DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszter Úr! Politikai Államtitkár Úr! Képviselőtársaim! Salamon László képviselőtársam röviden összefoglalta az elmúlt másfél év történését az úgynevezett alkotmánymódosító csomag tárgyában. Úgy ítélem meg, hogy a közvélemény pontos tájékoztatása érdekében ugyanezt a folyamatot nagyon röviden a Magyar Szocialista Párt szemszögéből is értékelnem kell.
Valóban, teljes mértékben helyesen állítja Salamon képviselőtársam azt, hogy 2003. november 19-e óta a parlament plenáris ülésén ez a témakör nem szerepelt. Arra is pontosan hivatkozott, hogy 2004 elején egy nagyon intenzív négypárti egyeztetési folyamat kezdődött, mely februárban úgy tűnt, hogy közel jut a megállapodáshoz. Azonban közeledvén az európai parlamenti választások, éppen az ellenzéki politikai erők, különösen a Fidesz foglalta el azt az álláspontot, hogy az európai parlamenti választások kampányfolyamatában nincs lehetőség kétharmados törvényekről folytatandó egyeztetésekre. Ezt az álláspontot a kormánypártok is méltányolták, hiszen kétharmados törvények elfogadása széles körű konszenzust igényel, mindenekelőtt a Fidesz beleegyezését, megegyezését a kormánypártokkal.
Ebben a helyzetben szükségszerű volt az, hogy 2004 első felében ez a csomag lekerüljön a napirendről, ám nem szűnt meg ennek a csomagnak a parlamenti vitája, legalábbis a szó virtuális értelmében, hiszen nem történt meg a részletes vita lezárása, bármikor számítani lehetett arra, hogy mihelyt a kampányidőszak elmúlik, a részletes vita az egyes témakörökben folytatódik.
Az is kétségtelen, hogy 2004 második félévében ez a csomag nem került a plenáris ülés elé, ennek az egyik oka a kormányváltás volt, a másik oka pedig az, hogy ősszel az adótörvények, illetőleg a költségvetési törvény körüli viták elvesznek minden erőt, energiát a parlament elől. Érthető volt, hogy ebben az időszakban az új kormány, a Gyurcsány-kormány az adótörvényekre, illetőleg a költségvetési törvényjavaslatra koncentrált.
2005 elején azonban gyökeresen új helyzet következett be, két okból is. Az egyik az volt, hogy Petrétei József miniszter úr január elején bejelentette azt, hogy célszerű volna még ebben a ciklusban egy alkotmány normaszöveg-tervezet elkészítése, netán, ha a parlamenti erők között konszenzus alakul ki, egy új, a mainál koherensebb, szakmailag megalapozottabb, az európai uniós csatlakozás követelményeit is figyelembe vevő alaptörvény megalkotása; tehát nemcsak egy normaszöveg-tervezet elkészítése, hanem annak törvényjavaslattá formálása, parlamenti megvitatása és netán egy új alkotmány megalkotása.
Természetesen egyes politikai erők e kérdéskörrel kapcsolatosan kétségüket fejezték ki, hogy ez reális-e, azonban önmagában egy ilyen bejelentés, egy ilyen szándék közlése mutatta, hogy az alkotmányozási témakör új szakaszába érkezett. Ám, ha azt szeretnénk tudni, hogy van-e készség, van-e politikai akarat egy új alkotmány megalkotására vagy akár egy normaszöveg-tervezet elkészítésére, akkor azzal is tisztában kell lennünk, hogy a ma a parlament előtt fekvő törvénycsomag tárgyában van-e lehetőség, nyílik-e politikai szándék a megegyezésre.
Van még egy tényező, amit nem szabad figyelmen kívül hagyni. Az Alkotmánybíróság idén március 31-én 7/2005. számú határozatában jelezte, hogy a parlament mulasztásos alkotmányellenesség állapotában van abban a tárgykörben is, hogy nem alkotott meg egy olyan, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló új törvényt, amely megfelel a mai hatályos alkotmány szövegének és szellemének. A ma hatályos 1982. évi 27. törvényerejű rendelet ugyanis érthetően - lévén, hogy a '80-as évek elején keletkezett - nem vehette figyelembe sem az 1989-es átfogó alkotmányrevíziót, sem az 1990-es jelentős mérvű alkotmánymódosítást, sem pedig az azóta megalkotott, az alkotmányos rend egyes kérdéseit érintő törvényeket.
Ebből pedig az következik, hogy meg kell alkotni a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló új törvényt az Országgyűlésnek 2005. december 31-éig, és mivel számos esetben a parlament hosszú ideje van a mulasztás állapotában, célszerűnek tűnik, ha egy olyan kérdésben, melyben már viták folytak a plenáris ülésen is, gyorsabban haladunk előre.
Jeleznem kell azt is, hogy az Igazságügyi Minisztérium már az alkotmánybírósági döntés meghozatala előtt tisztában volt azzal, hogy nagy valószínűséggel milyen tartalmú alkotmánybírósági határozat születik, lévén, az Alkotmánybíróság az igazságügy-miniszterhez is fordult abban a tárgykörben, hogy mennyiben felel meg a ma hatályos alkotmány követelményeinek, az alkotmányos rend betűjének és szellemének a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárást szabályozó, ma már általam többször említett 1982. évi 27. törvényerejű rendelet.
E politikai tényezők együtthatásának volt a következménye az, hogy ez a csomag most ismét a Ház elé került. Jelzem egyben, hogy Fodor Gábor szabad demokrata képviselőtársammal együtt több alkalommal nyújtottunk be kapcsolódó módosító indítványokat, először 2005. február 27-én, ezt követően 2005. március 31-én, legkésőbb pedig 2005. április 11-én.
Jelzem azt is, hogy természetesen egyetlen képviselő sem néz meg minden egyes módosító indítványt, és nem olvas végig minden benyújtott irományt. Azonban - ez csak egy nagyon rövid kitérő lenne az adott témakör felvázolásakor - amikor azt akarjuk megtudni, hogy minket érintő törvényjavaslatok esetében milyen módosító, illetve kapcsolódó módosító indítványokat nyújtottak be, akkor végig kell néznünk, hogy melyik nap milyen módosító indítvány került benyújtásra, mert nem tudjuk azt, hogy a benyújtásnak melyik volt a napja.
(13.50)
Tehát ha végignézzük egy adott hét termését, lényegében látjuk, hogy mely törvényjavaslatokhoz nyújtottak be módosító, illetőleg kapcsolódó módosító indítványokat, s ennek kapcsán meg lehet találni olyan indítványokat is, amelyekre nem is számítottunk, és akkor érdeklődni kell, hogy vajon miért nyújtottak be kapcsolódó módosító indítványokat olyan törvényjavaslathoz, illetőleg törvényjavaslatokhoz, melyekkel a plenáris ülés, a Ház már régóta nem foglalkozott. Ezt csak zárójelbe tett megjegyzésként mondanám el a rádióhallgatók, illetőleg a tévénézők tájékoztatására.
Áttérve az érdemi kérdésekre. Mindenekelőtt Petrétei miniszter úrhoz hasonlóan én is jelzem a tisztelt Háznak - különösen Salamon László igen tisztelt képviselőtársamnak -, hogy kapcsolódó módosító indítványainkban számos fideszes elképzelést méltányoltunk. Így messzemenően figyelembe vettük azt az igényt, hogy ne változzon meg a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatosan az alkotmány mai fogalomrendszere, kategória-rendszere.
Ugyanakkor némiképp pontosítanám Salamon képviselőtársam fejtegetéseit. Ő tudniillik azt állítja, hogy teljesen egyértelmű az alaptörvény szóhasználata: mindig azt a kifejezést használja az alkotmány, hogy megkötik a nemzetközi szerződést; legyen szó akár az Országgyűlésről, akár a köztársasági elnökről, akár a kormányról. Ha azonban alaposabban megtekintjük az alaptörvény szövegét, akkor azt láthatjuk, hogy három kategóriát is találhatunk alkotmányunkban, és mindhárom kategóriát nagyon röviden jellemzi a 7/2005-ös, március 31-én született alkotmánybírósági határozat.
Az alkotmánybírósági határozat valóban felhívja arra a figyelmet, hogy a “megkötés” a leggyakrabban használt fogalom, ám ismer az alkotmányunk egy olyan kategóriát is, hogy “előzetes hozzájárulás”, emellett pedig az uniós csatlakozási klauzula megfogalmazásában szerepel a korábban annyit vitatott “megerősítés” kifejezés is.
Ily módon tehát azt láthatjuk, hogy az alaptörvényünk három fogalmat használ: megkötés, megerősítés, illetőleg előzetes hozzájárulás. Az Alkotmánybíróság ma már általam is többször említett határozata kísérletet tesz arra - és ez a kísérlet tudományosan annak minősíthető, mivel azonban az Alkotmánybíróság döntései mindenkire nézve kötelezőek, a gyakorlat számára ezek meghatározóak és irányadóak, és nemcsak kísérletnek, hanem végeredménynek is tekinthetők -, tehát az Alkotmánybíróság határozata, összevetve az alkotmány különféle jogszabályhelyeit, nagyon egyértelmű állásfoglalást mond ki. Ennek az a lényege, hogy az alkotmány 19. § (3) bekezdés f) pontját együttesen kell értelmeznünk az alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének b) pontjával. Ez a b) pont mondja ki azt, hogy a köztársasági elnök nemzetközi szerződéseket köt; amennyiben a szerződéskötés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges. Az előbb említett 19. § (3) bekezdés f) pontja pedig azt mondja ki, hogy az Országgyűlés megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy fontosságú nemzetközi szerződéseket.
E két jogszabályhely együttes értelmezéséből az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy amikor az Országgyűlés előzetesen hozzájárul egy köztársasági elnök által megkötött szerződés megkötéséhez, akkor ez lényegében nem más, mint az, hogy az Országgyűlés felhatalmazást ad a köztársasági elnöknek arra, hogy nemzetközi szerződés kötelező hatályát elismerje. Ezzel a rendkívül bonyolult formulával, ezzel a rendkívül bonyolult fogalommal lényegében az Alkotmánybíróság az alaptörvényből - egy kivételtől eltekintve - hiányzó “megerősítés” fogalmát pótolta, és egyben jelezte azt is, hogy a megerősítés is kettős természetű. Egyfelől ez egy belső jogi cselekmény, amellyel a Magyar Köztársaság önmagára nézve egy nemzetközi szerződést kötelezőnek ismer el; másfelől azt is jelzi, hogy ez egy külső, nemzetközi jogi cselekmény is, mégpedig az, hogy a Magyar Köztársaság a nemzetek közössége, a tagállami kapcsolatrendszerek szempontjából is elismeri egy szerződés kötelező jellegét, tehát nemcsak a belső jogrendszer alapján kötelező ez a szerződés, hanem a nemzetközi jog alapján is annak kell hogy minősüljön.
Tehát azt mondhatjuk, hogy megadta az Alkotmánybíróság azt a fogalmi rendszert, azt a fogalmi készletet, amellyel meg lehet alkotni a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló új törvényt. És ebben az esetben már valóban meg lehet tartani egyértelműen az alkotmány mai fogalomrendszerét, amely azonban - mint erre 2003. novemberi felszólalásaim során már utaltam - nem vág egybe sem a nemzetközi jogban általánosan használt kategóriákkal, sem pedig a nemzetközi szerződésekről szóló, 1969-ben Bécsben kelt és a magyar jogrendszerbe az 1987. évi 12. törvényerejű rendelettel beiktatott jogi norma kategória-rendszerébe. Mi következik mindebből? Az, hogy a konszenzus megteremtése lehetséges az Alkotmánybíróság döntésének figyelembevételével.
Ugyanakkor nagyon röviden reflektálnom kell arra, hogy Salamon képviselőtársam a mai hatályos szabályozást azért tartja fenntartandónak, mert ebben egyfajta mozgástér-biztosítékot lát a Magyar Köztársaság, a magyar állam számára; röviden úgy is fogalmazhatunk, hogy a ma hatályos szabályozást az állami szuverenitás szempontjából előnyösebbnek tekinti.
Vizsgáljuk meg azonban, hogy itt valódi mozgástérről van-e szó, vagy valami másról, mondjuk, a mozgástér illúziójáról. Ha abból indulunk ki, hogy a Magyar Köztársaság kormánya vállal nemzetközi kötelezettségeket, nem egyszerűen a megerősítéssel, illetőleg a kihirdetéssel, majd az azt követő eljárással, hanem már azzal is, hogy megtörténik, mondjuk, egy nemzetközi szerződés parafálása, akkor az ebből való kimozdulás, az e kötelezettség alóli mentesítés azáltal, hogy majd az Alkotmánybíróság meghozza azt a döntését, amelyben előírja egy nemzetközi szerződést becikkelyező, a magyar jogrendszerbe beillesztő kormányrendelet és egy azzal ellentétes törvényi rendelkezés közötti összhang megteremtésének kötelezettségét a jogalkotó számára, ez külpolitikai szempontból, a nemzetközi kapcsolatok szempontjából tulajdonképpen hátrányos lépés.
Nem lehet kihátrálni nagyobb nemzetközi hátrányok nélkül úgy egy vállalt kötelezettségből, hogy az Alkotmánybíróságra hárítjuk annak ódiumát, miért nem tudunk teljesíteni egy vállalt kötelezettséget. Valóban előfordulhatnak olyan szituációk diplomáciai tárgyalásokon, nemzetközi kapcsolatokban, hogy gazdaságpolitikai, hatalompolitikai, geopolitikai vagy számos egyéb ok miatt rákényszerül arra egy állam, hogy olyan kötelezettséget vállaljon, amely nem áll igazán érdekében. De ilyenkor nem az a megoldás, hogy a vállalt kötelezettség alól majd egy alkotmánybírósági határozatra hivatkozással utóbb megpróbálunk szabadulni, hanem az az igazi megoldás, hogy olyan feltételeket teremtünk magunknak a tárgyalásokon, netán szövetségeseket keresünk más államokkal való együttműködés útján, amely az adott kényszerhelyzetet elhárítja vagy legalábbis enyhíti.
(Podolák Györgyöt a jegyzői székben Nagy Nóra váltja fel.)
És van ennek az egész kérdéskörnek egy másik aspektusa is. Valóban előfordulhat az, hogy egy kormány vállal egy kötelezettséget, és egy következő kormánynak - más lévén a politikája - az az álláspontja, hogy ettől a kötelezettségtől szabadulni kellene. A ma hatályos szabályozás biztosít is egyfajta egérutat ilyen esetekben, hiszen előfordulhat, hogy egy kormány megerősíttet az Országgyűléssel egy nemzetközi szerződést, majd a következő kormány nem kívánja azt kihirdetni és ezáltal a vállalt kötelezettséget beépíteni a magyar jogrendszerbe. Ez persze egy súlyos alkotmányos mulasztás, mert nem biztosítja a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
Sőt, az is előfordul, hogy egy adott politikai erő attól függően, hogy kormánypárti vagy ellenzéki pozícióban működik-e, egy adott kérdésben eltérő álláspontot képvisel. Erre jó példa a Nemzetközi Büntető Bírósággal kapcsolatos fideszes álláspont. 2001-ben az Országgyűlés határozatban megerősítette ahhoz a szerződéshez való csatlakozásunkat, amely létrehozza ezt a Nemzetközi Büntető Bíróságot.
(14.00)
Jelenleg pedig ugyanez a politikai erő akadályozza ennek a törvényi becikkelyezését a magyar jogrendszerbe, a törvény általi kihirdetését, és egyben azt is vitatja, hogy a Nemzetközi Büntető Bíróság hatásköre kiterjedjen a köztársasági elnökre is. Ez utóbbi fideszes álláspontot egyébként méltányoltuk, és ezt a témakört egy kapcsolódó módosító indítvánnyal kiemeljük a törvényjavaslatból, mert úgy véljük, hogy ez a kérdéskör nem lehet akadálya a megegyezésnek.
Végezetül nagyon röviden utalnék arra, hogy a magyar jogrendszer sajátosságai is akadályát képezik annak, hogy a jelenleginél nagyobb számban hirdessünk ki nemzetközi szerződéseket kormányrendeletekkel. Már 1989 előtt is az volt a helyzet, hogy be kellett tartani a jogforrások hierarchiáját, ily módon a törvényi hatáskörbe tartozó ügyekben a nemzetközi szerződések kihirdetése döntő többségben törvényerejű rendeletek formájában történt. A magyar jogrendszernek az a sajátossága, hogy nincs pontosan elhatárolva az Országgyűlés és a kormány hatásköre, hogy ha az Országgyűlés valamely kérdésben törvényt alkotott, abban a tárgykörben a továbbiakban csak törvényi szabályozás lehetséges, meghatározó jelentőségű a nemzetközi szerződések becikkelyezése esetében is.
Éppen ezért véleményem szerint helyes az az út, hogy az esetek egy jelentős részében az Országgyűlés erősíti meg a nemzetközi szerződéseket, és törvénnyel cikkelyezi be azokat. Ugyanakkor azt is meg kell jegyeznem, hogy számtalan nemzetközi szerződés - mivel közvetlenül nem állapít meg jogokat és kötelezettségeket természetes személyek, jogi személyek vagy jogi személyiséggel nem rendelkező társaságok számára - nem kerül kihirdetésre, hanem csak közzétételre. A Magyarország által megkötött szerződések egy nagyon jelentős része közzététel formájában jelenik meg.
Köszönöm a figyelmet.
