DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS
DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS
DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS, az SZDSZ képviselőcsoportja részéről: Köszönöm szépen. Elnök Úr! Államtitkár Úr! Tisztelt Országgyűlés! Önök is bizonyára ismerik azt az elég gyakran idézett anekdotát, amely szerint Deák Ferenc, amikor Eötvös József a véleményét kérdezte a vármegyei közigazgatás összes visszásságát leleplező regényéről, A falu jegyzőjéről, a haza bölcse válaszképpen egy lóorvostani műnek az összes lóbetegségeket egy lovon feltüntető rajzát tette Eötvös elé azzal a megjegyzéssel, hogy mindezek a betegségek megvannak, de azért ilyen ló nincsen.
A kormány által elkészített és benyújtott T/9354. számú törvényjavaslat, amelyet üdvözölhető módon a parlament együtt tárgyal a szolgáltatási kerettörvény-javaslattal, mintha cáfolni látszana a deáki bonmot-t.
(13.30)
Több mint 400 oldalon keresztül, több száz hatósági eljárás felülvizsgálata, közel 180 törvény módosítása, számtalan új jogintézmény bevezetése, alkotmányos elmaradások részbeni pótlása, törvényalkotói beavatkozások olyan alapvető területeken, mint a jegyzői birtokvédelemmel kapcsolatos, régen húzódó eljárásjogi viták, amelyek a magyar közigazgatás minden szegletét érintik. Biztosan többen fogják emlegetni azt is, hogy ez egy pejoratív értelemben vett salátatörvény, aminek azonban álláspontunk szerint nincs meg a megfelelő alkotmányjogi alapja; a javaslatra véleményünk szerint szükség van, és ebben a formájában is szükség van.
Mindezek alapján joggal vetődik fel a kérdés az emberben: vajon az a bizonyos állatorvosi ló nem éppen a rendszerváltás utáni magyar közigazgatás? Ahol ennyi sebet kell gyógyítani, és a meglévő szervezet állóképességét ily sok helyen és módon kell fokozni, ott nincs-e valami eredendő kórság, amely a csontokig és a szövetekig hatol?
Igaz ez akkor is, ha tudjuk, hogy a törvénymódosítások nem kis része - ahogy azt már többször is, többen említették - egy igen nagy hatású, korszakos jelentőségű uniós irányelv követelményeinek szeretné megfeleltetni a magyar jogrendszert. De vajon mindig külső kényszerre kell-e várnunk, hogy a fejlődés útját válasszuk? A válasz számomra evidensen az, hogy nem. Másrészt a most tárgyalandó törvényjavaslatok szervesen összefüggenek a közigazgatási hatósági eljárás módosításával, röviden Ket.-novellával, azokkal az indokokkal, amelyek a közigazgatási hatósági eljárások alapnormájának, kódexének számító Ket. szinte teljes újraírását igényelték az elfogadásától számított igen rövid időn belül.
Kódexről beszélhetünk, bár tudjuk azt is, hogy e kódex jelleg valóban csak akkor tud érvényesülni, ha végre a jogalkotás leszokik arról, hogy minden egyes külön törvényben - akkor is, ha arra semmi szükség nincs - a Ket. rendelkezéseit ismétli, többlet-normatartalom nélkül. Lehet ezt csinálni, lehet megkérdőjelezni az államigazgatási eljárási törvénnyel 1957-től kialakított rendszert, de akkor éppen azok az okok - normavilágosság, jogbiztonság, hogy csak egyet-kettőt említsek - szűnnek meg, amiért általános eljárási törvényt egyáltalán alkotni érdemes.
Ezért azzal a jogalkotói céllal, amely a magyar jogrendszer egyik legfontosabb törvényének vissza akarja adni igazi funkcióját, vagyis hogy több száz hatósági eljárás háttérjogszabálya legyen, mélységesen egyetértünk. Mindaz a munka, amit az elmúlt évben az Országgyűlés elvégzett a közigazgatási hatósági eljárások egyszerűsítése, gyorsítása, az adminisztratív terhek csökkentése érdekében, féloldalas és tökéletlen maradna, ha az Országgyűlés az ott megfogalmazott célokat nem képezné le konkrétan, eljárásról eljárásra az egyes ágazati jogszabályokban.
Csendben és bizakodva teszem hozzá a liberális frakció reményét, hogy a kormány már elkezdte a rendeleti szabályozás felülvizsgálatát is, hisz a maga teljességében a Ket.-novellával elindított vállalkozás akkor fejeződhet majd be csak igazán. Sőt az ügyfelek idegeit igazán felborzoló és hajmeresztő bürokratikus sületlenségek éppen ott találhatóak meg a leginkább. Így hát a javaslat által megfogalmazott célokkal, a javaslat és a szolgáltatási kerettörvény-javaslat benyújtásával maximálisan egyetértünk, a liberális frakció támogatja a megkezdett közigazgatási reformot. Úgy gondolom, ebben semmilyen vitánk nincs.
Mindazok az érvek, amelyeket kevesebb mint fél éve fejtettem ki a Ket.-novella általános vitájában a novella szükségességét illetően, jórészt ma is megállják a helyüket. Mi változott volna? A Ket.-novella még nem lépett hatályba, az akkor leírt fejlődési tendenciák pedig még jobban erőre kaptak. Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk után az időközben lezajlott elektronikus forradalom, a köz- és magánszféra együttműködésének fokozódása a világban és a közigazgatásban az állami tevékenységek, közfeladatok körének és intézésük módjának újragondolását teszik szükségessé. E tendenciákkal a magyar állam működése alig vagy egyáltalán nem tudott lépést tartani. Bár lehetne, nem akarok e törvényjavaslatok kapcsán részletesen kitérni a kis vagy erős állam körül kibontakozott elméleti vitákra, mint ahogyan nem áll szándékomban újból a tisztelt Ház elé tárni a mai magyar közigazgatás veleszületett hibáit sem.
Mindennap tapasztaljuk a még a szocializmusból örökölt reflexeket, a hatóságok által az ügyfelekről - vagy talán mondjam inkább: alattvalókról - kialakított emberképet, és miután az adóbevallás finisében vagyunk, azt hiszem, nem kell az adóigazgatás, az APEH ügyfélbarátságát sem külön bemutatni. Ötvenötféle adóval lehetetlen korszerű államot teremteni. A közigazgatás elektronizációja terén pedig az ügyfélkapu nemrégiben bekövetkezett csődje elevenen élhet az adófizetők emlékezetében.
Sarkozy francia elnök úr mondta egy nemrégen tartott beszédében, hogy nem olyan reformpolitikát akarok folytatni, amely úgy tesz, mintha Franciaország egy új ország, történelem, örökség, emlékezet nélküli nemzet volna. Magyarország sem ilyen, így ezekkel az adottságokkal kell megküzdenünk, de semmiképpen sem lehet ebbe a helyzetbe egyszerűen belenyugodni. Ebből a szempontból a törvényjavaslatok szemléletét előremutatónak és támogatandónak tartjuk.
Azt hiszem, a Szabad Demokraták Szövetségének az állami szerepvállalással kapcsolatos álláspontja kellően ismert. Látjuk, hogy az uniós jogfejlődés, a belső piac kiterjesztése és hatékonnyá tétele abba az irányba hat, hogy a felesleges állami beavatkozást le kell építeni, és ezért koncepcionálisan nagyon egyetértünk azzal, hogy az engedélyezési eljárásokat a javaslat nagy számban alakítja át puszta bejelentéssé.
Erről szólt az őszi Ket.-novellához Kóka Jánossal közösen benyújtott egyik módosító javaslatunk is. Miért kellene például a falusi turizmus keretében az ott élő és a vidéket jól ismerő helybéli idegenvezetőnek engedélyért kuncsorognia valamely állami sóhivatalnál, ha egyébként valószínűleg mindenki másnál jobban ismeri az adott táj jellegzetességeit, szépségét, és azt be is tudja mutatni az odaérkező hazai vagy külföldi vendégeknek? Itt jogos a puszta - remélhetőleg elektronikus úton való - bejelentés előírása, ahogyan - egy ezzel ellentétes példával élve - mondjuk, a propánbutángáz-forgalmazási tevékenységnél is vannak olyan közérdekű indokok, amelyek az engedélyezés további fenntartását követelik meg, hogy egy nagyon részletes példát említsek. Lehet, hogy néhányan triviálisnak tartják ilyen dolgok fölemlítését is, bár meggyőződésem, hogy a polgárokat közvetlenebbül és húsbavágóbban érintenek egyes ilyen jellegű témák, mint mondjuk, a mostanában heti rendszerességgel felmerülő alkotmánymódosítási javaslatok.
Nagyon nagy előrelépésnek tartom “a hallgatás beleegyezés” szabályának kiterjesztését a magyar jogrendszerben, és talán érdemes ennél a problémánál egy picit hosszabban is elidőzni. A jogintézmény széles körű alkalmazását a Szabad Demokraták Szövetsége vetette fel, és terjesztette elő a Ket.-novellához módosítási javaslatként. Erre én magam személy szerint is nagyon büszke vagyok. Ez az egyik olyan intézménye a közigazgatási eljárásoknak, amely érdemi segítséget nyújt az ügyfélnek a hatóság késlekedésével, hallgatásával szemben. Persze a közigazgatás némaságával szemben igénybe vehető eszközök között továbbra is fontos szerep fog jutni a felügyeleti szervek eljárásának vagy végső esetben a bírósági kötelezésnek, akár az ügyintéző fegyelmi felelősségre vonásának is. Végső soron azonban annál előnyösebb megoldást nehéz elképzelni a hivatali packázással szemben, mint hogy a kérelmezett jogot az ügyintézési határidő elteltével automatikusan gyakorolhatom a törvény erejénél fogva. Az elv meghonosodását a hazai közigazgatási jogfejlődés valódi fordulópontjának tekintem.
A jogászkollégák tudják, hogy a polgári jogi felelősség körében gyakran beszélünk a kockázatmegosztásról, arról, hogy például egy autóbaleset vagy árvíz után károkozás esetén kinek és milyen arányban kell viselnie a bekövetkezett kár költségeit. Az egyes jogrendszerek ezzel a kérdéssel összefüggésben történeti fejlődésük, világlátásuk, akár még erkölcsi megfontolások alapján is más-más tényezőkre tehetik és teszik is a hangsúlyt. A közigazgatási eljárásjogban e tekintetben leginkább arról beszélhetünk, hogy kinek kell viselnie a hatósági eljárással járó terheket, ráadásul ezt a teherelosztást az egyes nemzeti jogrendszerek - több nemzetközi szervezet, például az OECD szabályozással és hatásvizsgálattal kapcsolatos jelentései alapján - nagyjából hasonló szempontok alapján végzik el.
(13.40)
Ilyen az ügyfelek adminisztratív terheinek csökkentése, a hatósági ügyintézés gyorsítása, a közigazgatás elektronikus modernizációja. A kérdés tehát az, hogy a teherelosztás során az ügyfelek vagy a közigazgatás, tágabban az állam vállára kell-e helyezni az ügyintézéssel járó költségek, időveszteség és papírmunka jelentette hátrányokat. Igazságosnak és az elérni kívánt célokkal összhangban állónak gondolja-e bárki is, hogy egy vállalkozás csupán egyes hatóságok arroganciája miatt nem tudja időben elkezdeni vállalkozási tevékenységét, és mire esetleg végre egyes engedélyeket megkapna, a befektetése már okafogyottá válik? Vajon felmérte-e bárki is, hogy ez évente hány milliárd forint kárt okoz a magyar állampolgároknak? A válasz biztos, hogy nem, és “a hallgatás beleegyezés” szabály - amelyet egyébként, ha már a felelősség témakörénél tartunk, nevezhetünk az ügyfél és a hatóság viszonyában a fordított felelősség elvének is - e dilemmákra hatékony megoldást ad.
Ahogyan már a Ket.-novella vitájában is kifejtettem, az intézmény alkalmazása forintban vagy euróban is kifejezhető az állampolgárok, így a nemzetgazdaság szempontjából, egyben - egyetértve a szemléletformáló hatásával - a hazai bürokráciát és hivatali ügyintézést is jelentősen demokratizálja. Az állami és az önkormányzati hivatalok által az állampolgároknak ilyen módon okozott kár felmérhetetlenül nagy, ezért is fontos az új polgári törvénykönyvben a közigazgatási, államigazgatási jogkörben okozott kár intézményének teljes felülvizsgálata, és annak korszerűsítése. Hozzáteszem persze, hogy “a hallgatás beleegyezés” jogintézmény bevezetése és működése egyáltalán nem pótolja az ügyintézők és hivatalvezetők személyes felelősségének érvényesítését. Ez alatt azt értem, hogy az ügyintézők nem játszhatnak arra, hogy az ügyintézési határidő leteltével az ügyfél majd úgyis élhet a kérelmezett jogával, ezért a beadott kérelmeket felületesen bírálják el, ha egyáltalán elbírálják. A jogszabályi feltételeknek meg nem felelő kérelmek be- és elfogadása ugyanis a közérdekre is erőteljesen sérelmes lehet. Az előbbi okfejtésre visszatérve: ebben az esetben a terheket nem az ügyfélre és nem is a hatóságra, hanem egy adott tevékenység ellátására alkalmatlan vállalkozó esetén a társadalomra helyezzük. Ilyen értelemben a szóban forgó eszköz nem pótolja a hatóság érdemi ügyintézési tevékenységét, csupán éppen ennek hiánya esetén nyújthat hatékony jogorvoslást.
Mindezek alapján a Szabad Demokraták Szövetsége egyetért és támogatni tudja e jogintézmény széles körű bevezetését. A javaslatban található esetekben indokolt “a hallgatás beleegyezés” szabályának beiktatása, a másik oldalról pedig rendkívül előremutatónak tartjuk a szolgáltatási kerettörvény-javaslat azon rendelkezését, amely még a Ket.-novella szabályán is túlmutat a szolgáltatási tevékenységek engedélyezése területén. Eszerint ugyanis éppen a főszabály az, hogy “a hallgatás beleegyezés” szabálya érvényesül ezekben az ágazati eljárásokban, és törvénynek vagy kormányrendeletnek külön kell kizárnia, nyomós közérdekre hivatkozva, az adott intézmény alkalmazhatóságát.
Ezeket a javaslatokat a szabad demokrata frakció előremutatónak és az adófizető polgárok érdekét maximálisan szolgáló előrelépésnek tekinti, így támogatni tudjuk őket. Ez még akkor is így van, ha bizonyos eljárásokban el kell fogadni, éppen közérdekű indokok alapján, hogy a javaslatban és más párhuzamosan tárgyalandó törvényjavaslatokban a kormány az elv alkalmazásának kizárása mellett döntött. Így egyes szabad szellemi foglalkozások esetén, például a könyvvizsgálói és ügyvédi kamarai hatósági eljárásokban a jövőben is a hatóság mulasztása esetén a hagyományos eszközökkel lehet élni a hatóság csendjének megtörésére.
Emellett azt is szeretném megjegyezni, hogy a jogintézmény alkalmazására a javaslatban szereplő esetek mellett azért még látok más területeken is lehetőséget. A Ket.-novella általános vitájában is említettem, hogy vannak esetek, ahol az történik, hogy mire a hatóság eljut egy adott tevékenység engedélyezéséhez, addigra praktikus okokból, igaz, jogellenesen, a kérelmező ügyfél már régen túl van a kérelmezett jog gyakorlásán, és ráadásul ezt a hatóság is tudja, a közérdek sérelme nagyon valószínűtlen, de azt is tudja, hogy ha baj lenne, képes lenne beavatkozni. Akkor konkrétan a területfoglalási engedély kapcsán hoztam fel példának, hogy miközben az állampolgár ilyen engedélyt kér az építkezéséhez vagy valamilyen kisebb építkezési munkálatához a lakása körül, mire megkapja az engedélyt, az adott munkán már régen túl van. Akkor az engedélyezés helyett a bejelentést említettem, amely helyettesíthetné a mindenki által tudott, a hatóság és az ügyfél közötti cinkos összekacsintást. De nem tartom kizártnak ehelyett azt sem, hogy ebben az eljárásban is az eljárás elhúzódása ellen vegyük igénybe a most boncolgatott eljárásjogi intézményt. Ehhez előreláthatólag mi módosító javaslatokat is be fogunk terjeszteni.
Láthatjuk, hogy a hagyományos magyar közigazgatási eljárások állóvizét a most tárgyalt törvényjavaslatok alaposan fel fogják kavarni elfogadásuk esetén. E törvényjavaslatok elfogadása után a közigazgatási jogtudomány szakemberei kezdhetik átértékelni azt a tudást, amelyet évtizedek óta a magyar jogi egyetemeken közigazgatási jogból tanítanak. Erre valószínűleg már eddig is szükség lett volna, de most aztán mindenképpen sürgősen.
Az előbbi példák alapján is látható, hogy a gazdasági versenyképesség szempontjából felfogott hatósági tevékenységre a korábbi sablonok, amelyek jórészt az engedélyezés-állami felügyelet dichotómiában voltak csak képesek gondolkozni, részben idejét múlttá váltak, és az egyes ágazati eljárásokban nem egyszerűen lehetőség van friss szemlélettel, progresszív intézményekkel operálva egyszerűsíteni a hatósági eljárásokat, hanem nemzetgazdasági szempontból ez sürgős kényszert is jelent egyúttal.
Vannak azonban a javaslatban olyan módosítások is, amelyeket a liberális frakció bár tudomásul vesz, egyetérteni ezekkel csak nagyon nehezen vagy ebben a formájában egyáltalán nem tud. Már a Ket.-novella kapcsán is többször kértük a kormányt arra, hogy fontolja meg, van-e értelme felborítani a polgárok számára már rögzült és bejáratott, napokban történő határidő-számítás rendszerét, és áttérni a munkanapokban történő számításra. Csak egyetlen példa, hogy ismét felhozzuk ezt az egyébként nyugvópontra még mindig nem jutott vitát. Ha egyes eljárásjogi törvények naptári napokban határozzák meg a határidőket, és ezek a törvények nagyon gyakran kerülnek kapcsolatba egymással, akkor a Ket.-ben az egyébként munkanapokban meghatározott határidő-számítás alapvetően összeütközésbe kerülhet. Ha azt mondjuk, hogy egy hónap, a jogban általában úgy gondoljuk, hogy ha egy hónapról van szó, akkor egy hónap napjával azonos naptári nap a következő hónapban a lejáró határidő napja; ha például a Ket. szabályait vesszük alapul, akkor a 30 nap jóval több mint valódi 30 napot jelent, hiszen a munkaszüneti napok hozzáadódnak, azaz eltolódik a határidő. Ez alapvető értelmezési problémákat jelent, ebben a tekintetben nincs összhang véleményem szerint az eljárásjogi jogszabályokban.
Mivel egyébként a helyzet persze adott, hiszen a Ket.-novella elfogadásával végül a munkanapokban történő számítás győzedelmeskedett, ezért elfogadjuk, hogy az ágazati joganyag ennek megfelelő módosítására az eljárások kiszámíthatósága miatt alapvetően szükség van. Hozzáteszem, ezek után legalábbis furcsa, hogy olyan eljárásokban maradt meg a napokban történő számítás, amelyek - például az adóigazgatás, a közbeszerzési jogorvoslati eljárás - ügyfelek tízezreit érintik, ezért ha a javaslat következetes akart volna maradni a munkanapokra történő áttérés kapcsán kifejtett céljaihoz, talán éppen ezekben az eljárásokban kellett volna az átállást elvégezni az egyszerűsítés jegyében. Ebből a szempontból azt az előterjesztői indokolást, amely közelebbről meg nem határozott, különös méltánylást érdemlő körülményekre hivatkozik, az adóigazgatás kivételként történő kezelésére kevésnek érzem.
És ha már adóigazgatás: mintha ezen a területen az előterjesztő meglehetősen kesztyűs kézzel bánt volna a hatóságokkal. Hasonlóan “a hallgatás beleegyezés” szabálynál elmondottakhoz, itt is látok még bőven lehetőséget az ügyfelek adminisztratív terheinek csökkentésére, például egyes indokolatlan, az elévülési időn túlra nyúló iratmegőrzési kötelezettség eltörlésében. Szintén sajnálatos, hogy éppen itt zárja ki a javaslat a Ket.-nek azt a szabályát, amely alapján a hatóság nem kérheti olyan adat igazolását, amely valamely más hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásában már megtalálható.
(13.50)
Ha jól emlékszem, ez a 2010. év közepétől lesz majd talán hatályos.
Ha van botrányos, jogállaminak aligha nevezhető eljárási törvény Magyarországon, akkor ez az adóigazgatási eljárásról szóló törvény biztosan az. Egy január elején kelt ombudsmani jelentés is súlyos alkotmányossági visszásságokat tárt fel például a vagyonosodási vizsgálatok kapcsán, de erről talán majd egy más helyen részletesebben is lehet még szó. Értjük, hogy a több milliós ügyfélforgalommal dolgozó adóhatóságok munkáját ezek a rendelkezések esetleg lassítanák, esetleg megnehezítenék, de azt is látni kell, hogy olyan területről van szó, amelynek átfogó reformja, egyszerűsítése már rövid távon is megkerülhetetlen lesz.
Hogy milyen régóta húzódik e terület reformja, arra talán Bibó szavait érdemes leginkább felhívni, aki, míg a hazai földművelési igazgatást kaotikusnak, addig a magyar adórendszert áttekinthetetlennek nevezte - mindezt már 1947-ben. Bibó mondta, hogy, idézem: “Egy igazgatási szerkezet nagyon szívósan tudja őrizni a maga levegőjét és eljárásmódját, s ez olyan tényező, amely gyakran erősebb az igazgatásban működő személyek egyéniségénél és szándékánál.” És a helyzet azóta csak romlott. Nos, az adóigazgatási áporodott levegőjét a liberális frakció néhány módosító javaslattal igyekszik majd frissebbé tenni e törvényjavaslatok tárgyalása során is.
Mivel ez még csupán az általános vita, ahol a koncepciók megvitatásának kell főszerepet kapnia, ezért a további részletekre most külön már nem térnék ki. Látjuk, hogy vannak hibái a javaslatnak, néhol nagyobb figyelmet szentelhetett volna az előterjesztő mind a formai csomagolásnak, mind a tartalom kimunkálásának, ezeket azonban orvosolhatónak tartjuk, egy ilyen jellegű és volumenű törvényjavaslattal pedig szinte szükségszerűen együtt járó hibáknak gondoljuk.
Végül még egy szempontra szeretném felhívni a figyelmet, és ez pedig az elektronikus ügyintézés kérdése. Ha az Országgyűlés elfogadja ezt a két törvényjavaslatot, akkor nagyon nagy számban fognak megjelenni vagy fog megugrani azoknak az eljárásoknak a száma, ahol a hatóságnak elektronikusan kell kapcsolatot tartani az ügyféllel. Mivel a technikai feltételek kialakítása a kormány hatásköre és felelőssége, ezért csak azt az aggodalmamat szeretném önökkel megosztani - éppen az ügyfélkapu pár héttel ezelőtti üzemzavara miatt -, hogy vajon bírni fogja-e a központi rendszer ezt az óriási terhelésnövekedést. Ha nem történik alapvető fejlesztés, akkor félő, hogy nem.
Mindazok a szempontok azonban, ami miatt a Ket.-novella megalkotását annak idején támogathatónak tartottuk, megjelenni látszanak ebben a javaslatban is, ezért a Szabad Demokraták Szövetsége kiemelt figyelmet fog fordítani a viták során a javaslat sorsának, és módosító javaslataink támogatása esetén a frakció nem zárkózik el az egész javaslat, a két törvényjavaslat támogatásától.
Köszönöm szépen a figyelmet. (Szórványos taps az MSZP soraiban.)
