DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Képviselő Hölgyek és Urak! Az Állami Számvevőszék éves tevékenységét legutóbb az elmúlt év szeptemberében tekintette át az Országgyűlés. A szeptember 25-i, a 2001. évről szóló beszámolónkon a plenáris ülésen megtisztelő figyelmükkel kísért szóbeli kiegészítést tehettem, és ebben ellenőrzéseinket az átlátható államháztartási működés előmozdítása, a nemzetgazdaság versenyképessége szempontjából emelhettem ki. Akkor arról szóltam, hogy a kiegyensúlyozottan, átláthatóan működő közháztartás fontos, nemzeti versenyképességet segítő tényező. Utaltam a káros, esetenkénti korrupciós jelenségekre, az államháztartás megcsapolásának lehetőségére és az azt kiküszöbölő változtatások szükségességére.
Jelentéseink a tisztelt képviselő urak és hölgyek rendelkezésére állnak, azok megtalálhatók az országgyűlési és más könyvtárakban, gazdasági kutatóintézetekben, közhivatalokban, és azok a közvélemény, a bel- és külföldi érdeklődők rendelkezésére állnak az Állami Számvevőszék interaktívvá tett internetes honlapján is. Tehát ma joggal remélhetem, konkrét megállapításaink ismertek.
(9.50)
Ez talán módot ad arra, hogy most, a múlt évi éves tapasztalatok áttekintése kapcsán inkább az általánosítható tanulságokra mutathassak rá, és az egyes jelentéseinkben foglaltakra csak mint példákra hivatkozzam. Ezért kérem, először engedjenek meg most néhány példát.
Az elmúlt évi ellenőrzéseink néhány tanulságának megvonása során ezúttal arra hívom fel szíves figyelmüket, mennyire fontos, hogy tudatosan kiérlelt súlypontok alapozzák meg a nemzetgazdaság, azon belül a közszféra fejlesztésére, eredményes menedzselésére irányuló erőfeszítéseinket. Ennek súlyát, jelentőségét sajátos módon azzal lehet érzékeltetni, ha az egészségügy, a vasút, a köztelevíziózás és az önkormányzati gazdálkodás példáin keresztül engedünk némi bepillantást abba, hová vezethet a stabil értékválasztáson alapuló, átfogó és teljes körű stratégia hiánya, vagy a kidolgozott, de a megvalósítást még nem szolgáló, tehát a használatba nem vett, lényegében csak papíron létező koncepciók ténye. Hiszen nem lehet megvalósítani és hatékony autópálya-fejlesztési terveket készíteni szakmai és politikai konszenzussal elfogadott területfejlesztési elképzelés és vasúthálózati koncepció nélkül. A lakosság egészségi állapotának javítására irányuló program is csak akkor váltható valóra, ha van egyeztetett stratégiánk az egészségügyi szféra finanszírozására.
A Számvevőszék által 2002-ben ellenőrzött, közszolgálati feladatokat ellátó társaságok állandósuló pénzügyi egyensúlyhiánnyal küszködtek, évek óta az állami finanszírozás iránti növekvő igényük volt a jellemző. A MÁV részvénytársasággá való alakulását követően a mindenkori kormányok több ízben is foglalkoztak a vasútnak a piaci kihívásokhoz alkalmazkodó átfogó reformjával, az ehhez szükséges, az új feltételekhez igazodó állami szerepvállalást azonban nem sikerült kialakítani. A vasút megújítását szolgáló erőfeszítések ellenére érdemi előrelépésről a múlt évben nem számolhatunk be. Ennek szerteágazó okai között egyebek mellett megtalálhatók a felügyelő tárca ismétlődő koncepcióváltásaiból adódó bizonytalanság hatásai, a költségvetés költségviselési képessége, az esetenkénti irreális forrásigények, valamint a vasút tekintetében időközben megváltozó európai uniós előírások.
A közszolgálati televíziózás, rádiózás évek óta visszatérő problémái sem kizárólag a viszonylag alacsony tőkeellátottsággal, az öröklött tartozásállománnyal hozhatók összefüggésbe. A problémák mélyebben fekvő okai abban rejlenek, hogy nem alakultak ki a közszolgálatiság egyértelmű szakmai követelményei. Következésképpen hiányzik az a mérce és kritériumrendszer, amelyhez hozzárendelhetők lennének a köztelevízió működtetésének pénzügyi feltételei. A szükséges normák hiányában a forráskorlátokkal nem számoló, pénzügyileg eleve veszteséges üzleti tervekre épülő gazdálkodás az adósságok felhalmozásához, a vagyonvesztéshez vezetett. A tisztázatlan feltétel- és követelményrendszer körülményei között a stratégiai döntések hiánya fölerősíti a tulajdonosi jogok gyakorlásában mutatkozó hibákat. Emellett a köztelevízió arra is sajátos és igen szemléletes példa, hogy nem szabad a különböző tevékenységek jelentős részét kiszervezni, kihelyezni az alapelvek tisztázása és annak egyenes következményeként az átláthatóság és az elszámoltathatóság biztosítása nélkül.
Az egészségüggyel kapcsolatos állami feladatokat az egészségügyről szóló törvény tartalmazza. Előírja a nemzeti egészségfejlesztési program kidolgozását, amelyet az Országgyűlés fogad el és rendszeresen felülvizsgál. Ez a stratégiai program eddig nem készült el. Jóllehet, nem kevés eredmény született e területen is - ezek sorában említhetjük az egészség évtizedének Johan Béla nemzeti programját is -, a reform léptékű megújulásra azonban tapasztalataink szerint addig aligha kerülhet sor, amíg a legfontosabb egészségpolitikai alapelvek tisztázásán túlmenően olyan, konszenzust igénylő összetett kérdések megoldásában nincs kellő előrehaladás, mint például a finanszírozási reform, továbbá a helyi önkormányzatok szerepe vagy a vagyon sorsa az egészségügyi rendszerben.
Önkormányzati ellenőrzéseink megmutatják, hogy javaslatainkat is figyelembe véve változtak az önkormányzatok forrásszabályozási rendszerének egyes részmegoldásai. Javultak a feltételek a feladatokhoz jobban igazodó forráselosztásra, a normativitás erősítésére, az indokolatlan igénybevétel megakadályozására. Mindez azonban önmagában nem vezetett, nem is vezethetett rendszer mértékű megoldáshoz. Az önkormányzatok feladatai és a megoldásukat támogató források között évek óta fennálló számottevő feszültségek oldását az elmúlt évben sem tudta biztosítani a költségvetés. Ez arra is visszavezethető, hogy a kormányprogramban szereplő, a Számvevőszék által is visszatérően szorgalmazott finanszírozási reform előkészítésében nem tapasztalható érdemi előrelépés. Márpedig a demokratikus jogállam egyik fontos letéteményesének, a helyi önkormányzatok rendszerének minél zökkenőmentesebb működése annál is inkább sürgető, mert annak hiányában, az önkormányzatok jövedelemtermelő és tőkevonzó képességének fokozása nélkül az európai tagság potenciális előnyei nem vagy nem teljeskörűen aknázhatók ki.
Tisztelt Országgyűlés! Több mint tizenhárom éve áll a Számvevőszék az Országgyűlés szolgálatában. Önök nemcsak azt igénylik tőlünk, hogy a mindennapi gazdálkodási gyakorlat eredményeiről és problémáiról üzemgazdasági szemléletű hibalistát, változáselemzést adjunk és a közpénzek elfolyásának megállítását a technikai hibák, a kisstílű mulasztások lehetőségeink határai közötti megakadályozásával segítsük. Megköszönjük, hogy az Országgyűlés törvényalkotó és ellenőrző funkciójának érdemi előmozdítása érdekében többre kíváncsiak önök. Ennek érdekében mindent megteszünk; mindent megteszünk azért, hogy átfogóbb összefüggéseket, a rész és az egész közötti viszonyt, az eredmények és a hiányosságok tényei mögött meghúzódó okokat is mindinkább rendszerszemléletben, értékeléssel egybekötve mutassuk be.
Ennek jegyében hívom fel szíves figyelmüket a napirenden lévő éves beszámoló jelentésünkben található, táblázatba foglalt kimutatásra, amely tízéves időhorizonton a ma lehetséges adatok összevetésével mutatja be vagy inkább megpróbálja bemutatni a költségvetési kiadások belső arányait, összetételét. Az adatok - még az információs rendszer gyengeségeiből származó töredékességükkel is - arra engednek következtetni, hogy még nem teljesen kialakult, kiérlelt a stratégiai döntésekhez szükséges stabil értékválasztás, s vélhetően ez is közrejátszik abban, hogy a kiadáscsoportok, aggregátumok arányai csak kevésbé mozdulnak el, nem tükröznek markáns, megújítási koncepciókat tükröző változtatásokat.
Bár a számított, összevont adatok némileg leegyszerűsített módon jelzik a nagyságrendeket, arányokat, az aligha vitatható, hogy azok az államháztartás bizonyos fokú rugalmatlanságára engednek következtetni. Egyes területeken ugyan vannak érzékelhető eredmények, minden jel azonban arra mutat, hogy eddig még nem sikerült az ezredforduló kihívásaihoz igazodóan új alapokra helyezni a társadalompolitikai vonzatok és a jövőbeni fejlődés szempontjából egyaránt alapvető jelentőségű nagy ellátórendszereket, az egészségügyet, az oktatást, a nyugdíjrendszert. Annál is inkább ajánlható e területeken a stratégiai gondolkodás és az azon alapuló cselekvés, mert részesei vagyunk a gazdaság különböző területein mindinkább teret nyerő, egyes részfeladatok, tevékenységek kihelyezésére, kiszervezésére irányuló folyamatoknak. A köztelevízió már említett példája is érzékelteti, milyen helyzet áll elő, ha valamely közszolgáltatást a működési, a pénzügyi és az ellenőrzési feltételek tisztázása nélkül szerveznek ki, vagy most divatos szóval: private public partnershipet létesítenek.
Bonyolult társadalmi hatásai és gazdálkodási következményei lehetnek annak, ha megfelelő stratégia hiányában, a pillanatnyilag erőteljesebb érdekérvényesítéshez igazodó tisztázatlan feladatátcsoportosítások, tulajdoni és tulajdonosi változások következnek be az oktatás vagy az egészségügy körében.
(10.00)
Éppen ezért sürgető e nagy ellátórendszerek jövőképének mielőbbi és minél teljesebb tisztázása, hiszen túlzás nélkül állítható - talán megbocsátható, hogy mondom -: nemzeti ügyekről van szó, amelyekért a központi kormányzat, az önkormányzatok és az Országgyűlés egyaránt fokozott felelősséget viselnek.
Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! A közpénzek, a köztulajdon hatékonyabb hasznosításával összefüggő, most elfogadás előtt álló törvénycsomag, a korábbi számvevőszéki javaslatoknak is megfelelően, tulajdonformától függetlenül jobban esélyt ad a közpénzek útjának követésére, az államháztartás, az állami szféra, valamint az üzleti szektor, a magánszféra egymással mindinkább összekapcsolódó működésének valós és érdemi kontrolljára. Így az a nemzetgazdaság egészében javíthatja az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot.
Ez annál is inkább számottevő előrelépés, mert ma már korántsem az a fontos, hogy valamely feladatot melyik szervezet látja el, hanem a fejlett országokhoz hasonlóan, a kialakuló egységes belső piacon az a lényeges, hogy milyen hatásfokkal végzik el a különböző közfeladatokat. A nemzeti számvevőszékek szerte a világon éppen ezt, a közfinanszírozásból megvalósuló feladatellátás hatékonyságát vizsgálják, és szabályszerűségi ellenőrzéseik eredményét abból a szempontból is értékelik, hogy a jogszerűség és a szabályszerűség érvényesülése egyúttal sajátos hatékonysági tényező is. Ha ugyanis a szabályszerű, átlátható és kiszámítható működés és gazdálkodás nem biztosítható, akkor a fegyelmezetlen, jogszerűtlen vagy korrupt működés megkérdőjelezi a piaci mechanizmus biztonságát, rontja a piaci szereplők esélyegyenlőségét, a nemzetgazdaság tőkevonzó erejét, végső soron aláásva a versenyképességet.
Éppen a vázolt összefüggésekre tekintettel tartjuk fontosnak a köztulajdon, a közpénzek átláthatóbb és hatékonyabb hasznosítására szolgáló törvényjavaslatot, annak hatálybalépése esetén azt, hogy az ne parttalan ellenőrzési kötelezettséget jelentsen, hanem olyan jogosultságot nyisson meg az Állami Számvevőszék számára, hogy a stratégiájának megfelelően vizsgálatainak e körében is megfelelő súlypontképzéssel láthassa el feladatát. Ezért fogalmazunk úgy az elmúlt évi tevékenységünkről szóló jelentésünkben, hogy a közpénzek útját végigkövető ellenőrzéseinket elsősorban a jelentősebb beruházásokra, ezek sorában az autópálya-építésre, valamint a számottevő állami garanciavállalásokra összpontosítjuk, de nem feledkezünk meg például az egészségügyi privatizációnak a törvényi felhatalmazással összefüggő vizsgálatáról sem.
Megjegyzem, a világon kevés helyen van ilyen jogosultsága a számvevőszéknek. Nagy-Britanniában éppen mostanában kapott felhatalmazást ottani partnerszervezetünk, hogy az állammal üzleti kapcsolatban lévő magáncégeknél is ellenőrizhesse a közpénzek felhasználását. Ezért lényeges, hogy a korábban kialakult együttműködésünket tovább folytatjuk a brit National Audit Office-szal, és az kiterjed majd a közszféra és a magánszektor kooperálásával megvalósuló tranzakciók, a köz- és a magánszféra együttműködése ellenőrzési módszereinek közös továbbfejlesztésére is.
A törvénycsomag hatálybalépése esetén több, szakmai kihívást is jelentő felhatalmazás gazdagíthatja majd az Állami Számvevőszék feladatstruktúráját. Ezek megoldása, nem kevésbé a pártok működésére, valamint a választási pénzek felhasználására vonatkozó törvényi előírások módosítása esetén várható, hogy kisebb, a feladatokhoz történő alkalmazkodást jelentő változásokra lesz szükség a Számvevőszék működésére, szervezetére nézve, amelyhez kérjük a tisztelt Országgyűlés szíves előzetes támogatását.
Az az alapelvünk, hogy változatlan feladatstruktúra és hatáskör esetén ne jelentkezzünk létszámigénnyel, és persze ezzel pénzigénnyel. Azonban ha többre van szükség, és hatás- és feladatkör-bővülésről van szó, akkor ennek körülményeit nem tudjuk kigazdálkodni. Ezért kérjük, hogy a program megvalósítását szolgáló ellenőrzéseink, amelyek nagyobb hatáskört adnak, tegyék lehetővé, hogy minőségi létszámbővítéseket hajtsunk végre. A vállalkozási, az üzleti és a bankszféra működése és gazdálkodása körében megfelelő speciális tapasztalatokkal rendelkező munkatársakra lesz szükségünk, és ezeket meg kell tanítanunk; nem elég költségvetési revizori képességgel egy vállalkozási szférában vizsgálatokat folytatni.
Tisztelt Országgyűlés! Jelentésünkben két olyan szemléltető ábrát is találnak, amelyek mutatják az átláthatóság és az elszámoltathatóság egymással kölcsönös kapcsolatban álló főbb jellemzőit; érzékeltetik ezáltal, hogy a pénzügyi ellenőrzésnek kulcsszerepe van a biztonságérzet és a közbizalom ellenőrzésében és erősítésében. Azzal, hogy hitelesíti a különböző elszámolásokat, a zárszámadásról szóló törvényjavaslatban foglaltak megbízhatóságát tanúsítja. Az Országgyűlés iránymutatásait hangsúllyal szem előtt tartó számvevőszéki stratégiának köszönhetően eljutottunk oda, hogy vizsgálataink ne a botrányokról szóljanak, és ne is tisztán hibalistát adjanak, hanem az általunk ellenőrzött körben rávilágítsanak a gazdasági folyamatok kritikus pontjaira és azok kiváltó okaira, és ezekhez csatlakozóan az úgynevezett legjobb nemzetközi gyakorlatnak megfelelő módszerekkel végzett szabályszerűségi ellenőrzések pedig az állami elszámolásokat minősítsék, megbízhatóságukat tanúsítsák.
Ez utóbbi kontrollmechanizmust juttatja érvényre a zárszámadás-ellenőrzésnek az a sajátos módszere és munkamegosztása, az Állami Számvevőszék és a minisztériumi felügyeleti ellenőrzés együttműködésével megvalósuló financial audit módszerű ellenőrzés, amelyet az Országgyűlés az elmúlt ősszel hozott határozatában megerősített, és amely program kezdett megvalósulni. A korábbiakban kialakult gyakorlatnak megfelelően ugyanis a 2001. évi munkánkat értékelő országgyűlési határozat is megerősítette az államháztartás átláthatóságának és elszámoltathatóságának teljesebbé tételére irányuló számvevőszéki törekvéseket. Ennek jegyében tartotta szükségesnek a múlt év októberében az Országgyűlés a költségvetés végrehajtásának ellenőrzése kapcsán a beszámoló szabályszerűségét minősítő ellenőrzések fokozatos teljes körűvé tételét, a felügyeleti költségvetési ellenőrzés bevonásával ezen ellenőrzések zárt rendszerben való kiépítését. Határozatában felkérte a kormányt, hogy a szükséges forrásokat a költségvetés összeállításánál vegye figyelembe. A határozat közvetve a hazai pénzügyi ellenőrzés egészének fejlesztésére is irányadó, mivel a zárszámadás ellenőrzésekor, az Európai Unió ajánlásainak megfelelően, támaszkodva az Állami Számvevőszék tapasztalataira is, a megelőzést állítja a középpontba, és a minisztériumi felügyeleti belső kontrollszervezetek megerősítésével számol.
Megköszönve az Országgyűlés szóban forgó döntését és támogatását, hangsúlyozni szeretnénk, hogy munkáinkkal a határozatban megjelölt irányban haladunk. Elmúlt évi tapasztalataink azonban nem hagynak kétséget afelől, hogy a megvalósítását szolgáló feltételek biztosítása érdekében az országgyűlési határozat koncepcionális megerősítésére van szükség, mivel úgy érezzük, a kormány részéről késlekedés mutatkozik az Országgyűlés által kért feltételek biztosítása területén. Ezt juttatja kifejezésre a számvevőszéki bizottság most benyújtott határozati javaslata is, amelynek elfogadását kérem.
(10.10)
Szeretném a tisztelt képviselő hölgyek és urak szíves figyelmébe ajánlani, hogy ennek az Európai Unió igényeinek is megfelelő, a Pénzügyminisztériummal együttműködésben kialakított ellenőrzésnek a következetes megvalósítására - az Országgyűlés támogatásával, miniszterelnök úr egyetértésével - eddig már közel félmilliárd forintot fordított a költségvetés. Ha az ellenőrzés fokozatos teljes körűvé tételében késlekedés mutatkozik, esetleg más koncepció szerint kell haladnunk, félbe kell hagyni a munkát, akkor az eddigi kiadások megkérdőjelezhetőkké válnak, veszélyeztetve azt, hogy a pénzügyi ellenőrzés az Európai Unió igényeihez is igazodó prezentációval adjon minél teljesebb és hitelesebb képet az államháztartás fő folyamatairól. Ezért a szóban forgó program valóra váltása korántsem pusztán az Állami Számvevőszék ügye, hanem a kormány felelőssége is.
Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim és Uraim! Meggyőződésem, nem kerülte el szíves figyelmüket, hogy a csatlakozást előkészítő tárgyalások során egyértelműen jutott kifejezésre, mennyire megkülönböztetett súlyt helyez az Európai Unió - nálunk hivatalossá vált kifejezéssel élve - a Közösség gazdasági és pénzügyi érdekeinek védelmére, az acquis communautaire-re. A közösségi jog előírásai szerint a tagállamoknak olyan pénzügyi ellenőrzési rendszert kell működtetniük, amely alkalmas a jogsértések, a szabálytalanságok megelőzésére, azok bekövetkezése esetén pedig feltárja okaikat, és orvosolja a következményeiket. Ennek érvényre juttatását szigorú előírások sorával igyekeznek garantálni, melyek szükségképpen erőteljes befolyást gyakorolnak a mi pénzügyi ellenőrzésünk szemléletére, tartalmára és több vonatkozásban módszereire és eljárásaira is.
A tagállamok és az Unió költségvetési kapcsolatainak részeként megvalósuló pénzmozgásokat, a pénzek szabályszerű hasznosítását a végső felhasználói kedvezményezettig kiterjedő ellenőrzéssel kell nyomon követni és dokumentálni. Ehhez szükséges, hogy a tagállamok jogrendje biztosítsa a feltételeket a pénzügyi folyamatok és az államháztartási rendszer átláthatóságához, a pénzfelhasználó szervezetek elszámoltathatóságához.
A sokszínűséget, az identitások tiszteletben tartását mutatja, hogy a tagállamokban a pénzügyi ellenőrzési rendszerekre vonatkozóan nincsenek általánosan érvényes, hangsúlyozom, tételes uniós előírások. Helyette az együttműködéshez nélkülözhetetlen alapelvek és néhány keretszabály fejezi ki az ellenőrzéstől elvárt garanciális teljesítményt, a nemzetközi sztenderdek útján közvetített összehasonlíthatósági igényt, végeredményben meghatározva azt, hogy milyen kritériumok alapján működjön, hogyan strukturálódjon a tagállamok pénzügyi ellenőrzése. Ilyen közelítésben nem kerülheti el a figyelmünket az a tendencia, hogy nemzetközi kitekintésben a számvevőszéki ellenőrzés mindinkább nem elsősorban az egyébként elengedhetetlen számszaki szabályszerűségi kontrollt valósítja csak meg, hanem az ilyen típusú ellenőrzések mellé felsorakozó teljesítményvizsgálataival, elemzéseivel, tevékenységének egészével a nemzetközi gazdasági integráció, valamint az Európai Unión belüli együttműködés biztonságához szükséges nemzeti képességek garanciális tanúsításának szerepét is betölti.
A pénzügyi ellenőrzés fokozatos felértékelődése nemcsak nálunk jelenség, a világon mindenütt. A pénzügyi ellenőrzés fokozatos felértékelődése az együttműködés és annak biztonsága követelményrendszerével minden bizonnyal folytatódni fog. A világban végbemenő bonyolult pénzfolyamatok döntés-előkészítést segítő elemzésekkel is együtt járó ellenőrzése pályamódosítást igényel, és megújuló stratégiákra épülő új horizontokat nyit a pénzügyi ellenőrzés világában.
Ebben az összefüggésben ajánlom szíves figyelmükbe az Állami Számvevőszék elmúlt évi munkáját és annak szerves részeként szakmai szerepvállalását a Számvevőszékek Nemzetközi Szervezetében, az INTOSAI-ban. Egyúttal szeretném kifejezésre juttatni köszönetemet a kollégáim, munkatársaim nevében is azért, hogy az Országgyűlés bátorítja és támogatja ellenőrzési és intézményfejlesztési stratégiánk megvalósítását és a nemzetközi kapcsolataink elmélyítésére irányuló törekvéseinket. Kérem, engedjék meg, hogy e helyen is megköszönjem a munkatársaimnak mindazt az erőfeszítést, munkát, amely lehetővé tette, hogy ezt a beszámolót most önöknek elmondhattam.
Tisztelt Országgyűlés! Kérem, engedjék meg, hogy megköszönjem a megtisztelő figyelmüket. (Taps.)
