DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD
DR. KOVÁCS ÁRPÁD, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim és Uraim! Kedves Vezetőtársaim az Állami Számvevőszéktől! Sajátos helyzetben köszönhetem meg, hogy ismét a plenáris ülésen szerepelhetek, hiszen egy hete tarthattam meg hozzászólásomat, amelyben zárszámadási ellenőrzésünk tapasztalatait oszthattam meg önökkel. A zárszámadás vitája nyilván nem korlátozódik az elmúlt évi elszámolásra, a vita több szálon is kapcsolódott a nemzetgazdaság működését befolyásoló problémákhoz és a megoldásukra irányuló erőfeszítésekhez. Előtérbe került a parlamenti munkában is a fenntartható növekedési pályára álláshoz szükséges strukturális reformok megalapozása, és ezekben a napokban véglegessé válhat a II. nemzeti fejlesztési terv. A tegnap vitatott terv programjai és a hozzájuk rendelhető források remélhetőleg megfelelően összehangolhatók az Európai Bizottság által jóváhagyott felzárkózási tervvel, az aktualizált konvergenciaprogrammal, amelyet az Állami Számvevőszék ugyancsak véleményezett.
Előttünk áll, szinte már karnyújtásnyira a valóban nagy lecke, a 2007. évi költségvetés parlamenti vitája és azt megelőzően a számvevőszéki vélemény kialakítása. Feszített munka folyik tehát most is, az Állami Számvevőszék ellenőrzési programja a 2007. évi költségvetésről vagy már ezekben a pillanatokban, vagy még a mai napon felkerül az internetre. Ilyen körülmények között az Állami Számvevőszék 2005. évi tevékenységéről, a már korábban átadott és a szokásosnál néhány hónappal később, most napirendre került jelentés alapján hozzászólásomban csak a jövőre vonatkozó ellenőrzési konklúziókkal, tanulságokkal foglalkozom. Még a reformléptékű változtatások megkerülhetőségéről sem szólok hosszabban, hiszen a fő célokról, konkrét tartalmukról és elérésük lehetőségéről, módszereiről, ha nem is mindenben, de vélhetően kialakul a közmegegyezés.
Az előrelépéshez a Számvevőszék törvényi kötelezettségeiből adódóan mindenekelőtt a költségvetéssel kapcsolatban kell néhány megjegyzést tennem. Azt tapasztaljuk, hogy a tervező munka egyre kedvezőtlenebb feltételek, nagyon szűk időkeretek között folyik. Egyetértés van a Pénzügyminisztérium és a magunk véleménye között, hogy módszereiben szinte semmit nem fejlődött, és az országgyűlési vitákban, a bizottsági vitákban elhangzottak alapján az Állami Számvevőszék megkezdte az erre való felkészülést, hogy egy új közpénzügyi törvény koncepcióját alkossa meg a Pénzügyminisztérium közreműködésével.
A legjobb nemzetközi gyakorlat fényében a magyar költségvetés-készítés folyamatának van néhány olyan jellemzője, amely különösen hajlamossá teszi az országot a túlköltekezésre és a bevételkiesésre. Ezek jellemzően a következők: az aktuális, nem ciklikusan igazított deficitre, a költségvetési évre való összpontosítás és a költségvetési fegyelem világos szabályainak hiánya. Az ebből származó problémákat felerősíti az előrejelzésekkel és az eredményekkel kapcsolatos átláthatóság hiánya. Ezeken változtatni szükséges, ha a kiszámíthatóság jegyében költségvetési rendszerünk középtávú orientáltságának erősítését tűzzük célul.
Tény, hogy ellenőrzéseink az elmúlt években ismételten felhívták a figyelmet a költségvetési folyamat teljes körű korszerűsítésének szükségességére, elsősorban a makrogazdasági megalapozás javítására, a költségvetési fegyelem erősítését szolgáló eszközrendszer és metodika alkalmazásának igényére, valamint a beszámolás, a zárszámadás tartalmi, szerkezeti és prezentációs rendjének teljesebb szabályozására. Hasonló gondolatkörben mozogva évről évre, sajnos kevés eredménnyel javasoltuk a kormánynak, hogy kezdeményezze a pótköltségvetés-készítési kötelezettségre vonatkozó rendelkezés módosítását. Sürgettük a PPP-konstrukcióban megvalósuló beruházások szabályozási hátterének kidolgozását, az állami kötelezettségvállalások nyilvántartását, a beindított projektek költségvetésre gyakorolt hatásainak számszerű bemutatását.
Ellenőrzéseink többoldalú közelítéssel mutattak rá a nagy közösségi ellátórendszerek strukturális ellentmondásaira, a szolgáltatásokhoz való hozzáférés, mindenekelőtt a társadalombiztosítás körében megvalósítandó újraszabályozás szükségességére. Igazságtalan lenne, ha nem jelezném, hogy vizsgálataink tapasztalták a korábban széttagolt állami feladatellátás szervezeti integrálódásának kezdeti eredményeit is. Azonban ezzel együtt is rávilágítottak arra, hogy az átszervezéseket gyakran nem alapozták meg elemzések és számítások. Ez, valamint a feladatokat ellátó szakemberek átcsoportosítása, cseréje esetenként problémákat okozott a napi munka vitelében, valamint az elszámolások megbízhatóságában.
Ellenőrzéseink az elmúlt években megerősítették, hogy az ezredfordulót követően az élesedő nemzetközi verseny, másfelől a hazai egyensúlyi és strukturális problémák, megterhelve a demográfiai folyamatok alapján kirajzolható jövőképpel, egyaránt sürgetővé teszik az állam új szerepvállalásához, a fejlesztő és felzárkóztató állam kialakításához szükséges teendők átgondolását. Az ellenőrzések azt is alátámasztják, hogy nem halasztható a megváltozó államszerepből adódó közfeladatok körének, tartalmának, terjedelmének és megvalósításuk módjának komplex elemzése és újraszabályozása.
(9.10)
Ezzel összefüggésben szükséges és lehetséges a központi kormányzat, valamint a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörének egymás közti új elrendezése, és annak alapján központi és helyi szinten a gazdálkodási és finanszírozási rendszer átfogó korszerűsítése. Ennek keretében meghatározó súlyú az uniós források szabályszerű és racionális felhasználásához szükséges feltétel- és intézményrendszer kiépítése, az úgynevezett abszorpciós kapacitás bővítése is. Ez az állami koordinációs mechanizmus modernizálását és a régiók - mondhatjuk így - kormányzásának az új követelményekhez igazodó struktúrákba való beintegrálódását igényli. Mindez végül is az államháztartás modernizálásának és az államreformnak egyidejű, a kölcsönhatásokkal reálisan számoló megvalósítását jelenti.
Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Az elmúlt évi munkánkról szóló jelentésünk több vonatkozásban is érinti a vázolt feladatokat, és emellett bemutatja a kibontakozást szolgáló javaslatainkat, valamint azt, hogyan sikerült az eddigiekben azok valóra váltása, s hogy a miniszterek, a tárcák jelzései alapján mire számíthatunk e téren a közeljövőben.
Jelentésünkben lényegében az előző országgyűlési ciklus időhorizontjára kiterjedően tekintettük át a legfontosabb ellenőrzési tapasztalatainkat, az államháztartás működését jellemző főbb tendenciákat. Hasonlóképpen a 2002-től 2005 végéig terjedő időszakra vontunk mérleget arról is, hogyan segítettük az országgyűlési képviselők és a kormányzat felelősségteljes munkáját. Ebben az időszakban 244 számvevőszéki jelentést készítettünk. Ez közel 50 százalékkal haladta meg az előző parlamenti ciklusban közkinccsé tett jelentések számát. A plenáris ülések napirendjén szerepeltek a költségvetési javaslatokra adott számvevőszéki vélemények, a zárszámadás ellenőrzéséről készített jelentések, az ÁSZ éves tevékenységéről szóló jelentések, valamint a Magyar Távirati Iroda Részvénytársaság éves gazdálkodásának ellenőrzéséről szóló jelentéseink. Az országgyűlési bizottságok 59 jelentésünket tűzték napirendre. Összesen 3600 javaslatot tettünk, ezeket 5500 helyszíni ellenőrzés alapozta meg. A számvevőszéki megállapítások és javaslatok módosító indítványok indoklásában, napirend előtti hozzászólásokban, interpellációkban, politikai vitanapokon is hasznosultak.
Az Országgyűlés növekvő figyelme, a Számvevőszék tapasztalatai hasznosításának igénye ezekben az években a korábbiaknál erősebb volt. Jó lenne, ha ez az üzemgazdasági ügyeken túl, a napi gazdasági menedzselésen túl - hiszen általános egyetértés van felvetéseink jogosságában - mielőbb azokban a kérdésekben és konkrétumokban ölthetne testet, amelyek nagyobb, átfogóbb kérdésekhez kapcsolódnak. Az a furcsa kettősség van, hogy az Állami Számvevőszék javaslatai azokon a területeken, ahol egyszerű korrekciós mechanizmusokat kell beindítani, mondhatni, szinte 90 százalékban hasznosulnak; azokban a nagy kérdésekben azonban, ahol politikai egyetértésre vagy szakmai egyetértésre volna szükség, miközben a jogosságukat elismerik, nagyon-nagyon keveset változtatnak - ha úgy tetszik, a mennyiség, a minőség és a tartalom bizony ellentmondásban van. Ezek szerint ellenőrzéseink eredménye elsősorban annak függvénye, hogy a javaslatok milyen intézkedésekre késztetik az ellenőrzötteket, és mennyiben indukálnak makrogazdasági vagy ágazati változtatásokat, amelyek beépülnek a gazdasági folyamatokba, és egyben megteremthető jogalapjuk, illetve jogi garanciájuk is. Az Állami Számvevőszék ugyanis - mint az jól ismert - nem hatóság, nincs lehetősége kikényszeríteni javaslatainak megvalósítását. És ez nem is volna jó, mert a felelősség elvonása és a javaslattétel két külön kategória. Ez így van rendjén.
Ebből természetesen az is következik, hogy az átfogó, esetenként rendszerszemléletű vagy -kihatású változtatások csak a pénzügyi kormányzattal és a szaktárcákkal egyeztetve, az ellenérdekeltségek enyhítésével, fokozatosan juthatnak érvényre. Ezekben az esetekben a döntés és az azzal járó felelősség a kormány kezében van, és ezt tudomásul kell venni. Mindenesetre tény, hogy érzékeljük és értékeljük azt a törekvést, amely javaslataink fokozottabb figyelembevételét, kormányzati hasznosítását ígéri.
A realizálás terén konkrét eredmény például, hogy többszöri javaslatunk nyomán módosult a személyi jövedelemadó megosztása. Kedvezően hatott az önkormányzati bevételekre az is, hogy a gépjárműadó teljes összege helyben maradt. Az önkormányzati fejlesztések támogatásában meghatározó címzett és céltámogatási fejlesztések miatt a hatékonyság jobb lett. A 2004. évi költségvetés alapvetően az önkormányzatoknál és intézményeiknél végrehajtandó takarékossági hatékonyságot növelő intézkedésekre helyezte a súlyt, a 2005-re vonatkozó szabályozás pedig a feladatarányosabb finanszírozás, helyenként az adminisztráció egyszerűsítése irányába hatott. A normatív hozzájárulások rendszerében a közoktatás területén a hatékonyabb intézményhálózat kialakítását kiegészítő hozzájárulások ösztönzik, a szociális és gyermekjóléti ellátásban az általános normatívák egy részét konkrét feladatmutatókhoz kapcsolódó hozzájárulások váltották fel. Elősegítették, hogy a források az adott tevékenységet jelentősen fejlesszék, illetve hogy forrásokhoz jussanak az önkormányzatok.
Az állami költségvetés folyamatosan ösztönzi az önkormányzati működési kiadások közel felét kitevő személyi kiadások mérséklését. Ennek hatásaként 2000 és 2004 között mintegy 2 ezer önkormányzatnál közel 15 ezer fővel sikerült csökkenteni a létszámot. Lényeges, hogy az éves zárszámadási költségvetési törvényeken túl - amelyek mindegyikébe több javaslatunk is beépült - 2002 és 2005 között 28 törvény módosítása során hasznosították ellenőrzési megállapításainkat. Sajnálatos azonban, hogy az államháztartási törvényre vonatkozó koncepcionális javaslataink eddig még nem realizálódtak, és ha a koncepciót el is tudjuk készíteni, annak tényleges benyújtása, kimunkálása, törvénnyé formálása nyilvánvalóan a törvényalkotás rendjének megfelelően az Igazságügyi Minisztérium, a kormányzat hatásköre lesz.
Tisztelt Országgyűlés! Éves ellenőrzési terv alapján, kapacitásaink teljes lekötésével és kihasználásával teljesítettük törvényi kötelezettségeinket, amelyeket ez idő szerint 26 törvény állapít meg. Évről évre bővülő feladatainkat két éve változatlan létszámmal látjuk el, ezt szakembergárdánk kvalifikáltsága, begyakorlottsága, valamint a számvevőszéki ellenőrzési módszertan folyamatos fejlesztése teszi lehetővé. Vizsgálataink, jelentéseink szakszerűségét és tényszerűségét minőségirányítási rendszerünk garantálja.
Az ellenőrzések súlypontját és a megvalósításukat szolgáló munka szervezését, erőforrásaink hatékony hasznosítását 1998 óta az országgyűlési ciklusokra kiterjedő és az országgyűlési határozatokra messzemenően támaszkodó középtávú stratégiákra építjük. A stratégiaalkotás és a tervezés az apparátus egészének kooperatív munkájával valósul meg, az irányítást és a megvalósítást vezetői szakmai fórumként, stratégiai döntés-előkészítésként az elnöki tanácsadó testület is támogatja. A stratégia vonalvezetését, tevékenységünk súlypontozását évek óta igyekszünk úgy alakítani, hogy minél közvetlenebbül hozzájáruljunk az Országgyűlés költségvetési jogának gyakorlásához, törvényhozó és ellenőrzési funkciójának ellátásához. Ebben sajátos szerepet kapnak az éves tevékenységet áttekintő és értékelő éves jelentések.
Az 1998-ban kezdődött országgyűlési ciklusban vált gyakorlattá, hogy az éves tevékenységünkről szóló jelentést nemcsak több bizottság tűzi napirendre, hanem a plenáris ülés is visszatérően megvitatja. Ennek nyomán rendszeresen napvilágot látnak a munkánk értékelését és fejlesztésének irányait kijelölő országgyűlési határozatok.
(9.20)
Ezek a határozatok, nemkülönben a bizottsági vita és a plenáris ülés vitájának tanulságai mintegy ráirányítják a figyelmet a számvevőszéki stratégia kialakításának útjára. A 2000. évi tevékenységünk vitája alapján 2001 májusában született országgyűlési határozat támogatta, hogy az elterjedt nemzetközi gyakorlatnak megfelelően munkaszervezési és szervezeti megoldások útján is megvalósuljon a szabályszerűség, illetve a teljesítmény-ellenőrzések irányába elmozduló belső szakosodásunk.
Egy évvel később kapott hangsúlyt és azóta is előtérben áll, hogy az éves jelentéseink adjanak számot a vizsgálati megállapítások hasznosulásáról. Ugyanekkor tartotta szükségesnek az Országgyűlés, hogy a zárszámadási ellenőrzések keretében váljanak fokozatosan teljes körűvé a beszámolók szabályszerűségét minősítő ellenőrzések.
A 2002. évi munkáról hozott határozatában az Országgyűlés egyetértett azzal, hogy a jelentős nagyságrendű költségvetéssel és vagyonnal rendelkező közel 300 önkormányzatra összpontosuljanak az átfogó ellenőrzéseink. Ezek arra a települési körre koncentrálódnak, amelyek stratégiai hálózatot képezhetnek a regionalizáció folyamatában. Sokszínű, esetenként szervezési, szabályszerűségi részletkérdésekre is rávilágító önkormányzati jelentéseink a hazai városhálózat integrációs esélyeire, feszültségeire és felkészültségére is következtetni engednek.
Új horizontot nyitott tematikus ellenőrzéseink körében az elmúlt évben hozott országgyűlési határozat, követte azt a változást, ami az állami források felhasználási céljainak átstrukturálásában jut kifejezésre. Ezért tartotta szükségesnek az Országgyűlés, hogy erősítsük meg a köz- és magánszektor újszerű kapcsolatainak, valamint a nonprofit szektor pénzfelhasználásának ellenőrzési feltételeit, vigyük tovább módszertani fejlesztéseinket, emellett tanácsadó tevékenységünk keretében folytassuk a problémacsoportokra koncentráló, tanulmányokban megjelenő elemzéseket, és korszerű pénzügyi szakfolyóiratot is jelentessünk meg.
Ezek a most induló ciklus számvevőszéki stratégiájának újdonságértékű pilléreit képezik, hasonlóan ahhoz, hogy az Országgyűlés kérésének megfelelően ezentúl évenként átfogó képet adunk az uniós pénzfelhasználás gyakorlatáról és az erről szóló úgynevezett trendriportot bemutatjuk az Európai Unió számvevőszékének is. Megemlítem, hogy a riport iránt jelentős az uniós érdeklődés.
Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim és Uraim! Az utóbbi négy évben a 2002-ben közreadott stratégiánk alapján dolgoztunk. Megteremtettük annak feltételeit, hogy feladatainkat a nemzetközi sztenderdeknek és a legjobb nemzetközi gyakorlatnak megfelelő módszertan alkalmazásával végezzük. Kiteljesedett a zárszámadás megbízhatósági ellenőrzése. Számottevően növekedett az így lefedett költségvetési és bevételi kiadások összege. Megvalósult a jelentős pénzösszegekkel és vagyonnal gazdálkodó önkormányzatok rendszeres, átfogó ellenőrzése. Az országgyűlési bizottságok napirendjén is szerepelt tanulmányaink, amelyek az ellenőrzési tapasztalatok szintetizálása mellett tudományos műhelyeink kutatási eredményeit is tartalmazzák, az államháztartás időszerű és fontos problémáira összpontosulnak.
Bemutatkozó dokumentumaink részeként a tisztelt képviselő hölgyek és urak kézhez kapták a 2006-2010. évre vonatkozó stratégiánkat. Ebben továbbvisszük, megerősítjük a megelőző négyévi tevékenység fő cselekvési irányait. Stratégiánk fő célja, hogy ellenőrzéseinkkel, javaslatainkkal hozzájáruljunk a közszféra, az államháztartás szabályszerű és hatékony, kiegyensúlyozott működéséhez, és kezdeményezzük, ösztönözzük a szükségessé vált átalakítási folyamatokat. Alapvető törekvésünk, hogy egyértelmű és elemzett helyzetképet adjunk a költségvetésről és az államháztartás, állami vagyongazdálkodás folyamatairól. Ennek érdekében ismételt országgyűlési határozat alapján is igyekszünk elősegíteni a zárszámadás teljes körű ellenőrzésének megvalósítását. Ez egyben bel- és külföldön a pénzügyi rendszerünk iránti, bizonyos mértékig megingott bizalom helyreállítását és erősítését, az államháztartás hitelességimázsának javítását is szolgálja.
Kiterjedt nemzetközi kapcsolatrendszerünket is a reális, kedvező országkép, a bizalom érdekében működtetjük. Elvi közelítésünk, szemléletünk, hogy a költségvetés nemcsak a legfontosabb kormányzati gazdaságpolitikai dokumentum, hanem a költségvetés ügye, alkotmányossági kérdés is, amelyhez megfelelő biztonsági és felelősségi garanciáknak kell kapcsolódni. Ez szolgálhatja a stabilitást és az uniós tagságból adódó követelményeknek való megfelelést is.
Továbbra is kulcsfontosságúnak tartjuk, hogy a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságának, kockázati tényezőinek és belső konzisztenciájának véleményezésével közvetlenül is segítsük az Országgyűlés és a kormány munkáját. Ellenőrzéseink új stratégiai súlypontjait az európai integráció követelményeihez való alkalmazkodás jegyében alakítottuk ki. Ezt szolgálja az Európai Unió kohéziós politikája érvényesítését biztosító források hasznosításának értékelése, ami az ezáltal megújuló program alapján elvégzendő önkormányzati átfogó ellenőrzések centrumába is belekerül. Idekapcsolódik a nemzeti fejlesztési terv és egyes pontjai megvalósításának ellenőrzése is.
Az Országgyűlés határozatának megfelelően új stratégiai feladatként feltárjuk az államháztartás és a magángazdaság együttműködésének kockázati tényezőit, értékeljük az alkalmazott pénzügyi konstrukciókat és a megvalósuló projektek szabályozottságát. Ma még nem mindenben mérhető fel, hogy a köz- és magánszféra határainak átjárása, két egymástól logikailag különböző szabályozórendszer és motiváltság összhatása a jövőben milyen kihívást jelent az állami irányítás számára. Vizsgálatainkkal igyekszünk hozzájárulni ennek megválaszolásához is.
A számvevőszéki ellenőrzés értékelő visszacsatolásokkal segíteni tudja a fenntartható növekedés feltételeinek megteremtését, a reformok kibontakozását. Ezt szolgálja, hogy erősítjük az államháztartás egyes kulcsterületeire, feszültségpontjaira irányuló elemző munkát, az ellenőrzési világszervezet, az Intosai ajánlásai szerint is mindinkább előtérbe kerülő tanácsadó tevékenységet.
Tisztelt Országgyűlés! Ezzel a néhány ténnyel és gondolattal igyekeztem képet adni munkánkról és ellenőrzéseink legfontosabb következtetéseiről. Biztos vagyok abban, hogy az elmúlt évi tevékenységünkről szóló és stratégiai törekvéseinket, feladatvállalásunkat is bemutató jelentésünk vitája, valamint az annak nyomán születendő határozat további ösztönzést és útmutatást ad az Állami Számvevőszék számára, melynek léte, munkája, minden megmozdulása az Országgyűlés szolgálata, a köz érdekeinek a segítése.
Végezetül egyetlen mondatot: szeretném megköszönni kollégáimnak idén is, hogy együtt dolgozhattam velük, és megtiszteltek azzal, hogy én ezt a beszámolót itt elmondhattam.
Köszönöm szépen. (Taps.)
