak annyit mond ki, hogy ilyen ütközés esetén meg kell teremteni az összhangot, ki kell küszöbölni az ellentéteket, fel kell számolni a kollíziót. A mostani törvényjavaslat túlmegy ezen, mert az Alkotmánybíróságot arra kötelezi, hogy felfüggessze az eljárását, s 12-18 hónapi átmeneti időszakot biztosítson a jogalkotók, illetőleg a nemzetközi szerződést megkötők számára ahhoz, hogy ezt a kollíziót, ezt az ellentétet kiküszöbölje.
A végső megoldás azonban az, tisztelt képviselőtársaim, hogy az Alkotmánybíróság, amennyiben nem történik meg e kollízó feloldása, megsemmisíti a kormányrendeletet, amely kihirdette, becikkelyezte a nemzetközi szerződést, ám ehhez a törvényjavaslat hozzáteszi azt, hogy mindez nem érinti a Magyar Köztársaság vállalt nemzetközi kötelezettségét. Ez egy elég komoly elvi probléma - a gyakorlatban persze az előfordulási lehetősége minimális -, tudniillik kiiktatja a magyar jogrendszerből a nemzetközi szerződést, azonban, nagyon helyesen, nem változtatja meg Magyarország nemzetközi pozícióját, nem teszi lehetővé azt, ezt egyébként a nemzetközi szerződésekről szóló bécsi egyezmény 27. §-a sem engedi meg, hogy a belső jogára hivatkozva az állam, a Magyar Köztársaság ne teljesítse nemzetközi kötelezettségét.
Nagy érdeme az előttünk fekvő törvényjavaslatnak, hogy elválasztja egymástól a jogszabályok utólagos normakontrollját és a jogszabályban kihirdetett, nemzetközi szerződések esetében szükséges, utólagos normakontrollt. Ez a két intézmény eddig a szabályozás síkján azonos elbírálás alá esett. A nemzetközi szerződések sajátos helyzete következtében azonban szükséges az, hogy ilyenkor is egy speciális eljárást alakítsunk ki, s tulajdonképpen egy új hatáskörrel bővítsük az Alkotmánybíróság jogosítványainak listáját. Amikor az Alkotmánybíróság nemzetközi szerződést kihirdető, becikkelyező jogszabályt vizsgál az utólagos normakontroll keretében, akkor a törvényjavaslat szerint ugyanúgy jár el, mint amikor a nemzetközi szerződésbe ütközik egy magasabb szintű jogszabály. Itt is 12-18 hónapos idő áll rendelkezésre ahhoz, hogy kiküszöböljék az alkotmányellenességet; amennyiben ez nem történik meg, akkor az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, de a törvényjavaslat hangoztatja, hogy mindez nem érinti a Magyar Köztársaság vállalt nemzetközi kötelezettségét. A probléma természetesen itt is ugyanaz, mint az előbb említett esetben.
Új elem a törvényjavaslatban az is, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően pontosabb értelmezést kap az alkotmányértelmezés annyit vitatott kategóriája. A törvényjavaslat kimondja, hogy az Alkotmánybíróság csak konkrét alkotmányjogi probléma esetén jogosult az alkotmányértelmezésre, s kimondja azt is, hogy e konkrét alkotmányjogi problémának közvetlenül levezethetőnek kell lennie az alaptörvényből. Ennek hiányában az Alkotmánybíróság nem jogosult az alkotmányértelmezésre.
Tisztelt Képviselőtársaim! Itt is bővülnek az ellenzék jogosítványai, hiszen a képviselők egyötöde is kérhet alkotmányértelmezést. Ez már önmagában egy olyan eszköz, hogy a mostani parlamenti ellenzéknek érdemes lenne támogatni ezt a törvényjavaslatot.
(13.00)
Tisztelt Ház! Képviselőtársaim! Két új elemmel bővül az Alkotmánybíróság hatásköre, ezekre a bizottsági többségi vélemény ismertetésekor már utaltam. Most idő hiányában kizárólag arra nyílik lehetőségem, hogy nagyon röviden értékeljem a jogegységi határozat alkotmánybírósági kontrollja körüli vitát.
Megítélésem szerint valóban nagyon komoly érvek szólnak mindkét álláspont mellett, mind az Alkotmánybíróság, mind a Legfelsőbb Bíróság álláspontja mellett. Azonban, mint erre Vastagh Pál alkotmányügyi bizottsági elnök úr a felszólalásában utalt, valójában a jogegységi határozat normafunkciót teljesít. A bíróságok számára a jogegységi határozatok figyelembevétele, teljesítése kötelező. Ilyen értelemben, s nem jogelméleti felfogásban, a jogegységi határozat úgy értelmezhető, mint az állami vagy önkormányzati irányítás egyéb jogi eszköze. Ugyanaz a funkciója, ugyanúgy kizárólag egy szervezetrendszerre, meghatározott címzettekre érvényes, mint ezek az egyéb úgynevezett jogi eszközök. Kétségtelen, hogy a bíróság nem hierarchikusan felépített szervezetrendszer, azonban a jogegységi határozat ezt a hierarchizáltsági elemet valamelyest az igazságszolgáltatási hatalom esetében mégis megjeleníti.
Elhangzott többször az az ellenérv, hogy a javasolt megoldás a Legfelsőbb Bíróságot mintegy alárendelné az Alkotmánybíróságnak, egyfajta nemkívánatos hierarchikus viszony keletkezne a kétféle hatalmi ág között. Tisztelt Képviselőtársaim! Ilyen viszony nem jönne létre, hiszen a törvényhozó hatalom és az Alkotmánybíróság között sincs semmiféle hierarchikus kapcsolat, és a végrehajtó hatalom és az Alkotmánybíróság között sincs. Önmagában az, hogy az Alkotmánybíróság a normatív aktusokat felülbírálja abból a szempontból, hogy azok alkotmányosak, avagy sem, nem jelent semmiféle irányítási, felügyeleti, sőt a szó államigazgatási értelmében még ellenőrzési jogviszonyt sem. Ennek következtében megítélésem szerint helyes az, ha az igazságszolgáltatási hatalmi ág, a bírói hatalom tevékenysége is egyfajta alkotmánybírósági kontroll alá kerül.
Köszönöm a figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)
