DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY
DR. WIENER GYÖRGY (MSZP), a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Elnök Úr! Államtitkár Úr! Képviselőtársaim! E törvényjavaslat alapvető funkciója az, hogy megpróbálja megoldani a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésével kapcsolatosan már csaknem egy év óta fennálló problémát, mégpedig azt, hogy a jelenlegi jogi szabályozás feltételei mellett ezt az alkotmányos feladatot nem lehet ellátni.
Mielőtt azonban a törvényjavaslat főbb rendelkezéseit és azok célját ismertetném, áttekinteném magának a törvényességi felügyeletnek, illetve az azt követő időszakok törvényességi ellenőrzésének a sajátosságait, hogy mindenki pontosan láthassa, miről is szól ez a törvényjavaslat, mi az a feladat, amit el kell látni, és hogyan alakult ennek a feladatnak az ellátása a magyar önkormányzati rendszernek a fejlődésében.
Amikor 1971-ben a III. tanácstörvény népképviseleti önkormányzati és államigazgatási jellegű szervekként definiálta a tanácsokat, ismét megjelent a magyar jogrendszerben a törvényességi felügyelet intézménye. Ezt a tevékenységet a települési tanácsok felett a megyei végrehajtó bizottság gyakorolta, és ez a törvényességi felügyelet lényegében már hasonlított azokra a jogi megoldásokra, amelyek a nyugat-európai államok jogrendszerében, önkormányzati szisztémájában is szerepeltek. Ugyanakkor a megyei tanácsok esetében a kormány egy jóval szélesebb jogosítvánnyal rendelkezett, mert ezen a területen a kormány általános aktus-felülvizsgálati jogosítványai érvényesültek.
1990-ben a helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslat vitája során igen éles polémia bontakozott ki abban a kérdésben, hogy milyen szerv gyakorolja ezt a tevékenységet, és milyen tartalommal lássa ezt el. Az eredeti, akkor benyújtott törvényjavaslat szövege szerint még törvényességi felügyeletről lett volna szó, és ezt a tevékenységet a vármegyei főispán látta volna el. Ezzel a megoldással azonban az akkori ellenzéki pártok élesen szembefordultak, és lévén a helyi önkormányzatokról szóló törvény kétharmados, végül is olyan kompromisszum született, amelynek eredményeképpen a törvényességi felügyeletet a törvényességi ellenőrzés váltotta fel, és nem vármegyei főispánok, hanem régióban tevékenykedő köztársasági megbízottak látták el ezt a rendkívül jelentős feladatkört.
A köztársasági megbízottak azonban nemcsak a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat látták el, végezték el, hanem emellett három más feladatkörrel is rendelkeztek. Első-, illetőleg másodfokú hatósági jogkört gyakoroltak, elláttak egyes államigazgatási feladatokat, például a polgári védelem, a honvédelmi igazgatás vagy a választási eljárás terén, és emellett összehangolták a régió területén, ahol működtek, a köztársasági megbízott hivatala és más államigazgatási szervek tevékenységét.
Ennek a köztársasági megbízotti hivatalnak az volt jellegzetessége, hogy regionális szinten működött, bár nem abban a régióbeosztásban, amely jelenleg Magyarországon létezik. Az alapvető problémát azonban az jelentette, hogy a köztársasági megbízott egyben politikai funkciókat is ellátott, címzetes államtitkári ranggal rendelkezett, ezért fennállt annak a veszélye, hogy bizonyos fokú politikai nyomást tud gyakorolni az önkormányzatok irányába. Ezért 1994-ben az önkormányzati törvény átfogó módosításának eredményeképpen a köztársasági megbízotti intézményt a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal váltotta fel, miközben ennek az új szervezetnek a feladatköre lényegében megegyezett a köztársasági megbízottakéval.
Újabb változás 1996-ban történt, ekkor az 1996. évi LXXII. törvény kormányhivatallá nyilvánította a közigazgatási hivatalokat, és egyben - megváltoztatva jogállásukat - feladatkörüket is módosította. Kikerült az önkormányzati törvényből a koordinálás feladata - ezt ezt követően már kormányrendeletek szabályozták -, és új szabályozást kapott az egyéb államigazgatási feladatok ellátása is. A 98. § (2) bekezdés b) és d) pontja ily módon hatályát vesztette, és a c) pontba kerültek be olyan feladat- és hatáskörök, amelyek korábban a b) pontban a hatósági igazgatás terén jelentkeztek.
(11.30)
1996-ot követően egészen a 2006. évig ezen a területen átfogó változások nem következtek be. 2006-ban a kormány a 2118/2006-os kormányhatározatban alapvető célként jelölte meg az államigazgatás, pontosabban fogalmazva: az állami közigazgatás regionalizálását. Ezzel párhuzamosan kísérlet történt arra, hogy az önkormányzati rendszert is regionális alapokra helyezzék, ez a kísérlet azonban - lévén az önkormányzati törvény kétharmados - sikertelen maradt.
Az állami közigazgatás regionalizálása azonban lehetségessé vált azáltal, hogy egy alkotmánymódosító törvény lehetővé tette azt, hogy kétharmados szabályt is feles döntéssel módosítani lehessen; ezt a 2006. évi LIV. törvény tette lehetővé, amely új rendelkezést épített be az alkotmányba, annak 34. § (2) bekezdéseként. Ezek alapján a 2006. évi CIX. törvény az állami területi közigazgatást regionális alapokra helyezte, beleértve a közigazgatási hivatalokat is.
Ezt a változtatást több indítványozó megtámadta az Alkotmánybíróság előtt, és végül is az Alkotmánybíróság a 90/2007-es határozatával úgy foglalt állást, hogy a közigazgatási hivatalok esetében a regionalizálás nem volt alkotmányos, mert noha az alkotmány 34. § (2) bekezdése lehetővé teszi azt, hogy kétharmados rendelkezést felessel felülírjanak közigazgatási szerv, minisztérium vagy miniszter megjelölése esetén, ez a szabály nem érvényesül a közigazgatási hivatalok esetében, azért nem érvényesül, mert az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, ha egy kétharmados szabályozást igénylő alapvető jog gyakorlásának biztosítására kétharmados szabállyal hoznak létre államigazgatási szervet, akkor a változtatás a jövőben is csak kétharmados döntéssel történhet. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság 16 kormányrendeletet alkotmányosnak nyilvánított, ezek szintén az állami közigazgatás, az államigazgatás regionalizálását biztosították.
Mihelyt megszületett az Alkotmánybíróság döntése, azonnal kísérletek történtek a helyzet megoldására két irányból is. A kormány álláspontja az volt, hogy meg kell oldani oly módon ezt a helyzetet, hogy be kell emelni az önkormányzati törvénybe most már kétharmados döntéssel azt a rendelkezést, amit az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánított. Mi is volt ez a rendelkezés? Ez a rendelkezés rendkívül egyszerű, és úgy szól, hogy a közigazgatási hivatal államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv; ez tulajdonképpen egy tautológia, mert azt mondja ki, hogy egy közigazgatási hivatal államigazgatási feladatot lát el.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az önkormányzati törvény számos olyan rendelkezését nem érintette, amelyek szintén a közigazgatási hivatallal voltak kapcsolatosak, így változatlan maradt az önkormányzati törvény azon előírása is, amely szerint a közigazgatási hivatal biztosítja azt, hogy a kormány a belügyminiszter - most már az új helyzetben az önkormányzatokért felelős miniszter - közreműködésével ellássa a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
A Fidesz-Magyar Polgári Szövetség két képviselője, Kósa Lajos és Répássy Róbert nyújtottak be T/4461. szám alatt egy törvényjavaslatot, amelyben a regionális szisztéma helyére a megyei, fővárosi illetékességi terület visszaállítását kívánták elérni. Ugyanakkor Jauernik Istvánnak volt egy olyan módosító indítványa, amellyel lényegében az önkormányzati törvényből végérvényesen kiemelték volna a statuáló jellegű rendelkezéseket, és ezáltal a kormány szabad kezet kapott volna ezen a területen is arra, hogy önmaga határozza meg az államigazgatás szervezetrendszerét.
Ha megnézzük az alkotmány 40. § (3) bekezdését, akkor ez az igény teljes mértékben megfelel az alkotmány előírásának és az alkotmány szellemének is. Ez a 40. § (3) bekezdése is azt mondja ki, hogy a kormány az államigazgatás bármely ágát közvetlenül saját felügyelete alá vonhatja, és erre a célra szerveket hozhat létre. A kormánytöbbség törvénnyel tudja megváltoztatni a minisztériumok hálózatát. Az Országgyűlés ugyancsak feles törvénnyel kormányhivatalt tud létrehozni. A kormány rendeleti úton központi hivatalt hoz létre. Egyetlen egy olyan terület van, ahol egy ilyen kétharmados korlát áll fenn, ez éppen a közigazgatási hivatalok esete. Nem venném be ebbe a körbe az ORTT-t, mert az ORTT a végrehajtó hatalomtól, a kormánytól függetlenül tevékenykedő államigazgatási szerv.
A probléma tehát az volt, hogy miként lehet a kormánynak azt a jogosítványát érvényesíteni, hogy önmaga határozza meg azt az államigazgatási szervezetrendszert, amellyel kormányoz. Ez egy olyan jogosítványa a kormánynak, amelyet egyébként 2006. május végi felszólalásában a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség frakcióvezetője, Navracsics Tibor is elismert, amikor kifejtette álláspontját az akkor benyújtott, a kormányzati szerkezettel kapcsolatos törvényjavaslatokkal összefüggésben.
Tisztelt Ház! Megkezdődtek tehát a kísérletek, ezek a kísérletek azonban nem bizonyultak sikeresnek. 2008 első felében még úgy tűnt, hogy valamilyen megállapodás született, mégpedig azon az alapon, hogy az önkormányzati törvénybe bekerülne egy olyan megfogalmazás, amely szerint a közigazgatási hivataloknak az illetékességi területe több megyére, illetőleg egyes megyékre és a fővárosra, pontosabban fogalmazva Pest megyére és a fővárosra is kiterjedne. Volt egy olyan pillanat 2008 áprilisában, amikor úgy tűnt, hogy megállapodás születik, azonban végül is a Fidesz szakpolitikusa az egyeztetésen kifejtette, hogy nem tudja garantálni, hogy a frakció egy ilyen módosítást elfogad.
Ebben a helyzetben a kormány arra kényszerült, hogy elfogadja a 177/2008-as kormányrendeletet, és ezzel szabályozza a közigazgatási hivatalok tevékenységét. Látható volt azonban, hogy az Alkotmánybíróság nagy valószínűséggel ezt a kormányrendeletet is alkotmányellenesnek fogja nyilvánítani. Miután ez megtörtént, 2008 végén kísérlet történt arra három oldalról is, hogy a helyzet rendeződjön: az egyik oldal az önkormányzati bizottság volt, a másik oldal a kormány, a harmadik pedig a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség. Ekkor jelent meg először törvényi szinten az a megfogalmazás, hogy a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve.
Végül is, amikor kiderült, hogy a kompromisszumos kísérletek kudarcot vallanak, a kormány a 2008. évi LXXXII. törvényben az új költségvetést, a 2009. évi költségvetést megalapozó törvények keretében intézményesítette a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét, amelyet aztán a 318/2008-as kormányrendelettel regionális közigazgatási hivatalnak vagy pontosabban államigazgatási hivatalnak nevezett. Ebben a helyzetben tehát az a szituáció állt elő, hogy a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve, a regionális államigazgatási hivatal ellátja mindazokat a feladatokat, hatásköröket és hatósági jogköröket, amelyeket a közigazgatási hivatal, de nem tudja ellátni a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, és nem tudja ellátni a települési, a területi és az országos kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését sem.
2009-ben újabb kísérletek történtek a megegyezésre. Ezek keretében a kormány egy olyan kompromisszumra próbálta rávenni az ellenzéket, hogy maradjon meg regionális szinten az államigazgatási hivatal a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveként, de annak egy kirendeltsége, szervezeti egysége lássa el önálló hatáskörben a törvényességi ellenőrzést. Ez a kísérlet sem bizonyult sikeresnek. A benyújtott 10222. számú törvényjavaslathoz ellenzéki képviselőtársaim, Ódor Ferenc és Hargitai János módosító indítványokat nyújtottak be. Az első módosító indítvány egy kapcsolódó módosító indítvány volt, amely lényegében azt mondta ki, amit a korábbi 98. § (1) bekezdés első mondata, mégpedig azt, hogy a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal az államigazgatási feladatokat ellátó szervezet. Ez azonban nem eredményezett olyan helyzetet, amely egyértelmű lett volna, és ezt felismerték a benyújtók is, ezért egy záró módosító indítvánnyal az általuk előidézett koherenciazavart próbálták orvosolni.
(11.40)
Mi volt a koherenciazavar lényege? Az volt, hogy ha visszaállítjuk az eredeti szöveget, és emellett még létezik a regionális államigazgatási hivatal is, akkor párhuzamosságok jönnek létre, és minden egyes törvényt, kormányrendeletet, ahol ezek a szervezetmegnevezések szerepelnek, meg kell vizsgálni ahhoz, hogy a pontos jogi helyzet megteremthető legyen. A záró módosítónak ugyanakkor volt egy olyan problémája is, hogy a hatálybalépés időpontját kitolta 2010. július 1-jére. Ennek az lett a következménye, hogy a kormányoldal, amely a kompromisszumba korábban belement, lehetővé téve azt, hogy állítsuk vissza megyei szinten a közigazgatási hivatalokat, de látni való volt, hogy a kormányoldal és az ellenzék másként értelmezi az adott kapcsolódó módosító indítványt, és kiderült, hogy 2010 elején mégsem születhet meg az az állapot, amelyben gyakorolni lehetne a törvényességi ellenőrzést, a kormányoldal a záró módosítót már elutasította, lévén, hogy az saját kormányzati időszakának végére már semmiféle megoldást nem tud biztosítani.
A Csiha Judit képviselőtársammal együtt benyújtott T/11296. számú törvényjavaslat az alapvető jogi problémákat kívánja megoldani. Mégpedig azt, hogy különválasztja most már teljes egyértelműséggel a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét és a kormány törvényességi ellenőrzést ellátó szervét. Ugyanakkor, mivel az önkormányzati törvény 98. § (2) bekezdésének c) pontja tartalmaz egy olyan kitételt, miszerint más államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket is elláthat a közigazgatási hivatal, ezért a statuáló részben is megjelent az a megfogalmazás, amely szerint törvény vagy kormányrendelet ennek a szervnek, ennek a szervtípusnak más államigazgatási feladatot, hatáskört is megállapíthat.
Teljesen egyértelmű ily módon, hogy a statuáló szabály minden olyan követelménynek megfelel, amit az Alkotmánybíróság előírt, ugyanakkor minden tekintetben kielégíti a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség igényeit is. Mert először is: most már, ha elfogadnák a törvényjavaslatot, a törvényességi ellenőrzést megyei, fővárosi szinten látnák el. Másfelől: amennyiben a Fidesz majd kormányra kerül, semmilyen akadálya annak, hogy más államigazgatási feladatot, hatáskört is idetelepítsen. Mivel a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét egy feles törvény intézményesítette, minden eszköze megvan arra, hogy kialakítván saját államigazgatási struktúráját, saját államigazgatási szervezetrendszerét, megszüntesse a regionális államigazgatási hivatalt, és visszaállítsa az általa oly hőn áhított területi szintet, a megyét ebben a vonatkozásban is. Persze, ehhez hozzá kell tennünk, hogy ebben az esetben a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség egy olyan berendezkedéshez ragaszkodik, amit 1994-ben a Magyar Szocialista Párt és a Szabad Demokraták Szövetsége vezetett be mint koalíciós partner, kormányzó párt.
Vannak ugyanakkor egyéb rendelkezések is ebben a törvényjavaslatban, olyan rendelkezések, amelyeknek alapvető célja a jogi pontosítás. Nézzük meg, hogy miért alkalmaz ez a törvényjavaslat bonyolultnak tűnő megfogalmazásokat! Először is: a közigazgatási hivatal mint fogalom kizárólag a 98. § (1) bekezdésében maradna meg az önkormányzati törvényben. Ennek az az oka, hogy ha valamilyen oknál fogva megváltozik a szerv elnevezése, akkor ne kelljen végigvinni ezt az egész jogrendszeren. Ennek következtében a törvényjavaslat mind az önkormányzati törvény, mind a sokszor módosított 1993. évi LXXVII. törvény, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény esetében átvezeti a közigazgatási hivatal helyett az új fogalmat, mégpedig azt, hogy a kormány törvényességi ellenőrzést ellátó szerve. Meg kell jegyeznem, hogy abban az esetben, ha a Fidesz visszaállítja az eredeti struktúrát, ami '94 és 2007. január 1-je között működött, abban az esetben sem lenne szükséges végigvinni a kodifikációs változtatásokat a normaszövegeken, mert itt magát a konkrét feladatot jelölnék meg, nem pedig a szerv elnevezését.
Ezen túlmenően a törvényjavaslat más törvények esetében is keresztülvezeti ezt a módosítást, de most már azzal a megfogalmazással, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére hatáskörrel rendelkező szerv. Ennek az a lényege, hogy jelezzük, ennek a szervezetnek ez a fő feladata, de természetesen ez a szervezet más feladatokat is kaphat, mint az előbb már jeleztem. Ezek a változtatások egyben jogi pontosítások is. Ezek közül a legfontosabbat emelném ki. A köztisztviselői törvényt módosító 2007. évi LXXXIII. törvény, amely a képzés, továbbképzés tematikáját is érinti, olyan megfogalmazást tartalmazott, aminek alapján a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve vezetőire, illetőleg köztisztviselőire nem terjed ki. A mostani változtatás ezt a hiányosságot pótolja, tehát ennek alapján mindkét szervtípus vezetőire és köztisztviselőire ez a fajta kötelezettség, ami persze egyben jogosultság is, kiterjed. Tehát külön van nevesítve a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve, és külön van nevesítve a kormány törvényességi ellenőrzést ellátó szerve.
Tisztelt Ház! Lehet vitatkozni azon, hogy két államigazgatási szervezet létrehozása többletköltségeket és többlet vezetői pozíciókat eredményez. Valójában, ha ezt a törvényjavaslatot elfogadjuk, akkor semmi más nem történik, mint egy egyszerű átszervezés, új, komoly vezetői státusok pedig nem keletkeznek, hiszen jelenleg is a regionális államigazgatási hivatalok vezetőinek státusa főosztályvezető, nem pedig helyettes államtitkár, ahogy ez 2006 végéig volt. Ebből pedig az következik, hogy sem nagyobb kiadásokat, sem létszámnövekedést maga a változtatás nem eredményez.
A törvényjavaslat benyújtásával azt is jelezni kívántuk, hogy nincsenek olyan problémák, amelyek megoldása hosszú hónapokat igényelne. Néhány nap alatt a törvények szintjén sikerült pontosan elválasztani egymástól ezen új szerv és a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve közötti átfedéseket, párhuzamosságokat. A gyakorlati átszervezés pedig nem igényel annyi időt. Hiszen ha belegondolunk abba, hogy egy új kormány, amikor létrehozza a maga minisztériumi hálózatát, hogyan szervezi át, és napok, hetek alatt hogyan üzemel be, hogy ezt a kifejezést használjam, és hogyan tud a gyakorlatban működni, ez sem indokolja azt, hogy 8 hónapot várjunk arra, hogy a törvényességi ellenőrzési tevékenység, amit az alkotmány előír, folytatódjon.
Tisztelt Ház! Van-e esélye annak, hogy a másik oldal ezen érvek alapján elfogadja a benyújtott törvényjavaslatot? Ha kizárólag szakmai szempontokat veszünk figyelembe, azt kell mondanom, minden feltétel adott arra, hogy akár január 1-jétől, de most már az idő előrehaladta miatt február 1-jétől folytatódjon a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. Ha azt veszem figyelembe, hogy kormányzásra készül a legnagyobb ellenzéki párt, akkor is azt kell mondanom, természetesen az az érdeke, hogy rendezett viszonyokat vegyen át ezen a területen is. Ha azt a politikai szándékot nézem azonban, amellyel számos kompromisszumos javaslatot a másik oldal elutasított, és csak azt fogadta volna el, ha mindenben, olyan területeken is, ahol a kormány szervezetalakítási jogköre alkotmányosan százszázalékos, a Fidesz álláspontját fogadja el, akkor már az esélyeket jóval csekélyebbnek látom. De továbbmegyek! Amikor már ez is bekövetkezett egy kompromisszum eredményeképpen 2009 októberében, akkor a határidőt változtatta meg az általam korábban már említett záró módosító indítvány.
Tehát azt kell mondjam, van arra elvont esély, hogy ezt a törvényjavaslatot kétharmaddal el lehet fogadni. Vannak egyébként a törvényjavaslatnak feles döntéssel elfogadható, önmagában is megálló rendelkezései is, a gyakorlatban azonban ezt az esélyt már nem látom olyan nagyon jelentősnek.
Tisztelt Ház! Mindezekkel együtt a törvényjavaslat elfogadását javaslom tisztelt kormánypárti és ellenzéki képviselőtársaimnak.
Köszönöm a figyelmüket. (Szórványos taps az MSZP padsoraiban.)
