DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Tisztelt Országgyűlés! Az Állami Számvevőszék az elmúlt évben is törvényi kötelezettségeinek megfelelően látta el feladatait. Ennek során szem előtt tartotta az intézmény munkájának értékeléséről hozott országgyűlési határozatot. A határozat biztos támpontot jelentett a Számvevőszék elmúlt évi tevékenységéhez. A benne foglaltak valóra váltásához az Országgyűlés segítségével az Állami Számvevőszék minden lényeges anyagi eszközt megkapott, s ennek birtokában takarékos gazdálkodással el tudta látni feladatait.
Az elmúlt évi ellenőrzéseink tapasztalatai alapján ma is a nemzetgazdaság egyensúlyi növekedési pályára állításának, az államháztartás modernizálásának, a versenyképesség erősítésének lehetőségeiről szeretnék beszélni.
Vizsgálataink alátámasztják, hogy a hagyományos versenyképességi tényezők mellett olyan követelmények kerülnek előtérbe, mint a közigazgatás modernizálása, a tudás hasznosítása, a társadalom egészségi és mentális állapotának javítása, valamint a gazdasági folyamatok kiszámíthatóságának garanciális tényezői. Ez utóbbiak, például a jogbiztonság, a versenyszabályozás, a közbiztonság nemcsak a társadalmi közérzetnek, hanem a gazdaság tőkevonzó képességének is fontos feltételei. A számvevőszéki ellenőrzés ilyen módon is hozzájárul a versenyképesség követelményeinek érvényre juttatásához.
Tapasztalataink az államháztartás, sőt részben a versenyszféra eredményeire, belső feszültségeire és sokszor azok hátterére is következtetni engednek. A költségvetés visszatérő finanszírozási nehézségei sajátos tükröződései annak a folyamatnak, amit nagy leegyszerűsítéssel úgy jellemezhetünk, hogy miközben az utóbbi hónapokban a reálgazdaság erősödik és a feldolgozóipar exportja bővül, a külkereskedelem és a folyó fizetési mérleg egyenlege, valamint a lakosság, a háztartások megtakarítási hajlandósága kedvezőtlen, és az államháztartás hiánya is lényegesen meghaladja a tervezettet.
Ezért időszerű és fontos annak előmozdítása, hogy megváltozzon a gazdasági szereplők megtakarítási magatartása, és ezáltal is mérsékelhető legyen a külső források iránti kereslet.
Az vezérel bennünket, hogy ne különböző rövid távú kiadáscsökkentő intézkedésekkel, hanem a közszféra, az államháztartás korszerűsítése, megreformálása útján segítsük megtalálni a megtakarítási és a megújulási lehetőségeket. Így találkoznak össze az államháztartási folyamatok azzal az igénnyel, hogy a Számvevőszék tárja fel a költségvetési gazdálkodás ésszerűsítésének és a finanszírozási terhek csökkentésének a lehetőségeit.
Tisztelt Országgyűlés! A szükséges fordulat egyik előfeltétele, hogy szűnjön meg a költségvetési szabályok felpuhítása. A költségvetési fegyelem fellazítása, a szabályozás instabilitása ugyanis ellentétben áll az átláthatóság és az elszámoltathatóság erősítésére, a biztonság és a versenyképesség javítására irányuló erőfeszítésekkel. A továbblépést segítené a költségvetés alapját biztosító makrogazdasági tervezési folyamat kritikai értékelése is. Ez vezethet el a költségvetési javaslatok teljesebb megalapozottságához, a feladatok és a valóra váltásukat szolgáló források lehetséges összhangjának kialakításához.
E néhány felvetés alapján bizonyára érthető, hogy a Számvevőszék miért szorgalmazza visszatérően az államháztartási törvény - hangsúlyozom - átfogó megújításának szükségességét. Különösen fontosnak tartjuk - több ízben is kifejezésre juttattuk már - a költségvetés tervezésének, a zárszámadás-készítés ütemezésének, valamint a pótköltségvetés benyújtási kötelezettség feltételeinek az áttekintését.
Nem téveszthetjük szem elől, hogy a versenyképesség erősítése, a modernizálódó, takarékos állam, államigazgatás kifejlesztése csak a pénzfolyamatok kiszámíthatósága esetén lehet reális követelmény. Tudatában kell lenni annak is, hogy az átformálódó gazdasági környezetben a költségvetési kockázatok súlypontjai mindinkább a tartalmi hiányosságokra helyeződnek át. Az ellenőrzések tapasztalatai szerint ma ezek a problémák az úgynevezett fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása, valamint az állami feladatok ellátásának költségvetésen kívüli finanszírozási megoldása különösen gyakori. Noha ilyen módon jelentős összegű közpénz áramlik az államháztartáson kívüli körbe, a fejezetirányító munkában mégsem kap megfelelő hangsúlyt a programok, feladatok ellátásának szakmai értékelése.
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! A magyar gazdaság adottságai, a társadalmi szerkezet átalakulása, nem kevésbé az uniós tagság követelményei külön-külön is, de különösen együttesen megmagyarázzák, miért olyan sürgető és fontos a nemzeti közszférának a szélesebb értelemben vett modernizációs térben megvalósítandó reformléptékű megújításával foglalkozni. Ennek keretében aligha halogatható tovább a területfejlesztés, a térségi politika és ezekkel is összefüggésben a helyi önkormányzatok rendszere kölcsönös determinációinak és egymásra hatásának elemzése. Annak meghatározása is szükséges ehhez, hogy a lehetséges önkormányzati gazdálkodás stabilizálódása, finanszírozási feszültségei miként hidalhatók át.
A takarékos és rögtön hozzáteszem: hatékonyan működő állam, a kor követelményeinek megfelelő közigazgatás kiépítése szisztematikus, lépésről-lépésre haladó átgondolt folyamatként valósulhat meg, ami megfelelő hatásvizsgálatokat, elemzéseket is kíván. Napjainkban gyakorta ilyen hatástanulmányok nélkül kerül sor ad hoc intézkedésekre.
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Ellenőrzéseink évről-évre a közösségi szolgáltatásokat nyújtó úgynevezett nagy ellátórendszerek újabb és újabb működési problémáit tárják fel. Rávilágítanak arra, hogy ezeknek a rendszereknek az átfogó és összehangolt korszerűsítése nélkül a különböző gondok legfeljebb csak ideig-óráig kezelhetők, de ezek nem oldhatók meg a kiváltó okok feltárása és a felszámolásukhoz szükséges feltételek hiányában. Ha erre nem kerül sor, aligha korszerűsíthető a költségvetési kiadások szerkezete, ami önmagában is megkérdőjelezheti a nemzetgazdaság egyensúlyi növekedési pályára állítására irányuló törekvések sikerét.
(9.10)
Engedjék meg, hogy a két legfontosabb nagy közösségi ellátórendszerrel kapcsolatban külön is szóljak néhány szót - szeretnénk gondjainkat megosztani önökkel. Nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy minden gond és megoldandó probléma ellenére az egészségügyi szakhálózat igen nagy nemzeti értéket képvisel.
Több mint egy évtizede szinte folyamatosak a rendszer átalakítására, jobbítására irányuló kezdeményezések. Ezek és nyomukban a különböző intézkedések sajnos nem épülnek mindig szervesen egymásra, nem támaszkodtak a megvalósítás lehetőségeivel és a szükséges pénzforrásokkal is reálisan számoló átfogó koncepcióra, modernizálási stratégiára. A különböző megújítási kezdeményezések, konszolidációs próbálkozások, valamint az új vezetési és érdekeltségösztönzési kísérletek az adott körülmények között valójában nem is lehetnek sikeresek.
A kormányok által kínált megoldási javaslatok, intézkedések ugyanis jobbára a meglévő problémák tüneti kezelését eredményezték, de nem alapozták meg a teljesebb megújulás feltételeit. Ezért az eddigi, igen tiszteletre méltó erőfeszítések ellenére az egészségügyi struktúra még mindig túlzottan kórházcentrikus, a járóbeteg-ellátás súlya még erősítendő, a működés és fejlesztés finanszírozása elkülönül, gyakorlatilag hiányzik a tőkeköltségek elismerése, az amortizáció fedezete, és a finanszírozási rendszer nem fogadta be a jogszabályi kötelezettségből adódó többletterheket. Az egészségügy működésének kiegyensúlyozásához szükséges a gyógyszerkassza hosszú évek óta állandósult alultervezési gyakorlatának megváltoztatása is.
A hazai egészségügyi rendszer megújítási lehetőségeinek kimunkálása során nem lenne helyes figyelmen kívül hagyni, hogy a fejlett európai országokban - minden eddigi reform jellegű változás ellenére - továbbra is a közfinanszírozás a meghatározó. Az egészségügyi ellátás nemzeti felelősségét - hangsúlyozom: felelősségét - az állam nem oszthatja meg a magánszférával.
Itt jegyzem meg: a Számvevőszék azzal is igyekszik hozzájárulni a kibontakozáshoz, hogy ebben az évben ellenőrizni fogja a gyógyszerfogyasztás helyzetét és finanszírozását, az irányított betegellátás modellkísérletét, az egészségügy területén megvalósult PHARE-programokat, az állami és önkormányzati egészségügyi beruházásokra, felújításokra fordított pénzeszközök hasznosulását, és tematikailag ide kapcsolódik az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium átfogó ellenőrzése is.
Tisztelt Országgyűlés! Az oktatási, továbbképzési struktúrák számvevőszéki ellenőrzései arra hívják fel a figyelmet, hogy ezt a területet elsősorban nem ágazati szemléletben, hanem inkább gazdaságpolitikai beágyazottsággal, átfogó humánerőforrás-fejlesztési feladatként célszerű kezelni. Mind az oktatási rendszer fejlesztésének fő irányait, mind pedig minél sokszínűbb finanszírozási módszereit ilyen szemlélettel lehet és kell kialakítani. Ez a közelítés azért szükséges, mert ahogyan azt vizsgálataink jelzik, a tipikus működési, finanszírozási feszültségek minduntalan újratermelődnek, és a hagyományos elvonási, illetve pluszforrás-biztosítási megoldásokkal nem látszanak leküzdhetőnek. Ez a helyzet azonban egyben azt is jelenti: a fejlődésben jelentős utat tettünk meg, és a problémák minőségileg mások, mint korábban.
Az újszerű problémaközelítés azért sem kerülhető meg, mert az oktatási és képzési rendszerek az ezredfordulót követően már korántsem csupán versenyképességi tényezők. A foglalkoztatás alakításának, a munkaerőpiac befolyásolásának, a társadalmi egyenlőség megteremtésének, és nem kevésbé az Európai Unió regionális követelményei kielégítésének tényezőjeként is számolni kell az oktatás és továbbképzés rendszerével.
Az elmúlt évi ellenőrzéseink során figyelmet fordítottunk a felsőoktatási rendszernek az átalakulására. Az intézményhálózat integrációjának vizsgálata számos előremutató kezdeményezéssel találkozott. Az ellenőrzések ugyanakkor ráirányították a figyelmet a felsőoktatási rendszer több, akuttá váló tartalmi, szervezési, szervezeti és finanszírozási problémájára is. Végül arra a megállapításra kellett jutnunk, hogy az átalakulás, az integráció a jelenlegi formájában nem tesz lehetővé számottevő költségcsökkentést és gazdaságosabb működést.
Tisztelt Országgyűlés! Ellenőrzéseink egyértelműen tükrözik, hogy a fejlett világban uralkodó tendenciáknak megfelelően nálunk is egyre szélesebb az érintkezési felület a közszféra és a versenyszféra között: fokozatosan kibontakozó kooperációjuk megváltoztatja a közpénzek mozgásának az útvonalát.
Az új rendszer szakmai eljárási szabályai, útmutatói még csak kialakulóban vannak, pénzügyi kontrollmechanizmusai sem kiforrottak. Az ellenőrzések szerint az államháztartáson kívülre kerülő pénzek kezelése, a finanszírozás nem jól igazodik a feladatok természetéhez és a teljesítés ütemezéséhez. A minisztériumok sokszor az időarányos szükségletet messze meghaladó mértékben biztosítanak forrást a közreműködő vállalkozók rendelkezésére, akiknek így előálló kamatjövedelme burkolt állami támogatásként is felfogható.
Az általunk ellenőrzött esetekben eddig nem teljesültek a költségkímélési várakozások. Ez sem teszi azonban kétségessé, hogy az újszerű konstrukció - amint azt a nemzetközi gyakorlat is igazolja - sok lehetőséget rejt magában. A levonható általános következtetés az, hogy a közszféra és a versenyszféra újszerű érintkezése sajátos átláthatósági és elszámoltathatósági követelményeket támaszt, és az ezeknek való megfelelés, ezáltal a két szektor célirányos kooperációjának előmozdítása is fontos versenyképességi feltétellé válik.
Éppen ezért javasoltuk az elmúlt év végén az államháztartási törvény olyan módosítását, amely eredményeként az állami feladatokat ellátó társaságok részére biztosított támogatások pénzforgalmának lebonyolítására a Magyar Államkincstár bevált rendszerét javasoltuk. Emellett fontosnak tartottuk az új helyzetnek megfelelő szabályok és beszámolási rend kialakítását, és ezen társaságok költségvetési szervvé való átalakítása lehetőségének mérlegelését. Arról sajnos nincs tudomásunk, hogy milyen haladást sikerült elérni ezen a téren, javaslatunk mérlegelése, illetve valóra váltása hogy halad, megtörténik-e a kapott pénzek szabad forgatásának korlátozása - mindnyájunk érdeke lenne, ha erre mielőbb sor kerülne.
Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim és Uraim! Mint a gazdaság legkülönbözőbb területein, úgy a Számvevőszéket érintően is felmerülhet a kérdés, mérhető-e közvetlenül az ellenőrzés haszna, hozama, és igen nagy a csábítás, hogy különféle konstruált mutatókkal és számításokkal mi is megmutassuk, mit hoztunk a konyhára. Van erre néhány egzakt számadat, például egyes helyi önkormányzatok részéről a költségvetésbe visszafizetett összegek, és itt is százmilliókról, milliárdos összegről van szó.
Meggyőződésem: sokkal lényegesebb az ellenőrzések visszatartó ereje, garanciális és bizalomnövelő hatása, az Országgyűlés, a kormányzat és az önkormányzatok, illetőleg a vizsgált szervek tevékenységének előmozdítása, valamint a jogsértések nyomán kezdeményezett intézkedések visszatartó hatása. Utóbbiak közül jó néhánynak a haszna számszerűsíthető is. Az alapvető azonban kétségkívül az, hogy akkor dolgozunk jól, ha ellenőrzési hatáskörünkben a hibák és ellentmondások okait feltárjuk, és azok újratermelődésének megelőzését szolgáljuk, ha az ellenőrzés háttérben, csendesen, de következetesen működik.
(9.20)
Erre is gondolok, amikor megköszönöm, hogy beszámolónkat az Országgyűlés tizenkét bizottsága tárgyalta meg, és a vita arra adott biztatást, hogy az ismétlődő tapasztalatok, jelenségek tanulságainak a képviselői munkában történő szélesebb hasznosítását remélhetjük majd a következő években.
Az éves beszámolóinkat elfogadó országgyűlési határozatokra figyelemmel beszámolónk részévé vált az összegzés javaslataink hasznosításáról. Ezek alapján azt mondhatjuk, hogy kezdeményezéseink fogadtatása az ellenőrzött szervezetek részéről javuló, néha ajánlásunkra szinte azonnali intézkedés történik. Ilyennek látjuk például a gazdasági társaságokkal kapcsolatban jelzett problémák fogadtatását, arról kaptunk ugyanis tájékoztatást, hogy a megoldandó konkrét feladatok - a pénzügyminiszter és az igazságügy-miniszter urak közreműködésével - ez évi határidőkkel kormányhatározatba kerülnek.
A legutóbbi zárszámadási törvény előírja, hogy a zárszámadási jelentésünkben szereplő javaslataink végrehajtására a kormány és a fejezetek vezetőinek feladattervet kell készíteniük. Az Országgyűlés figyelmének köszönhetően, itt is elmondhatom, a jogi szabályozásra tett javaslataink közül is egyre több érvényesül a jogalkotó munkában. Ugyanakkor a kormány egészének tett, általában a rendszerbeli működés korszerűsítését szolgáló és előzetesen egyeztetett egyetértéssel találkozó javaslataink hasznosulásáról - reméljük, technikai indokokból adódóan, mert vélhetően gond, hogy ki készítse a visszajelzéseket - csak alkalmi információkat kaptunk. Ezért mindenképpen előrelépést jelentene, és az Országgyűlés még teljesebb tájékoztatását is előmozdítaná, ha a kormány folyamatosan figyelemmel kísérné illetékességi körébe tartozó javaslataink megvalósítását, és azok realizálásáról kormányzati szintű értékelést adna.
Tisztelt Országgyűlés! Az ellenőrzések hasznosulásának tanulságai, a javaslatok hatásmechanizmusának ismerete felhasználhatók annak elemzésére is, hogy melyek a közpénzek és a közvagyon hasznosításának, illetőleg tágabb horizonton a pénzügyi rendszer működésének főbb kritikus pontjai, feszültségforrásai, amelyekkel kapcsolatban számvevőszéki vizsgálat is indokolt lenne. Ezt is messzemenően szem előtt tartjuk ellenőrzési tervünk kialakítása során, különösen olyan körülmények között, amikor újabb és újabb, úgynevezett feles törvények írják elő, mikor és hol kell ellenőriznünk. Ma már éves ellenőrzési kötelezettségeink közel kétharmadáról nem magunk döntünk, és természetesen ez költségvetésünket is meghatározza. Ráadásul a feladatok ütemezése és időbeli eloszlása tekintetében is növekszik a meghatározottság. Ezzel együtt kell élnünk, úgy fogadjuk el és úgy fogjuk fel ezt, hogy mindez a munkánk iránti bizalmat is kifejezésre juttatja.
Ismeretes, hogy az úgynevezett üvegzseb-törvénycsomagban olyan közjogi felhatalmazást kaptunk, amelynek alapján az állami szervek körén túllépve nem pusztán a közháztartás körében, hanem a magánszférában is nyomon követhetjük a közpénzek és közvagyon felhasználását. Nemzetközi összehasonlításban ez szinte egyedülállóan sokszínű, kiterjedt jogosítványt és felelősséget jelent.
Felhatalmazásunkkal úgy élünk, hogy e feladatokat indokolt esetben beépítjük az egyes tematikus ellenőrzésekbe. Például az M5-ös autópálya ügyével két szakaszban fogunk foglalkozni, a jövő évi költségvetés tervezésének véleményezése ugyanis elképzelhetetlen egy ilyen nagyságrendű kötelezettségvállalás hatásainak elemzése nélkül. Azért a feladat méreteinek az érzékeltetése érdekében megemlítem, hogy a vizsgálandó angol nyelvű szerződésanyag mintegy hétezer oldal - ennek töredékes közhiteles fordítása is több tízmillió forintba kerül -, és közel ötven megállapodás átvizsgálását igényli e munka.
A gazdálkodási anomáliák háttérösszefüggéseinek felszínre hozása, a tények pontos feltárása, az esetleges visszaélések megelőzése, az elszámolások szabályosságának minősítő tanúsítása elsődleges feladata a számvevőszéki ellenőrzésnek, ezen feladatok alapvetően a zárszámadási ellenőrzéshez kapcsolódnak. A költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében tűztük célul - a minisztériumi ellenőrök bevonásával - a központi költségvetési fejezetek beszámolói megbízhatóságának minősítését, meghonosítva a brit partnerszervezetünknél kialakított és az úgynevezett legjobb nemzetközi gyakorlathoz igazodó módszert.
Meg kell jegyeznünk azonban, hogy a zárszámadás megbízhatósági felülvizsgálata körében ez évben - annak ellenére, hogy az Állami Számvevőszék teljeskörűen teljesíti ezeket a vállalt feladatokat - még nem lesz elégséges előrehaladás.
Az Országgyűlés határozatai ellenére a belső ellenőrzésre vonatkozó legújabb kormányrendelet 2010-ig halasztotta a létszámfeltételek megteremtésének határidejét. Ilyen módon - akarva-akaratlanul - ellehetetleníti, hogy az Európai Unió igényeinek is megfelelő, az elszámolások megbízhatóságát tanúsító zárszámadási ellenőrzés - a korábbi években tervezett módon - már a közeljövőben teljes körű és zárt rendszerben legyen elvégezhető. Ez korántsem kedvező az európai, illetőleg a nemzetközi megítélés szempontjából, hiszen a zárszámadás megbízhatóságának tanúsítása a magyar gazdaságpolitika és költségvetési politika hitelességének sajátos tükre lehetne, ha az ellenőrzés a Számvevőszék által kidolgozott rendszernek megfelelően megvalósulna.
Kedvezőbb a kép az önkormányzatok ellenőrzésének körében. Korábbi kezdeményezésünket felkarolva az Országgyűlés egyetértett azzal, hogy a Számvevőszék választási ciklusonként minden egyes helyi önkormányzatnál legalább egy alkalommal végezzen ellenőrzést, ezen belül az úgynevezett átfogó ellenőrzéseinket a jelentős nagyságrendű költségvetéssel, illetve vagyonnal rendelkező mintegy háromszáz megyei, városi és fővárosi, valamint kerületi önkormányzatra összpontosítsuk, és egyes kiemelt önkormányzatoknál szerzett ellenőrzési tapasztalatainkról külön is közreadjuk jelentésünket. Az a cél, hogy tájékoztassuk az Országgyűlést az önkormányzatok feladatellátásáról, a források és a vagyon változásáról, a pénzügyi helyzetről, valamint a belső irányítási és kontrollrendszerek működéséről, és emellett javaslatainkkal az ellenőrzött önkormányzatokat is közvetlenül segítsük.
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Elnök Asszony! Az Állami Számvevőszék az elmúlt évben is rendre átadta jelentéseit az illetékes országgyűlési bizottságoknak. A kialakult rendszernek megfelelően kerültek az arra hivatott jelentések a plenáris ülés napirendjére. Parlamenti kapcsolataink tovább erősödtek; szélesedett tevékenységünk és jelentéseink nyilvánossága. Bevált átformált belső munkaszervezési és szervezeti modellünk. Előreléptünk a módszertani fejlesztés és továbbképzés terén. Céljainknak megfelelően alakítottuk hazai és nemzetközi szakmai kapcsolatainkat. Megfelelően és tervszerűen halad a számvevőszéki ellenőrök ez év őszén fővárosunkban sorra kerülő XVIII. kongresszusa, az INCOSAI előkészítése. És talán azt is megjegyezhetem, gazdálkodásunk is kiegyensúlyozott volt.
Szíves figyelmükbe ajánlom írásos jelentésünket.
Ezúton is szeretném köszönetemet kifejezni elsősorban vezetőtársaimnak, Bihary Zsigmond, Csapodi Pál és Lóránt Zoltán uraknak, és a Számvevőszék minden munkatársának az elmúlt évi tevékenységéért.
Ismételten hangsúlyozom elkötelezettségünket az Országgyűlés felelősségteljes munkájának és az adófizető állampolgárok szolgálatára. Engedjék meg, hogy megköszönjem a munkánk iránti érdeklődésüket és a bizottsági üléseken tapasztalt bátorításukat, segítségüket, amellyel hozzájárulnak feladatainak megoldásához, hiszen a leírt mondatokat, a tapasztalatot az önök érdeklődése, jobbító szándéka emeli hasznos, a munkát végző szakembernek biztatást adó értelemmé.
Megköszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps.)
