DR. LAMPERTH MÓNIKA
DR. LAMPERTH MÓNIKA
DR. LAMPERTH MÓNIKA belügyminiszter, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Kedves Képviselőtársaim! Ha volna egy olyan felmérés vagy közvélemény-kutatás, amely azt vizsgálná, hogy az emberek hova nem járnak szívesen, akkor a különböző hivatalok biztosan előkelő helyen szerepelnének ebben a sorban, közvetlenül a fogorvos után.
Mire emlékszik az ember, ha ügyfélként megjárja a közigazgatás valamelyik hivatalát, hivatali egységét? Sorban állásra, az ő megítélése szerint sok felesleges papír kitöltésére, igazolás, mellékletek kényszerű beszerzésére, hogy ugyanazért az ügyért többször el kell menni a hivatalba, időnként szabadságot kell kivenni, vagy ingerült ügyintézőre és az ezzel együtt járó hangnemre, kusza, kiismerhetetlen szabályokra, lassú döntésekre, nem megfelelő tájékoztatásra. És ha ez még mind nem elég, közben időnként érzi, érzékelheti az ügyfél a hatósággal szembeni alárendeltségét, saját kiszolgáltatottságát.
(9.40)
Úgy gondolja, ha valamiért nem szimpatikus a hivatal ügyintézőjének, akit védenek egyébként a jogszabályok, akkor kedvére packázhat vele, és bár gyakran ezzel ellentétben kedvező benyomások is érik az embereket, ez nem elegendő ahhoz, hogy a rossz általános megítélésen változtasson. Pedig higgyék el, kedves képviselőtársaim, tisztelt hölgyeim és uraim, hogy a hivatalok ügyintézői mindent elkövetnek az ügyfelek érdekében. A hivatalokban, legyen az állami hivatal vagy polgármesteri hivatal, nagy többségében lelkiismeretes, hivatásukat szerető kollégák dolgoznak, ők fogadják az ügyfeleket, és nap mint nap végzik bizony nem könnyű feladatukat. Jogszerűen, a szabályok betartásával dolgoznak, és időnként ugyanúgy kínlódnak ők is, mint az ügyfeleik.
Miért alakult ki ez a helyzet? Mi a probléma? Logikus a válasz: a szabályozásban és az ügyintézés feltételei körül valami nincs teljesen rendben.
Tisztelt Országgyűlés! A közigazgatás korszerűsítése az 1990-es évek elejétől a szakmai és politikai érdeklődés középpontjában áll. A nemzetközi gyakorlattal és az uniós csatlakozási folyamatban érvényesítő szempontokkal is összhangban 2001-ben született meg az a kormányzati feladatterv, amely a közigazgatás továbbfejlesztését tűzte ki célul. A feladatterv a hatóságközpontú közigazgatástól a szolgáltató közigazgatás felé kívánja elmozdítani a közhatalmi tevékenységet. Az előző kormány tehát készített tervet, voltak elgondolásai, de érdemi lépések nem történtek.
Én büszke vagyok arra, hogy a mi kormányunk jelentős lépésekkel haladt előre a közigazgatás korszerűsítésének végrehajtásában, és így az asztalunkra került ez a törvény is, amelyet elhatároztunk, hogy megváltoztatunk, egészen pontosan egy új kódexet tettünk az Országgyűlés asztalára, amely az 1957. évi IV. törvényt fogja kiváltani. Ez idáig ez a törvény határozta meg, illetve határozza meg még a napjainkban is a közigazgatási eljárás szabályait. Ez van most önök előtt. Ez a hivatali eljárás rendjét szabályozza, a határidőket, ki mit tehet, mit köteles tenni, mi a dolga az ügyfélnek, a hatóságnak. Ez ugyanolyan fontos törvény a közigazgatási eljárásban, mint ahogyan a büntetőeljárásban a büntetőeljárási törvény és a bíróságok előtt a polgári eljárásban a polgári perrendtartás, amely szabályozza azt, hogyan kell eljárni, mik az eljárás szabályai.
Tisztelt Országgyűlés! Ennek a törvénynek, a kódexnek az előkészítésére a Belügyminisztérium, az Igazságügyi Minisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal egy kodifikációs bizottságot hozott létre. Ezt követően az Országgyűlés alkotmányügyi, önkormányzati és informatikai bizottságának tagjaiból álló albizottság jött létre, amely segítette ezt a munkát. Szeretném megköszönni mindkét bizottság munkáját - a kodifikációs bizottságnak és az országgyűlési albizottságnak is -, amelyek nagyon sokat tettek annak érdekében, hogy ma egy magas színvonalú törvény kerülhessen az önök asztalára.
Ugyanakkor szeretném megköszönni azoknak a gyakorlati szakembereknek a közreműködését, segítségét - polgármesterek, jegyzők, ügyintézők -, akik szakmai véleményükkel, állásfoglalásukkal a szakmai vitákon nagyon sok részletkérdésben hoztak életszerű, magas színvonalú, jó normaszöveget, jó gyakorlatot. Nélkülük ez a produkció nem jöhetett volna létre, úgyhogy tisztelettel köszöntöm a karzaton helyet foglaló polgármestereket, jegyzőket, közigazgatási szakembereket. (Taps.) Köszönöm a magyar közigazgatási kar és más szakmai szervezetek munkáját, amelyek ugyancsak időt, energiát és szakmai tudást nem kímélve járultak hozzá ahhoz, hogy ez egy eredményes és sikeres munka legyen.
Tisztelt Országgyűlés! A közigazgatási hatósági eljárás, illetve a közigazgatási szervezet tekintetében jelenleg nem létezik európai uniós irányelv, ugyanakkor az Európa Tanács nemzetközi ajánlásaiban és az Európai Uniónak a saját intézményei eljárását érintő döntéseiben egyre szélesebb körben jelennek meg különböző alapelvek, amelyek a fejlett nyugati eljárási jogszabályokban is jelentős részben fellelhetők. Ezt figyelembe vettük, felhasználtuk, beépítettük a javaslatunkba, hiszen nekünk is az a szándékunk, hogy legyen modern európai közszolgáltatásokat színvonalasan nyújtó eljárási kerete a magyar közigazgatásnak.
Az önök előtt lévő törvénytervezet elfogadásával új törvényt alkot tehát az Országgyűlés az államigazgatási eljárás szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény helyett, amelynek utolsó átfogó módosítására 1981-ben került sor. Talán többen úgy gondolják, tévedek az évszámokat illetően, hiszen ez már olyan régen volt, de szeretném önöket megnyugtatni, hogy ezek az évszámok pontosak. Ha egy személyes, szubjektív mondatot szabad mondanom: én ebben az időszakban államvizsgáztam a jogi egyetemen, és amikor még hallgatóként tanultam, akkor a régit tanultam, de már a módosítottból kellett az államvizsgán vizsgázni. Nem volt egy egyszerű dolog, hiszen ezek a szabályok, ezek pontos ismerete magas színvonalú szaktudást és elmélyültséget igényel úgy a hallgatók, mint a gyakorló szakemberek részéről. Nos, ezt azért is hangsúlyoztam, mert egy gondolattal szeretnék kitérni a törvénytervezet és elődjei jelentőségére, az évtizedeket átívelő tartósságra.
A hatósági eljárás, bár meghatározott politikai környezetben működik, alapvetően nem a pártpolitikáról szól, és ez így van jól. A politika persze annyiban szerepet játszik, amennyiben meghatározza az állami bürokrácia és az állampolgárok viszonyát, lényeges elemként a paternalista vagy a szolgáltató állam felfogásában különbséget téve. Az elmúlt évtizedekben az államigazgatási eljárásról szóló törvény volt a hivatali alkalmazottak bibliája, ennek részletes ismerete nélkül nem születhetett sem jogi, sem államigazgatási diploma. Ez az a törvény, amellyel valamennyi állampolgárunk találkozik a születésétől a haláláig, és az is bizonyos, hogy a most születő, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény is hasonló jelentőséggel fog bírni. A korszerűsítés mellett tehát hangsúlyozni és biztosítani kell az állandóságot és a stabilitást.
Mit jelent az új szemlélet? A törvénytervezet célja a jogállamiságot tükröző modern közigazgatás követelményeit kielégítő szabályozás megteremtése. Ehhez a köz érdekében eljáró, de az ügyfelekkel együttműködő és az ügyfelekért tevékenykedő közigazgatás létrehozására van szükség. A közigazgatás korszerűsítésének sarokpontja az állam lakossági szolgáltató szerepének jól érzékelhető változása.
A ma önök elé terjesztett törvénytervezet a korszerűsítési lépések sorában egy igen nagy jelentőségű jogszabály, amelynek már a címében is nyilvánvalóvá tettük a változtatás szándékát, nevezetesen azt, hogy a hatósági központú közigazgatástól a szolgáltató közigazgatás felé kívánjuk mozdítani a közhatalmi tevékenységet, és ennek elemeit a közigazgatási eljárás során is érvényesíteni akarjuk. Legyen tehát világos, hogy első az ügyfél, mindig az ügyeit intéző állampolgár az első.
Tisztelt Országgyűlés! Nézzük tehát, hogy amit eddig elmondtam, az milyen konkrét szabályokban jelenik meg. A törvény teljessé kívánja tenni az ügyféli jogokat. Ilyenek például: értesítés az eljárás megindításáról, hatósági közvetítőnek az eljárásba történő bevonása, egyes közbenső döntések elleni bírói út megnyitása, a bíróság által felülvizsgálható hatósági döntések körének szélesítése. A tervezet a jelenleg hatályos szabályozással szemben előírja, hogy az ügyfél nem kötelezhető a szakhatósági állásfoglalás beszerzésére, valamint olyan adatok igazolására, amelyek valamelyik hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásában fellelhetők.
Az Európai Unió tagjaként kiemelkedően fontos kérdés az eljárás nyelvhasználati szabályainak új alapokra helyezése. Arról a hatóságnak kell hivatalból gondoskodnia, hogy a magyar nyelvet nem ismerő külföldi ügyfelet ne érje hátrány amiatt, hogy nem ismeri a magyar nyelvet.
(9.50)
Kedvezményezett helyzetben vannak a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó magyar állampolgárok, illetve az unió tagállamainak hazánkban letelepedett állampolgárai, akik számára biztosítani kell a hatósági eljárásban az ingyenes nyelvhasználatot.
Tisztelt Országgyűlés! A törvényjavaslat hangsúlyos elemként kezeli az eljárási határidő betartását. A javaslat a hatóság ismételt mulasztásához fűz jogkövetkezményeket. Kivel ne fordult volna már életében elő, hogy a törvényes határidőn belül nem kapott választ a hatóságtól, és idegesen, a saját ügye miatt érzett aggodalommal figyelte, vagy várta azt, hogy mikor kap végre döntést, állásfoglalást. Ezt a helyzetet kívánjuk nagyon precízen, jogilag előremozdítva szabályozni, amikor is azt mondja a tervezet, hogy a mulasztáshoz kapcsolódó intézkedéseket... - tehát gyakorlatilag ha mulasztott a hatóság, a szervezet vezetőjével szemben alkalmazhatók bizonyos intézkedések. Ennek alapja az a felelősség, amely a szervezet vezetőjét terheli a munka megszervezése és eredményes, határidőben történő elvégzése érdekében.
A törvényjavaslat - a korábbi szabályozástól eltérően - a hatásköri viták elbírálását a Fővárosi Ítélőtábla hatáskörébe kívánja helyezni. Az Alkotmánybíróság alapvető feladata ugyanis a normakontroll, a jogszabályok alkotmányossági vizsgálata. Az európai államokban létező gyakorlat szerint nem az Alkotmánybíróság, hanem a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok döntenek hatásköri kérdésekben, ezért ezt a modellt választotta a mostani törvénytervezet.
Az új szabályozás megtartja és tovább erősíti az úgynevezett szakhatósági modellt. Rögzíti tehát, hogy az ügyfél nem kötelezhető az eljárás lefolytatásához szükséges más hatóság engedélyének beszerzésére, ez egyértelműen az alapügyben eljáró hatóság kötelezettsége. Sok olyan ügyet intéznek az állampolgárok a hatóságoknál, ahol van egy, az alapügyben eljáró hatóság, de más hatóságoknak is dolga van az üggyel - szakhatósági engedélyt kell beszerezni, vagy egyéb aktust kell elvégezni. Hadd mondjak erre egy példát, hogy ez milyen változást jelent: például egy üzlet megnyitásához eddig az ügyfélnek kellett kérni az ÁNTSZ-től, a tűzoltóságtól, akár a növényvédelmi állomástól is az engedélyt. A törvény hatálybalépése után az engedélyeket ugyan be kell szerezni, de nem az ügyfél, hanem a hivatal dolga lesz ez, tehát az alapügyben eljáró hivatal kell hogy utánajárjon ezeknek az engedélyeknek.
A hatályos törvény szabályai szerint, tehát ahogyan ez ma van, nem lehet olyan adat igazolását kérni, amely az eljáró közigazgatási szerv nyilvántartásában szerepel. Az ügyfelek eljárási terheinek további csökkentése érdekében a törvényjavaslat ezt a szabályt továbbfejleszti, és kimondja, hogy az ügyfél nem kötelezhető olyan adat igazolására, amely az ország területén működő bármelyik közigazgatási szerv jogszabályban elrendelt nyilvántartásában megtalálható. Tehát a mai szabály szerint, ha valaki például elmegy az anyakönyvi hivatalba, intézni akarja az ügyét, akkor nem kérhetik tőle ma sem a születési adatait, hiszen azt a hatóság, az anyakönyvi hivatal nyilvántartja. De ha ott az ügye intézéséhez más hatóságtól kell - a földhivataltól vagy máshonnan - valamilyen adat, akkor bizony elküldik ezért, hogy menjen el az ügyfél, szerezze be, és utána jöjjön vissza - ez az új törvényben máshogyan lesz.
A hivatal maga fogja ezeket az adatokat beszerezni, tehát az ügyfélnek egy hatósághoz kell elmennie, és a többi hatóságtól szükséges adatokat és információkat maga a hatóság fogja beszerezni. Ez az ügyfélnek nagy könnyebbség, de természetesen tisztában vagyunk azzal is, hogy a kollégáknak, az ügyintézőknek, az államigazgatás szakembereinek ez nagy pluszmunkaterhet jelent, amire fel kell majd készíteni a magyar közigazgatást.
Tisztelt Országgyűlés! A következőkben a törvényjavaslat kapcsán új intézményként megjelenő fogalmakról szeretnék szólni, először a hatósági közvetítő igénybevételének lehetőségéről. Ez a megoldás, tehát az úgynevezett hatósági közvetítő jogintézménye az Európa Tanács több ajánlásában is szerepel, és Franciaországban, Svédországban, Németországban már alkalmazzák. A hatósági közvetítő feladata az, hogy a nagyszámú ügyfél részvételével folyó eljárásban az ügyfelek, a kérelmező és a hatóság között a legmegfelelőbb megoldás keresésével is közvetítsenek. Az ügyfelek kapjanak hiteles tájékoztatást, tegyenek javaslatot a kérelmező és a hatóság felé, például egy beruházásnál a beruházás optimális és a lakosság érdekeit is szem előtt tartó megvalósítására. Ez tehát általában akkor gyakorlat, ha nagyszámú ügyfél van, például környezetvédelmi, ipari beruházások esetében - ilyenkor veszik igénybe a közvetítők szakértelmét.
Megjegyzem, hogy a hatósági közvetítő nem ügyfél, és nem az ügyfelek meghatalmazottja, így sem ügyféli jogokkal, sem a meghatalmazott eljárási jogaival nem élhet, és természetesen nem veheti át a hatóság szerepét sem. A hatósági közvetítő igénybevétele egyébként nem kötelező, arról az eljáró hatóság minden konkrét ügyben szabadon dönthet, és nekem az a véleményem, hogy akkor kell ilyen döntést hoznia, ha az ügyfelek nagy száma, az ügy jelentősége ezt indokolja. Most már erre a törvény felhatalmazást ad, és lehetőséget biztosít.
A hatályos szabályok szerint az ügyfél az eljárások túlnyomó részében nem értesül az eljárás megindításáról, és így nem képes gyakorolni az eljárás kezdeti szakaszában a törvényben meghatározott jogait - egyszerűen azért, mert nem tud róla. Jelenleg az ügyfelet az eljárás megindításáról csak jogszabályban meghatározott esetekben kell értesíteni. A különös eljárási szabályok azonban igen ritkán, és csak kivételes esetben írnak elő ilyen értesítési kötelezettséget. Az ügyfél jogainak teljesebbé tétele érdekében tehát általánossá kell tenni az ügyfelek értesítését. Ennek az intézménynek természetesen léteznek ésszerűségi korlátai is, hiszen az ügyfél értesítése szükségtelen, ha egyszerű megítélésű ügyben, mondjuk, azonnal sor kerül az érdemi döntés meghozatalára. További korlátot jelenthet egyébként az is, ha az értesítés veszélyeztetné az eljárás eredményességét, de ez a szűk kivétel, az általános szabály az ügyfelek értesítése lesz az új törvény szerint.
Tisztelt Országgyűlés! A nyugat-európai fejlett demokratikus államok közigazgatásában általános, hogy a hatóság nem a hatalom pozíciójából tárgyal az ügyféllel, hanem közösen keresnek megoldást a konkrét ügyben. Több európai állam hosszú idő óta sikeresen alkalmazza a hatósági szerződés jogintézményét. A kölcsönös előnyökre épülő hatósági szerződéssel ugyanis többet lehet elérni, mint amennyit a hatósági határozattal ki lehetne kényszeríteni. Ezt a jogintézményt leggyakrabban építési beruházások esetén alkalmazzák, mégpedig olyan formában, hogy a hatósági szerződésben az ügyfél - az alapberuházásból származó esetleges negatív hatások ellensúlyozására - járulékos beruházást is megvalósít. A hatósági szerződés kikényszeríthetőségét részben a végrehajthatósága biztosítja, részben az a lehetőség, hogy megtámadhatja bíróság előtt. Azoknak az ügyeknek a meghatározására, amelyekben nem köthető hatósági szerződés, az eljárási törvény elfogadását követő jogalkotási folyamatban kerülhet sor.
Tisztelt Országgyűlés! Vitán felül áll, hogy a közigazgatási eljárás csak akkor tekinthető hatékonynak, az eredményességét az minősíti, ha a hatóság döntései kikényszeríthetőek, és azok hatályosulására nem aránytalanul hosszú idő után kerül sor. Tehát ha a hatóság hoz egy döntést, hoz egy határozatot, akkor azt végre kell hajtani, és ha ezt nem hajlandó megtenni az, akinek ez kötelezettsége lenne, akkor ez kikényszeríthető, hiszen a hatósági eljárást csak így lehet következetesen alkalmazni.
A törvényjavaslatnak tehát célja az is, hogy a végrehajtási eljárás hatékonyabb legyen. A végrehajtás eredményességét jelentősen lerontja a végrehajtásra szakosodott szakemberek alacsony száma, és helyenként az is, hogy az államigazgatásban dolgozók vonakodnak a helyi lakossággal szembeni kényszer alkalmazásától.
(10.00)
A végrehajtó szolgálatok létrehozásával a szakértelem és a költségvetési források koncentrálhatóvá válnak, ez pedig a hatékonyság növekedését jelenti. A törvényjavaslat nem kívánja kizárni annak a lehetőségét sem, hogy az önkormányzatok hatósági társulást hozzanak létre a végrehajtás foganatosítására, sőt én személyesen erősen támogatom ezt a szándékot, és az önkormányzatok egy jelentős része már most is él ezzel a lehetőségként megfogalmazódott törvényi felhatalmazással.
A modern, európai színvonalú közigazgatásnak korszerű, nyitott és megfelelően rugalmas eljárási rend felel meg. Éppen ezért a törvényjavaslat teret kíván nyitni az elektronikus ügyintézésnek, a hatóságok egymás közötti elektronikus kommunikációjának, elektronikus ügyfél-tájékoztató rendszer működtetésének, vagyis annak, hogy a korszerű eszközöket a lehető leghatékonyabban használjuk a munka gyorsítása, valamint az ügyfelek korszerű kiszolgálása és kényelme érdekében.
Korábbi tapasztalatok hasznosításának az igénye vezetett arra a következtetésre, hogy meg kell szüntetni a közigazgatási szerv döntésével szemben benyújtott bírósági kereset halasztó hatályát a végrehajtásban. Ez a rendelkezés ugyanis a gyakorlatban azt eredményezte, hogy a közigazgatási határozat sokszor éveken keresztül nem érvényesülhetett, hiszen akinek ez érdekében állt, bírósági keresetet nyújtott be, ennek halasztó hatálya volt a végrehajtásra, és - mondjuk - egy hatósági döntés kedvezményezettje évekig várhatott arra, hogy az igazának érvényt szerezzen.
A jogbiztonság, a közigazgatásba vetett bizalom is megköveteli azt, hogy a döntéseknek időben érvényt szerezzünk, és a bíróság a közigazgatási ügyben eljáró szerv tevékenységének jogszerűségét megítélhesse. Ezért a jogállamiság igényét kielégítő garanciális szabály került be a törvényjavaslatba, amely kimondja, hogy a bíróság a végrehajtást felfüggesztheti, ha jogszabálysértést észlel. Ez a szabályozás tehát nem hozza hátrányos helyzetbe az ügyfelet, ugyanakkor gyorsítja az ügy végleges lezárását.
Tisztelt Országgyűlés! Az ügyfelek jogos elvárása, hogy a hatósági munka gyors, precíz, megbízható legyen, és hogy a hatósági ügyintézők érezzék a munkájukkal kapcsolatos felelősséget. A szabályozáson túl ezért előtérbe kell helyezni annak a gondolkodásmódnak a kialakítását, hogy a hatóság a köz érdekében és az ügyfeleket egyenrangú partnerként kezelve munkálkodjon. Meg kell szüntetni a hivatalok rossz ügyintézési módszereit, az ügyfelek felesleges küldözgetését, indokolatlan várakoztatását, visszarendelését, általában az ügyfelek kiszolgáltatott helyzetét. Új ügyintézői szemléletet kell kialakítani, amelynek eredményeképpen tisztességes, gyors és hatékony lesz az ügyek intézése. Meggyőződésem, hogy kollégáink nagy többsége ma is ilyen felfogásban működik, de ez a korszerű, modern törvény segítséget fog nyújtani azoknak az államigazgatási dolgozóknak, akik ugyanebben érdekeltek, és kényszert fog jelenteni azoknak, akik eddig esetleg másként gondolkodtak.
Tisztelt Országgyűlés! Meggyőződésem, hogy mindenkinek - ügyfeleknek, államigazgatási dolgozóknak - egyaránt érdeke, hogy a közigazgatási szolgáltatások színvonala javuljon. Érdekében áll ez meggyőződésem szerint az egész Magyar Országgyűlésnek. Én büszke vagyok arra, hogy a közigazgatás korszerűsítése színvonalának emelésében ez a kormány sikereket ért el. A kistérségek lehatárolása, a kistérségi pályázati rendszer elindítása, az önkormányzatok aktív részvétele ebben a formában mind azt mutatja, hogy jó úton járunk. Az okmányirodai fejlesztési program, az elektronikus ügyintézés szélesítése érdekében hozott konkrét döntéseink, a régiókba való decentralizálás, az európai uniós jogharmonizáció befejezése és sok-sok lépés mind ezt az eredményt mutatja.
Én ezen lépéssorozat egyik fontos állomásának tartom azt a törvényt, amely most itt van a tisztelt Országgyűlés asztalán; azt a törvényt, amely lehetővé teszi, hogy korszerű, magas színvonalú közigazgatási szolgáltatást nyújtsunk azok számára, akik a magyar közigazgatásban ügyfélként vagy előadóként megjelennek.
Tisztelt Országgyűlés! Kérem képviselőtársaimat, hogy a törvényjavaslathoz hasonló magas színvonalú szakmai, szakmapolitikai vitával segítsék ennek a törvénynek minél szélesebb körű megismertetését a közvéleménnyel és elfogadását a Magyar Köztársaság Országgyűlésében.
Köszönöm a figyelmet. (Taps a kormánypárti oldalon.)
