KELLER LÁSZLÓ
KELLER LÁSZLÓ
KELLER LÁSZLÓ pénzügyminisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm szépen a szót, elnök úr. Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselőtársaim! Örülök annak, hogy a pénzügyi stabilitást erősítő költségvetési szavazás után lényegében a költségvetés végrehajtásához is kapcsolódó szerkezeti reformprogram fontos elemét kezdjük most tárgyalni.
Talán még emlékeznek rá, 2006-ban, illetve 2007-ben többször elmondtuk: a közpénzekkel az államháztartással való gazdálkodás különböző területeit is át akarjuk alakítani, modernizálni kívánjuk. E területek közül az Országgyűlés már döntött az állami vagyonnal való gazdálkodás új szabályozásáról, létrejött az új intézményrendszer is, a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács és a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. formájában. Ugyancsak e reform része a költségvetési tervezés, gazdálkodás átalakítása, olyan szabály- és intézményrendszer kialakítása, amely megfelelő automatizmusai révén biztosítja a fegyelmezett, egyensúlyőrző államháztartási gazdálkodást. Erre a kormány elkészítette a közpénzügyi törvényjavaslatát, amelynek benyújtását meglehetősen hosszúra nyúlt ötpárti egyeztetés előzte meg, majd a benyújtást követően több hónapon keresztül folyt ezzel kapcsolatban a megbeszélés.
A kormány nem ragaszkodott mindenáron a saját javaslatához, azt tartotta fontosnak, hogy a pártok valamilyen formában közös álláspontra jussanak, és megszülessen egy olyan szabály- és intézményrendszer, amely garantálja az államháztartás tervezési és működési folyamatában az egyensúly fenntartását. Ezért nagyon örültünk annak, hogy ebben a kérdésben többpárti - hárompárti - konszenzus alakult ki. A konszenzus eredményeként fontos költségvetési szabályokról, költségvetési plafonról, új intézményről törvényt fogadott el a parlament. Ez növeli Magyarország iránt a befektetői bizalmat, és remélhetőleg hosszabb távon csökkenti az állam finanszírozásával kapcsolatos költségeket.
Nagyon sajnáljuk, hogy a konszenzus nem ötpárti lett. Az ország érdekeit leginkább egy kétharmados támogatással elfogadott törvény szolgálta volna, de a legnagyobb ellenzéki párt egy ilyen fontos kérdésben is inkább a pártpolitikai érdekei szerint döntött.
Tisztelt Ház! Az a jogszabálytervezet, amelynek tárgyalását most kezdi meg a tisztelt Ház, az előbb felsorolt reformterület harmadik, hasonló fontossággal bíró eleme. A szabályozás célja, hogy átláthatóvá tegye a közszféra intézményi rendszerének működését, racionálisabbá a gazdálkodásukat, a közforrások felhasználását. Csak ezt az egy elemet tekintve nem beszélhetünk államháztartási reformról, de a három elem - az állami vagyonnal való gazdálkodás korszerűsítése, új közpénzügyi törvény, valamint a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló törvény - így együtt a közpénzekkel és a közvagyonnal való gazdálkodás alapvető reformját eredményezi.
Ennek a törvényjavaslatnak az a legfőbb célja, hogy kialakítsa a szervezetek által végzett közfeladat-ellátás modern, jól szabályozott, kiemelten a közérdeket szem előtt tartó szervezeti és gazdálkodási keretszabályait.
(18.40)
Tisztelt Képviselőtársaim! Nem jó megoldás az, ha pusztán megmondjuk, hogy mennyit költhet az állam, de nem változtatunk az intézményrendszereken, a feladat-ellátási és működési módokon, a feladatszervezési, finanszírozási, felelősségi viszonyokon, teljesítményeken. A költségvetési intézményrendszerrel szemben nem elég követelményeket támasztanunk, a megoldás eszközeit is rendelkezésre kell bocsátanunk. Ez a jogszabálytervezet arról szól, hogy az államnak és az önkormányzatoknak a feladataikat milyen szervezeti keretekben és milyen működési-gazdálkodási szabályokkal indokolt ellátniuk. A törvény hatálybalépését követően 2009. május 15-ig az irányító szerveknek - minisztériumoknak és önkormányzatoknak - felül kell vizsgálniuk az irányításuk alá tartozó szervezetrendszert a közfeladatok ellátásának optimális módja szempontjából. E felülvizsgálat alapján a szükséges intézkedéseket - ilyen a költségvetési szervek besorolása is - meg kell hozni. A maihoz képest lényegesen erősíteni szükséges a közfeladat-ellátás szervezeti formája megválasztásában az okszerűséget. Fontos, hogy a feladat jellegéhez, ellátásának feltételeihez és követelményeihez igazodjék a szervezeti forma.
A törvényjavaslat hangsúlyozottan a költségvetési szervi formának ad prioritást a közfeladatok ellátásában. Ezért tartalmaz feltételeket arra nézve, hogy mikor látható el költségvetési szerv helyett állami tulajdonú, illetve állami részesedéssel működő gazdálkodó szervezet által a közfeladat. A közfeladat természete egyértelműen az állami tulajdon és a költségvetési szervi forma választását teszi általánossá. Ebből következően a javaslat iránya nem a privatizáció. Az félreértés - függetlenül attól, hogy több fórumon is így interpretálták -, hogy a javaslat támogatná a közvagyon magánkézbe juttatását. Arról van szó, hogy amennyiben piaci vagy kvázi piaci környezetben működik egy intézmény, akkor ne hozzuk versenyhátrányba a magántulajdonban álló társaságokkal szemben, ne szabjunk rá rugalmatlanabb, bürokratikusabb szabályrendszert.
Nem foglalkozik a törvényjavaslat a költségvetési szervek által foglalkoztatottak munkajogi viszonyaival. Ez a foglalkoztatási jogviszonytörvények, illetve ágazati szaktörvények feladata. A közalkalmazottak maradnak közalkalmazottak, a köztisztviselők pedig köztisztviselők.
Tisztelt Ház! Fő törekvés, hogy az intézményrendszer finanszírozási szükséglete megfeleljen az államháztartás lehetőségeinek. Ha kevesebb a forrás, szervezetten történjék a visszavonulás, többlettámogatás csak többletteljesítményhez, többletköltséghez kapcsolódjon. Valósuljon meg tehát a szakmai feladatellátás és a rendelkezésre álló költségvetés összhangja.
A közszféra döntései jelentős részben szakmai, közfeladat-ellátási jellegűek. A közfeladat-ellátásra a költségvetési gazdálkodás sajátos szabályait kell alkalmazni. Ez nem lehet egy legyengített gazdasági társasági szabályozás. Ugyanakkor fontos a két kultúra közelítése, például a feladatellátás megalapozása protokollal, teljesítménykövetelményekkel, üzemgazdasági szemléletű számvetéssel.
A tervezés szerepe a javaslatban új minőséget nyer, visszakerül úgymond természet adta jogaiba. A költségvetés hidat teremt a fiskális követelmények és a szakmai feladatellátás, szolgáltatásnyújtás között. Alapelv, hogy a költségvetési gazdálkodás lényege nem a pénz igények szerinti elosztása, hanem a forrásoknak az ellátni kívánt feladatokhoz történő igazítása hatékonysági szempontok és a fiskális egyensúly figyelembevételével.
Az intézményvezetés a jelenleginél fontosabb szerephez jut. Biztosítani kell a magas színvonalú szakmai működés mellett az intézmény pénzügyi egyensúlyát is. Bevezetjük a szakszerű, felelős, akár több személy között megosztott, illetve a testületi vezetést. A valósan gazdálkodási feladatokat ellátó intézményeknél szervezeten belül - a személyi adottságoktól függően, ha más szabályzás így rendelkezik - szétválhatnak a szakmai és gazdasági vezetői funkciók, megjelenhetnek a gazdasági felügyelő testületek. Az irányító szervek pedig a közfeladat-ellátó intézményrendszer tényleges gazdáivá, illetve megrendelőivé válnak. Növekszik szerepük és felelősségük a megfelelő szakmai és pénzügyi működés megteremtésében.
A javaslat jelentőségét mutatja, hogy a teljes államháztartási költés több mint 30 százalékára, a GDP mintegy 20 százalékának megfelelő közkiadásra ad megújuló szabályozást. Közvetlenül mintegy 600 központi és 13 ezer önkormányzati költségvetési szervet, valamint az általuk foglalkoztatott több mint 700 ezer munkavállalót érinti.
A javaslat formailag két alapvetően elkülönülő részből áll. Az első része egy úgynevezett sui generis szabályozást tartalmaz a költségvetési szervek jogállására és egyes ehhez kapcsolódó kérdésekre. A második rész az államháztartási törvényt módosítja. Ennek első blokkjában rögzíti, kiegészíti, aktualizálja az irányító, illetve felügyeleti szerv funkcióit. A második blokk a költségvetési szervek gazdálkodásának új alapját teremti meg általános és differenciált módon. A harmadik blokk a gazdálkodó szervezetek általi közfeladat-ellátásra, a költségvetési szervek gazdálkodó szervezeteire és a közfeladat költségvetési szerv és gazdálkodó szervezet közötti kétirányú átadására vonatkozó szabályokat tartalmazza. Végül a negyedik blokk az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszere módosuló szabályairól rendelkezik.
Tisztelt Képviselőtársaim! A törvényjavaslat gerincét a költségvetési szervek új típusainak, jogállásának legfőbb működési, gazdálkodási szabályai adják. E szabályok egységes szerkezetben régóta hiányoznak az államháztartási törvényből. Az sem egyértelmű, hogy valójában hány és milyen típusú költségvetési szerv van ma Magyarországon. A javaslat működési szempontból két fő költségvetési szervi alaptípust különböztet meg, egyrészt a közhatalmi, másrészt a közszolgáltató költségvetési szervet. A közhatalmi költségvetési szerv jogszabály által közhatalmi jogosítványokkal felruházott szerv. Jellemzően a jogalkotói, jogszabály-előkészítési, igazságszolgáltatási, védelmi, rendvédelmi, közigazgatási, jogalkalmazói, hatósági és törvényességi ellenőrzési feladatot ellátó szervek tartoznak ide.
A közszolgáltató költségvetési szerv a köz számára nyújt szolgáltatást. E típusnak négy altípusa van: közintézmény, közintézet, vállalkozó közintézet és közüzem. Az úgynevezett közintézmény altípusba tartoznak a közoktatási, szociális, gyermek- és ifjúságvédelmi, közgyűjteményi, közművelődési, szakképzési, felnőttképzési vagy más klasszikus szellemi közszolgáltatást, illetve más költségvetési szerv részére gazdasági, pénzügyi, műszaki ellátást nyújtó szervek. A közintézet altípusba a felsőoktatási, tudományos kutatási, fejlesztési, egészségügyi, művészeti, környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi, sportcélú és informatikai közszolgáltatást nyújtó szervek sorolandók be. Idetartozhatnak külön törvény szerint országos közgyűjtemények is. Ezek közül az intézmények egy része később vállalkozó közintézetté válhat. Végül a közüzem altípusba a más költségvetési szerv vagy lakosság számára fizikai, technikai szolgáltatást, ellátást, településgazdálkodási, üzemeltetési, műszaki szolgáltatást nyújtó intézmények tartoznak.
Indokolt olyan költségvetési szervi típusokat létrehozni, amelyekre nézve a szabályrendszer hasonlóságot mutat a versenyszférában magánjogi gazdálkodó szervezetekre érvényes előírásokkal. A javaslat a közintézeteket, a vállalkozó közintézeteket és a közüzemeket olyan gazdálkodási szabályozási környezetbe helyezi, amely illeszkedik e szervtípusok sajátos megváltozott környezetéhez, szerepéhez, illetve az általuk ellátott feladatok optimális megoldási módjához. Az e típusokba sorolandó szervek gazdálkodási, irányítási, vezetési viszonyaik, jogosítványaik tekintetében ma már nem kezelhetők a klasszikus értelemben vett költségvetési szervként. Jellemzően vagy jelentős részben piaci koordinációs mechanizmusok alapján, más piaci szereplők környezetében, piaci technikákkal, jelentős eszközállománnyal működnek, feladataik, elszámolásaik évek között áthúzódnak.
(18.50)
Ezért szükséges, hogy a működési, gazdálkodási viszonyaikban is ennek megfelelő változások történjenek. Ezeknél a szervezeteknél fogalmazható meg leginkább a feladatalapú tervezés és gazdálkodás, az ahhoz kapcsolt elszámolási rend, a szerződéses típusú kapcsolat az irányító szervvel, más finanszírozóval. A versenyszférához legközelebb álló vállalkozó közintézeti típus megalkotásának jelentősége éppen abban áll, hogy a magyar jogrendszerből mindeddig hiányzó kompromisszum születik a tekintetben, e szervek képesek a piaci koordináció, a piaci mechanizmusok, módszerek hasznos elemeivel élni, miközben a közpénz védelme a költségvetési szervekre érvényes szabályokkal továbbra is biztosított. Ez egy olyan megoldás, amelyet egyidejűleg és külön törvényekben szabályozott módon lehet csak választani.
A közszolgáltató költségvetési szervek működéséhez szükséges forrás részben saját bevételből is előteremthető, a tevékenységük aktuális kereslethez is igazodik. Létszámukra a közintézmény kivételével, ahol a kötöttebb létszámban gazdálkodás indokolt, elegendő irányszám jellegű előirányzat megállapítása, vagyis megvalósul a bértömeg-gazdálkodás. A szabályozásuk életszerű. A finanszírozásuk jellemzően teljesítésarányos. A törvény az irányokat egyértelműen kijelöli, a részletszabályok megalkotása a sokszínűségre figyelemmel további törvényi és rendeleti szintre marad.
Tisztelt Ház! Jelenleg az irányításfelügyeletet ellátó szervnek nincsen intézményesített gyakorlata arra, hogy évről évre számba vegye és megfogalmazza a szerv működésével és teljesítményével szakmai és gazdálkodási vonatkozásban egyaránt kapcsolatos elvárásait. E hiányosságot pótolva be kívánjuk vezetni a költségvetési szervek valamennyi típusára vonatkozóan a megvalósítási terv intézményét, valamint a közintézetek, a vállalkozó közintézetek és a közüzemek esetén a teljesítményterv intézményét. A megvalósítási terv a közhatalmi költségvetési szerveknél és a közintézményeknél az éves működés számon kérhető alapjait fekteti le, dokumentálja a költségvetés végrehajtásának tervezett módját. A teljesítményterv-megvalósítás mikéntje mellett tartalmazza a költségvetési szervtől elvárt teljesítményt. A dokumentumot az irányító szervnek is jóvá kell hagynia. A dokumentumokban foglaltaktól eltérést indokolni kell, és amennyiben az felróható a szervezet vezetőjének, az jogalapot szolgáltathat a negatív jogkövetkezmények alkalmazására.
A javaslat pótolni igyekszik az államháztartási törvény egyik fontos hiányosságát, amikor kísérletet tesz a gazdaságosság, a hatékonyság és eredményesség fogalmának törvényi szintű megfogalmazására. A meghatározások a költségvetési szervek működésének és gazdálkodásának immáron törvényi alapon számon kérhető követelményeként jelennek meg. A közfeladat átadása költségvetési szervtől gazdálkodó szervezetnek, illetve gazdálkodó szervezettől költségvetési szervnek akként valósítható meg, hogy az elődszervezet megszüntetése az utódszervezet létrehozásával összehangoltan történik, és a közfeladat ellátásának folyamatossága biztosított.
Az utódszervezet a megszűnés napját követő nappal megkezdheti, folytathatja a feladatellátást. Az átalakításhoz feltétel az irányító szerv előzetes engedélye, illetve hogy a tartozásállomány, a foglalkoztatottak és az átszálló vagyonjogok és kötelezettségek kérdése rendezve legyen. A részletes előírásokat szaktörvények fogalmazzák meg. A javaslat több esetben utal külön törvény vagy jogszabály rendelkezésére. Ez nem a szabályozás bizonytalanságát jelzi, hanem annak következménye, hogy a közfeladat-ellátási rendszer, annak kettős szakmai és gazdasági célrendszere, az ágazati irányítás heterogén. Így az egységes szabályozás kivitelezhetetlen. Ugyanakkor a külön, általában szakmai ágazati törvényekre való utalás nem pusztán engedély az eltérő szabályozásra, ellenkezőleg: felhívja a figyelmet arra, hogy megjelölt témák sorában a szaktörvényeknek meg kell adniuk a szabályozást az általános előírásoknak az ágazati specialitásokat érvényesítő továbbvitelével.
Tisztelt Országgyűlés! A mondandóm végén néhány gondolat erejéig reagálni kívánok a javaslat általános vitára való alkalmasságát megítélő bizottsági tárgyalásokra. Tapasztaltuk, hogy esetenként súlyos félreértések, tévhitek övezték ezeket a vitákat. Ahogyan már korábban is jeleztem, a javaslat nem foglalkozik a magánosítás gondolatával semmilyen körben és formában. Nem is ágyaz meg az ilyen tendenciáknak. Az állami, önkormányzati vagyonnal kapcsolatban egyáltalán nem szerepelnek új előírások a javaslatban. Ami az önkormányzati autonómiát illeti, azt gondolom, az önkormányzatok érdemi döntési lehetősége a közfeladat ellátásának módjában éppen most jelenik meg, hiszen egyértelművé, döntésmegalapozóvá válnak a keretszabályok és keretfeltételek, vagyis a szabályozott mozgástér. Eltűnhetnek az ilyen döntéseket olyannyira jellemző esetlegességek.
Végezetül felvetődött az a kérdés is, hogy vajon a kitűzött határidők nem túl szorosak-e. Véleményem szerint nem, hiszen közel fél év áll rendelkezésre a szervezetek jogállásának tisztázására, illetve a szükséges, az ezzel kapcsolatos intézkedések megtételére. A módosuló gazdálkodási szabályokat pedig csak 2010-től kell alkalmazni, amely egy teljes évi felkészülési időt jelent.
Kérem, hogy támogassák a javaslatot, hozzájárulva ezzel egy mainál korszerűbb államháztartási költségvetési rendszer kialakításához, az önök által is jól ismert önkormányzati gazdálkodó szervi, illetve költségvetési szervi kultúra közelítéséhez. A szabályozás elodázhatatlan, a javaslat több éve készült, pártsemleges, szükségességét a szakma elismeri.
Legvégezetül köszönöm mindazoknak a munkáját, akik a sok-sok nehézség ellenére hittek abban, hogy a közpénzzel, a közvagyonnal kapcsolatos kultúrát érdemes fejleszteni, és remélem, hogy erre a december 15-i zárószavazás felteszi a pontot.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps az MSZP padsoraiból. - Korózs Lajos: Kitörő taps a baloldalon!)
