DR. KONDOROSI FERENC
DR. KONDOROSI FERENC
DR. KONDOROSI FERENC igazságügyi és rendészeti minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Annak érdekében, hogy Magyarország schengeni térséghez való csatlakozása sikeres legyen, nagyarányú szervezeti, hatásköri és jogszabályi változásokra van szükség.
2008. január 1-jétől alapvetően megváltozik az államhatár rendjének fenntartásával kapcsolatos állami feladat minősége, az ehhez kapcsolódó feladatok ellátásának szervezeti struktúrája. A szervezeti változások végrehajtásához szükség van a rendőrség és a határőrség integrációja alkotmányi alapjainak megteremtésére. A jelen törvényjavaslat alapvetően ezt a célt szolgálja, ezenkívül pedig néhány olyan módosítást eszközöl az alkotmányban, amelyek az alaptörvény esetenként indokolatlanul merev megfogalmazását enyhítik, illetve a titkosszolgálati információgyűjtésre vonatkozó szabályok elfogadását ebben az esetben pontosítják.
A javaslat mindenekelőtt kiegészíti a rendőrségnek az alkotmányban meghatározott alapvető feladatkörét az államhatár rendjének védelmével, ami az államhatár rendjének fenntartását és a külső határokon az államhatár őrzését foglalja magában. Ez a módosítás értelemszerűen nem zárja ki, hogy törvény más feladat- vagy hatáskört is megállapítson az államhatárral összefüggésben a rendőrség részére. Ezzel alaptörvényi szinten is kifejezést nyer az a tény, hogy a határőrség helyett a schengeni csatlakozás után a rendőrség veszi át az államhatár rendjével kapcsolatos feladatokat. A javaslat erre tekintettel az alkotmány valamennyi érintett rendelkezéséből hatályon kívül helyezi a határőrségre való utalást.
A javaslat további módosítása a nemzetbiztonsági szolgálatokra vonatkozó alkotmányi rendelkezést érinti, és a nemzetbiztonsági szolgálatok polgári és katonai elkülönülésére vonatkozó rendelkezés hatályon kívül helyezésével biztosítja, hogy a jövőben a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Országgyűlés mint törvényalkotó dönthessen a nemzetbiztonsági szolgálatok felépítéséről. Hangsúlyozom, hogy a jelenlegi törvényi szabályozás, tehát a katonai és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok elkülönülése nem változik, pusztán az alkotmányos szabályok válnak rugalmasabbá, teszik lehetővé a mindenkori nemzetbiztonsági igényeknek megfelelő szervezet kialakítását.
Ezen túl a javaslat az alaptörvény VIII. fejezetének címében a rendvédelmi szervekre való utalást „egyes rendvédelmi szervek” megjelölésre cseréli, tekintettel arra, hogy a törvény az alkotmányban nem nevesített rendvédelmi szerveket is létrehozhat. Ez a módosítás is a rugalmasabb szabályozás kialakítását célozza.
A javaslat végül az alkotmány szintjén rögzíti, hogy a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásáról szóló törvény vagy törvények elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A javaslat egyértelművé teszi, hogy a rendőrség titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazására vonatkozó hatáskörének szabályozása nem pusztán a rendőrségre mint szervezetre vonatkozó kétharmadossági követelmény miatt igényel minősített többséget, ezért az alkotmányban nem nevesített szervezeteknek biztosított hasonló hatáskörök szabályozásához is szükséges a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmados többsége.
Alkotmányelméleti szempontból is nehezen indokolható ugyanis az a jelenlegi helyzet, hogy a büntetőeljárás kezdete előtt alkalmazható titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályokat kétharmados többséggel kell elfogadni, a büntetőeljárás során alkalmazható titkos adatszerzésre vonatkozó szabályokat azonban egyszerű többséggel elfogadható törvény tartalmazza. A javaslat ezt a felemás helyzetet is orvosolni kívánja a titkosszolgálati eszközökre és módszerekre vonatkozó törvényi szabályok elfogadásának kétharmados többséghez való kötésével. A törvényjavaslat emellett elvégzi az 1989 óta elfogadott alkotmánymódosítások teljes körű technikai deregulációs felülvizsgálatát, mivel ezek - ahogy azt az Alkotmánybíróság is kimondta - hatálybalépésüket követően önálló normatartalommal nem rendelkeznek.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház! Az önök előtt fekvő törvényjavaslat a rendőrségről szóló törvény módosításáról is rendelkezik. A rendőrségről szóló törvény módosítását a határőrség és a rendőrség integrációjának szükségessége indokolja, ennek megfelelően a javaslat egy rendelkezés kivételével kizárólag az integráció megvalósításához szükséges rendelkezéseket tartalmazza. Az integráció szükségességét a két szervezet feladatai hatékony, biztonságos ellátásának igénye teszi szükségessé, amelyet alátámaszt az a tény is, hogy Magyarországon hamarosan megvalósul a schengeni teljes jogú tagság állapota.
(9.50)
A schengeni tagság eredményeként a határrendészeti feladatok olyan mértékben átalakulnak, hogy azokat a rendőrség és a határőrség integrációjával megvalósuló egységes szervezetben indokolt ellátni, amely megfelelő hatékonyságot biztosíthat.
Jelenleg a Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 40/A. §-a az alapvető feladatok meghatározásában nevesíti a két állami fegyveres rendvédelmi szervet, amelyből következik, hogy a szervezeti fúzió alapfeltétele az alkotmány és több, minősített többségű elfogadást igénylő törvény módosítása, amelyek hatálybalépésének egybe kell esni a szolgálati jogviszonyról szóló törvénnyel és az integrációval összefüggő korrekcióval. Ennek megfelelően az alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslat, valamint a Magyar Köztársaság államhatáráról szóló törvényjavaslat benyújtására a tárgybeli törvényjavaslattal egy időben kerül sor.
Az alkotmány 2005. évi módosítása a határőrség életében alapvető fontosságú volt, amely korábbi kettős jogállást szüntetett meg, ugyanis fegyveres erő és rendvédelmi szerv helyett már csak rendvédelmi szervként jelenítődik meg. A rendszerváltozástól kezdődően a határőrség többlépcsős, jelentős szervezeti átalakításon ment keresztül, amelyben célként az európai uniós és a teljes jogú schengeni tagságunkra történő felkészülés is megjelent.
1992-ben megalakult a Budapesti Határőr Igazgatóság. 1993-tól többéves előkészítő munka eredményeképpen a határátkelőhelyeken már csak a hivatásos állomány hajtja végre a szolgálati feladatokat. 1994-ben a zalaegerszegi és a soproni határőr-igazgatóság átszervezését hajtották végre, illetve ebben az évben a határőrizeti és határforgalmi kirendeltségek is összevonásra kerültek. 2007. január 1-jétől immár 51 határrendészeti kirendeltség alkotja a határőrség helyi szerveinek bázisát. 1998-tól a határőrség személyi állományában a sorozott állomány megszűnt, a feladatokat hivatásos és szerződéses jogviszonyban álló személyek látják el.
A teljes jogú schengeni tagságra történő felkészülés hosszú évek tervszerű, célirányos tevékenységét jelenti, amely a személyi állomány, a technikai és a technológiai fejlesztés hármas egységeként jelenik meg, jelentős európai uniós források felhasználásával. A 2006. évben mind a szárazföldi, mind a légi határőrizeti rendszerünk a SCH-EVAL értékelési program során kiváló eredményt kapott. A portugál SYS1+ javaslat bevezetésével 2008. január 1-jétől már várható Magyarország teljes jogú schengeni tagsága a szárazföldi határok tekintetében, illetve 2008. március végére a légi határok vonatkozásában. A csatlakozás érinti a szlovák, osztrák és szlovén határviszonylatot, amely a Magyar Köztársaság államhatárának 50 százalékát, 1139 kilométert jelent. Az államhatár fennmaradó része, 1103 kilométer schengeni külső határként funkcionál, amely a schengeni övezet szárazföldi határainak 15 százalékát jelenti.
A rendőrség szervezeti átalakítása hasonló nagyságrendekben valósult meg, amelynek kiemelkedő jelentőségű eleme a várossá nyilvánítási folyamatokkal szinte együtt járó rendőrkapitányságok létrehozása, illetve a településeken a rendőrörs program végrehajtása. Ezek eredményeként mára jogállásában azonos, létszámában és ebből fakadóan szervezeti felépítésében jelentős eltérést mutató rendőr-kapitánysági háló alakult ki, amelyet helyi szervként 151 települési és 3 vízirendészeti rendőrkapitányság alkot.
Többlépcsős átalakulás után került létrehozásra a Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ, a Nemzeti Nyomozó Iroda és a Rendészeti Biztonsági Szolgálat, melyek az Országos Rendőr-főkapitányság területi besorolású, országos illetékességű szerveiként látják el feladataikat. A 2000. év a rendőrség profiltisztítása vonatkozásában jelentős dátum, amely a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal és az okmányirodák létrehozását jelentette a magyar közigazgatás struktúrájában.
A határőrség és a rendőrség kapcsolata soha nem nélkülözte az együttműködést. A 2000. évtől jelentős előkészületi munkálatok folytak a rendőrség és a határőrség összevonása tekintetében, amely a teljes jogú schengeni tagság várható időpontjához viszonyítva, azt megelőzően vagy azt követve időzítette a szervezeti integrációt. Az előkészítés konkrét lépéseinek tekinthető az egységes egyenruha bevezetése, a szervezetek belső szolgáltatásainak, nevezetesen az egészségügy, a gépjárműjavítás összehangolása, valamint legjelentősebb elemként az egységes rendészeti szakképzési rendszer bevezetése. Az elmúlt időszakban az integráció előfutárának tekinthető partnerségi együttműködés volt a meghatározó.
Tisztelt Országgyűlés! Az önök előtt lévő törvényjavaslat előkészítése során a kormány a következő elvek maradéktalan betartására törekedett: először is az alapfeladat ellátását központi elemként kezelő vezetés és irányítás megvalósulását biztosítsa a strukturális átalakítás; második célként, elvként jelölnénk meg, hogy a rendészet kerüljön egységes szakmai irányítás alá; egy következő elv, hogy az új szervezet garantálja a schengeni rendszerben vállalt kötelezettségeink teljesítését; és újabb elvként jelölném meg, hogy az intézményi reform egy komplex folyamatként értelmezhető.
A cél ugyanis az, hogy az integráció a legkedvezőbb feltételeket biztosítsa valamennyi szolgálati ág számára a hatékony, költségtakarékos működéshez, együttműködéshez, ezért az egyes szervezeti változatok mindig a feladatrendszerrel összefüggésben kerültek vizsgálatra. Nem az volt a cél, hogy a két szervezetet egymás mellé illesszük mintegy perszonálunióba, sajátosságaik figyelmen kívül hagyásával, feladatkörük, jellegük, önállóságuk teljes körűen felszámolásra kerüljön, hanem a mindenkori helyzet konkrét elemzésével olyan integrációs modell jöjjön létre, amely megfelelő mozgásteret biztosít a feladatok hatékony végrehajtásához.
Teljes jogú schengeni csatlakozásunk jelentős állomása a szervezeti reform, amely kezdő lépése mind az eltérő szervezeti kultúrák összekovácsolásának, mind a létszámhelyzet kiegyenlítődésének. 2008. január 1-jétől várhatóan a határőrizeti rendszer fontos elemévé válik a kompenzációs intézkedések keretében megvalósítandó mélységi ellenőrzés, amely egyben az ideiglenes határőrizeti rendszer visszaállítási képességeinek alapját is jelenti. Később a külső határ hossza több lépcsőben tovább fog csökkenni, amelyhez a most megvalósuló rendszernek alkalmazkodnia kell. Az integráció során tekintettel kell lenni az európai uniós partnerek elvárásaira is.
Az integráció eredményeképpen létrejövő új rendőrség szervezeti struktúrájának és feladatrendszerének főbb jellemzői a következők szerint határozhatók meg:
A szervezeti struktúra szakterületeken jelentkező feladat- és tevékenységi rendszerre épül. A határőrség egyenrangú szolgálati ágként tagozódik be. A kialakított modell képes garantálni a rendszer folyamatosságát, a határrendészet és a migrációs szűrőmunka kiegyensúlyozott hatékonyságát, az uniós áttekinthetőséget és az együttműködési képességet. Biztosítja a rendőrség és a határőrség irányítását végző minisztérium szervezetétől átadásra kerülő feladatrendszerek betagozódását. Az irányítási, felügyeleti, vezetési, bűnügyi, valamint humán- és gazdaságigazgatási alrendszerek szervezeti és tevékenységi integrációja valósul meg. Központi, területi és helyi szinten a szolgálati ágakat megjelenítő pozicionált szervezeti elemek egységes szakmai centrumként jelenítődnek meg. A szervezeti modell egyszerű, átlátható, az egyszemélyi felelősségre épül és flexibilis jellegű. A megtakarítások lehetőséget biztosítanak az intézményi korszerűsítésekre, amellyel megvalósítható az integráció tényleges lényege, szubsztanciája, a gazdaságos üzemméretű, hatékony szervezet kialakítása és fejlesztése.
A rendőrség és a határőrség integrációjának főbb célkitűzései a következők:
A rendőrség és a határőrség integrációja során olyan egységes rendészeti szervet kell kialakítani, amely a párhuzamosságok megszüntetésével, a költségszükségletek csökkentésével és a gazdálkodás hatékonyabbá tételével egyidejűleg ellátja mind a két, jelenleg önálló szervezet feladatait. Az integráció eredményeképpen új rendészeti minőség alakuljon ki, amely magában foglalja a belső megújulást, a korszerűsödést, az együttműködés és a feladatmegosztás magasabb szintjét. Az új rendvédelmi szerv feleljen meg az uniós, schengeni és hazai elvárásoknak, növelje az állampolgárok, a hazánkba látogatók biztonságérzetét, a magyar rendvédelmi szervek nemzetközi tekintélyét.
(10.00)
Az új rendvédelmi szerv hatékonyan lépjen fel a közrend, a közbiztonság, a határbiztonság védelme, az illegális migráció schengeni normáknak megfelelő kezelése érdekében. Végül az is roppant fontos cél, hogy az integratív működés biztosítsa a gyors, arányos és szakszerű intézkedést.
Az említett célok megvalósítása mellett létrejövő új rendvédelmi szerv működését úgy kell biztosítani, hogy a határőrség sajátos feladatrendszere megőrizhesse viszonylagos önállóságát, értékeit, identitását, valamint a sajátos tevékenység elvégzéséhez szükséges legmegfelelőbb szervezeti kereteket. A javaslat biztosítja az egységes szervezet felépítésének, működésének kereteit. Eszerint a teljes integráció során létrejövő új rendvédelmi szerv feladatai három szinten - központi, területi és helyi szinten - valósulnak meg, korszerűsödnek a miniszter irányítási és az országos rendőrfőkapitány vezetéssel kapcsolatos feladatai. Mindezekre figyelemmel a javaslat a két szerv összevonásához szükséges rendelkezéseket tartalmazza.
A javaslat főbb pontjait a következőkben emelném ki:
A javaslat kibővíti a rendőrség feladatait a jelenleg a határőrség által ellátott, a határőrségről és a határőrizetről szóló törvényben meghatározott feladatokkal. Erre figyelemmel a jövőben a rendőrség őrzi az államhatárt, megelőzi, felderíti, megszakítja az államhatár jogellenes átlépését, ellenőrzi az államhatáron áthaladó személy- és gépjárműforgalmat, a szállítmányokat, végzi a határátléptetést, továbbá biztosítja a határátkelőhelyek rendjét. Irányítja a határesemények kivizsgálásával megbízott magyar szervek tevékenységét, felügyeli az államhatár felmérésével, megjelölésével, a határjelek felújításával kapcsolatos munkálatok végzését, megteszi az államhatár rendjét közvetlenül veszélyeztető konfliktushelyzet és a tömeges méretű migráció kezeléséhez szükséges intézkedéseket, továbbá elhárítja az államhatár rendje ellen irányuló erőszakos cselekményeket. Elvégzi a részére törvényben vagy kormányrendeletben megállapított, valamint az Európai Unió kötelező jogi aktusából vagy nemzetközi szerződésből eredő egyéb feladatokat.
Tekintettel arra, hogy a rendőrségnek a jövőben a határőrség jelenlegi idegenrendészeti feladatait is el kell látnia, összhangban a szabad mozgás és a tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és a tartózkodásukról szóló törvény, valamint a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény rendelkezéseivel, a javaslat új intézkedéstípusokkal egészíti ki a törvényt: az idegenrendészeti intézkedéssel és a határforgalom ellenőrzésére vonatkozó szabályokkal.
A javaslat a rendőrségi törvény adatkezelési szabályait új, a határrendészeti adatkezelésre vonatkozó rendelkezésekkel egészíti ki. Az új feladatok ellátásával összhangban a javaslat értelemszerűen az új rendelkezések alkalmazásához szükséges értelmező rendelkezéseket, fogalmakat is bevezet, mint például határterület-, határforgalom-ellenőrzés s a többi. A javaslat jelentős deregulációt is elvégez, hiszen a határőrség fogalmát teljes egészében ki kell iktatni a jogrendszerből, amely a teljes jogrendszer áttekintését is igényli. A javaslat ennek megfelelően módosít valamennyi olyan törvényt - a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról szóló törvény kivételével -, amely a határőrség tekintetében rendelkezéseket tartalmaz, és a határőrség által ellátandó feladatokat a rendőrség feladataként jeleníti meg.
A szolgálati törvény módosítására vonatkozó törvényjavaslatot a kormány az őszi ülésszak elején terjeszti a tisztelt Ház elé. A javaslat hatályon kívül helyezi a határőrizetről és a határőrségről szóló törvényt, valamint valamennyi, e törvényt módosító törvényhelyet.
Tisztelt Országgyűlés! A javaslat egyetlen, nem az integrációhoz kötődő eleme a független rendészeti panasztestület létrehozása, amely a rendőrség szakmai tevékenysége feletti, ténylegesen független civil kontroll megvalósítását célozza meg. A testülethez panasszal fordulhat az, akinek egyes rendőri kötelezettségek megsértése, a rendőri intézkedés, annak elmulasztása, a kényszerítő eszköz alkalmazása alapvető jogát sértette. A testület létrehozásában és működésében a javaslat biztosítja azokat az elemeket, amelyek a függetlenséget garantálni tudják. A testület tagjait a miniszterelnök nevezi ki a rendészetért felelős miniszter javaslatára, amely miniszter az alapjogvédelemmel foglalkozó szervezetek véleményét kikéri, továbbá a tagokkal szemben szigorú összeférhetetlenségi szabályok kerülnek megfogalmazásra.
Ugyanakkor a javaslat szem előtt tartja azt is, hogy a testülethez benyújtott panasz elbírálásában ügydöntő jogköre az országos rendőrfőkapitánynak van, azzal, hogy a testület döntése minden esetben nyilvános, és ha döntésétől az országos rendőrfőkapitány eltér, úgy azt köteles indokolni.
Az önök előtt fekvő javaslat több alkalommal ötpárti egyeztetés tárgya is volt, amelynek során a parlamenti frakciók - a Kereszténydemokrata Néppárt frakciójának a kivételével - konszenzust alakítottak ki abban, hogy a két szervezet integrációja, éppen az ellátandó feladatok magas szintű biztosítása érdekében nem nélkülözhető. Egyetértés mutatkozott abban a kérdésben is, hogy a civil kontrollt megvalósító független rendészeti panasztestület hasznos jogintézmény lehet a rendőrség tevékenységének ellenőrzésében és ezzel az alkotmányos jogok védelmében. Természetszerűleg a törvényjavaslat vitája során számos módosító javaslat megtárgyalására nyílik lehetőség, amelyre a kormány minden esetben nyitott és kompromisszumkész. Kérem a tisztelt Házat, hogy a törvényjavaslatot támogatni szíveskedjen.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! A harmadik törvényjavaslat magáról az államhatárról, annak kijelöléséről, az államhatárhoz kapcsolódó fogalomrendszerről szól. A rendőrség és a határőrség szervezeti integrációja következtében a hatályos, a határőrizetről és a határőrségről szóló törvény részét képező, magára az államhatárra vonatkozó normaanyagot önálló törvényben indokolt megállapítani. Emellett szól az államhatár nemzetközi jogi jelentősége, valamint az államhatárt érintő tevékenységek egységes jogi keretek közé foglalásának az igénye is.
Fontos hangsúlyozni, hogy ez a mostani javaslat nem tartalmaz semmilyen szabályt a jövő év elejétől létrejövő új integrált szervezetnek az államhatárral kapcsolatos feladatairól, szervezeti és intézkedési jogosultságairól. Ezeket a szabályokat egységes keretben a rendőrségi törvény tartalmazza, ha az Országgyűlés elfogadja az erről szóló törvényjavaslatot. Az államhatárról szóló törvényjavaslat célja tehát az, hogy a Magyar Köztársaság államhatárának a nemzetközi joggal összhangban megállapított jogi fogalmát rögzítse, az államhatár megjelölésére, kezelésére vonatkozó alapvető rendelkezéseket megállapítsa.
A javaslat az államhatárhoz kapcsolódó, nemzetközi szerződésekben meghatározott tevékenységekre vonatkozó lényeges rendelkezéseket rögzíti. Ilyen például a határjelek láthatóságának a biztosítását szolgáló törvényi passzusok, az államhatárt érintő tevékenységek gyakorlásával összefüggő szabályok, az egyes építmények létesítésével kapcsolatos rendelkezések vagy a határút, illetve a határvíz használatára vonatkozó előírások.
Szeretném megjegyezni azt is, hogy az államhatár átlépését és főként a határforgalom ellenőrzését az Európai Unió számos, közvetlenül alkalmazandó jogi aktusa szabályozza. A javaslat mindezekkel az uniós szabályokkal, valamint az egyéb nemzetközi jogi szabályokkal összhangban van.
Mindezekre tekintettel kérem a tisztelt Országgyűlést, hogy a rendőrség és a határőrség szervezeti integrációjának megvalósítása érdekében támogassa e törvényjavaslat elfogadását is.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypárti padsorokból.)
