SZÁSZFALVI LÁSZLÓ
SZÁSZFALVI LÁSZLÓ
SZÁSZFALVI LÁSZLÓ közigazgatási és igazságügyi minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót. Igen tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! A kormány T/4866. szám alatt benyújtotta az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló törvényjavaslatot. A kormány ezzel nem kisebb feladatot vállalt magára, mint azt, hogy egy alkotmányos szabadságjogot, nevezetesen az egyesülési alapjogot, valamint a civil szférát alapvetően szabályozó rendelkezéseket újítsa meg és fogja össze. A törvényalkotási munka célja, hogy a civil szervezetek működését stabil, átlátható szabályozás és kevesebb adminisztráció jellemezze, az állampolgárok pedig az egyesülési jog terén sokkal pontosabb, világosabb szabályokra támaszkodhassanak.
Tisztelt Képviselőtársaim! Az aggasztó valóság, amely tettre késztetett bennünket az, hogy a szférát meghatározó gazdálkodási, jogi környezetet jelenleg a túlszabályozottság, az átláthatatlanság, valamint a nehezen alkalmazhatóság jellemzi. A túlságosan magas adminisztrációs teher, az adatszolgáltatások felesleges párhuzamosságai, a széttöredezett szabályozás, az összhang nélküli nyilvántartások, valamint a bonyolult, soklépcsős pályázati eljárások mind-mind nagyban megnehezítik a civil szervezetek működését, ennek következtében azt, hogy a tényleges, társadalmilag fontos céljaiknak, rendeltetésüknek eleget tudjanak tenni.
Jogrendszerünkben az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény az egyesülési szabadságot garantálja ugyan, azonban a gazdasági, társadalmi, politikai és jogi környezet változásai, valamint a több mint két évtizedes jogalkalmazás során felmerült gyakorlati problémák rámutattak arra, hogy időszerű e szabályozás felülvizsgálata. Az egyesülési jogról szóló 1989. évi törvény elfogadása a rendszerváltás jogalkotásának egyik legfontosabb mérföldköve volt. Az ekkor elfogadott törvény lehetőséget teremtett arra, hogy a társadalom korábban elnyomott, illetve politikai keretek közé szorított demokratikus intézményei megszülethessenek, ezáltal a jogállamba való átmenet egyik legfontosabb sarokkövévé váljanak.
Az egyesülési törvény legfontosabb szerepét betöltötte és megérett a változásra. Az életviszonyok változásával és az új társadalmi-gazdasági formák megjelenésével együtt elkerülhetetlenné vált az egyesülési jog átgondolt, tartós, a jövőbeni változó élethelyzetekkel is számoló szabályozása.
(16.00)
Sajnálatos az a felismerés, hogy Magyarországon a civil szervezetek iránti közbizalom szintje nem megfelelő. Ennek többek között az lehet az oka, hogy az elmúlt 20 évben az állampolgárok sok csalódást éltek meg, mert bizalmukkal, anyagi támogatásukkal bizonyos civil köntösbe bújt szervezetek visszaéltek.
Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselőtársaim! Engedjék meg, hogy bemutassam önöknek azt a szinte példátlan kormányzati-civil együttműködést, amely a törvény előkészítésével összefüggő munkákat, munkálatokat jellemezte. Több mint egy évvel ezelőtt, 2010 júniusában nyílt felhívás keretében szólítottuk meg a civil szervezetek képviselőit, munkatársait, akiket arra kértünk, hogy osszák meg véleményüket, illetve tapasztalataikat a szektort érintő hatályos szabályozásról, valamint tegyék meg javaslataikat a jogszabályok élethez igazítására vonatkozóan.
(Az elnöki széket Balczó Zoltán, az Országgyűlés alelnöke foglalja el.)
A felhívás sikerességét tükrözi, hogy a kormányzati szándékot üdvözölve több száz civil szervezet véleményét, javaslatait ismerhettük meg. A beérkezett vélemények sokszor több szervezet által kialakított közös álláspontot tükröztek, így a felhívásra válaszolók száma a közvetetten hozzászóló szervezetekkel együtt közel ezerre tehető. A vélemények feldolgozását követően civil szakértőkkel működő munkacsoportok részvételével kialakult a törvény koncepciója, amelyről a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium fél éven át országszerte több mint száz alkalommal tartott szakmai egyeztetést a különböző civil napok és fórumok keretei között.
A szakértői egyeztetéseket követően a normaszöveg első változatát idén júniusban bocsátottuk társadalmi vitára, amelynek keretében újabb 400 javaslatot dolgozott fel a minisztérium. Az új szabályozásra a civil szféra részéről megfogalmazódott vélemények szerint is nagy szükség van. A civil szervezetek észrevételeinek, hozzászólásainak összegzését követően megállapítható, hogy a joganyag felülvizsgálatát illetően több területen egyértelműen egységes változtatási szándék mutatkozott meg a kormányzati, valamint a civil szervezetek elképzelései között.
Tisztelt Képviselőtársaim! Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Az állam elsődleges feladata az egyesülési joggal kapcsolatban az, hogy olyan jogi szabályozást alkosson, ami az egyesülési jog szabadságának kiteljesedése érdekében a lehető legtöbb eszközt biztosítja állampolgárai számára. E cél érdekében az új szabályozás összefogja a civil szervezeteket érintő alapvető kérdéseket, és pontosítja a civil szervezet fogalmát.
A hatályos jogrendszerben nincs olyan általánosan elfogadott, rögzített meghatározás, amely a civil szervezet fogalmát definiálná, noha a mindennapi élet során az erre vonatkozó igény egyértelműen megmutatkozott, megmutatkozik. A terminológia értelmezési kerete különböző körülményektől függően változik. A jogalkalmazási-jogértelmezési problémák, valamint a civil szféra részéről erőteljesen megfogalmazódott igény alapján a törvénytervezet a rossz emlékű, sokszor meghatározhatatlan tartalmú társadalmi szervezet helyett új, tartalmában is különböző gyűjtőfogalmat, a civil szervezet elnevezést használja.
A javaslat az egyesülési jog gyakorlására több konkrét lehetőséget nyújt. A hatályos szabályozáshoz képest az eszköztárat lényegesen kibővíti azzal, hogy a polgári törvénykönyv szabályainak módosításával egy új, rugalmasabb egyesülési formát, a civil társaságot hozza létre. E szervezettípus korlátozott jogi lehetőségekkel, ugyanakkor csökkentett adminisztrációs teherrel bír. A civil társaság fogalmának bevezetésével megteremtődik a közösségek életében szerepet vállaló azon kisebb szerveződések jogi kategorizálása, amelyek nem kívánnak vagy nem tudnak megfelelni a kötöttebb szabályok szerint működő egyesülési formáknak, azonban jogilag elismert szervezeti formában kívánnak a maguk, a szűkebb vagy a tágabb környezetük javára tevékenykedni.
A törvényjavaslat szabályozásának elkötelezett célja, hogy az alvó, ténylegesen nem működő, illetve a civil tevékenységbe burkolózott álszervezetek kiszűrhetőek legyenek a rendszerből. A civil szervezetek létrejötte a tagok, illetve az alapítók saját elhatározásán alapszik. Természetszerű jelenség, hogy egyes szervezetek a folyamatosan változó gazdasági-társadalmi, jogi környezet változásaira tekintettel bizonyos idő után a kitűzött feladat elvégzését, illetve a kitűzött cél elérését követően nem működnek tovább. A jelenlegi civil szervezetekre vonatkozó szabályozás e természetszerű jelenséget semmilyen formában nem kezeli.
A javaslat megoldást nyújt e területen azzal, hogy a csőd- és felszámolási, valamint végelszámolási eljárásoknál a gazdasági társaságok analógiájára, civilszervezet-specifikus alkalmazással rendezi a megszűnő szervezetek tartozási problémáinak kezelését, valamint szabályozza a szervezetek megszűnése esetén lefolytatandó eljárásokat. Ennek köszönhetően a tartozások rendezését követően a nem működő civil szervezetek kivezetésre kerülhetnek, ami hozzájárul ahhoz, hogy mind az állam, mind az állampolgárok és a civil szféra számára reális, átláthatóbb kép alakulhasson ki a ténylegesen működő civil szervezetekről.
A civil szervezet bürokráciájának csökkentését segíti elő a civil szervezeteket nyilvántartó közhiteles adatbázisról szóló rendelkezés. Továbbra is a megyei, fővárosi bíróságok veszik nyilvántartásba a civil szervezeteket, ugyanakkor adminisztrációs tehertől szabadulnak meg a civil szervezetek a szükséges beszámolók letétbe helyezésével. A nyilvántartás közhitelessége okán a különböző állami szervek, önkormányzatok, pályázatokat elbíráló szervek hozzá tudnak férni a szükséges hiteles adatokhoz az adatbázisból, nem terhelve ezzel újra és újra a civil szervezeteket. A nyilvánosság teljeskörűen biztosított, ezen felül a hozzáférés ingyenes. A hiteles nyilvántartáshoz kapcsolódó részletszabályokat a cégeknek nem minősülő szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló törvény rendezi.
A tervezet javaslatot tesz a civil szervezetek gazdálkodására vonatkozó, szerteágazó rendelkezések egységesítésére is. Az új szabályozás csökkenti a szervezetekre háruló adminisztratív terheket, elősegíti a szervezetek felelős gazdálkodását. Mindez a jogszerű, hosszú távú működés megvalósítását támogatja, amely elengedhetetlen az erős, hatékony civil szféra kialakításához.
A civil szervezet céljai megvalósításához szükséges gazdasági feltételeinek biztosítása érdekében gazdasági vállalkozási tevékenységet is végezhet, amennyiben ez az alapcél szerinti tevékenységét nem veszélyezteti. A szervezetek csak olyan módon vehetnek fel hitelt és vállalhatnak kötelezettséget, amely nem veszélyezteti az alapcél szerinti tevékenységük ellátását és működésük fenntartását.
Ha e rendelkezések be nem tartását követő szankció értelmében megállapítható, hogy a civil szervezet elsődlegesen gazdasági, vállalkozási tevékenységet végez, tehát inkább gazdasági társaságként funkcionál, az adóhatóság a civil szervezettel szemben törvényességi ellenőrzési eljárást kezdeményezhet.
A kormány határozott célja, hogy megakadályozza az elmúlt években sajnálatosan előforduló, civil szervezeti köntösben megvalósított visszaéléseket, bűncselekményeket. A gazdálkodási fegyelem megkövetelése érdekében születtek az említett rendelkezések, és reményeink szerint hozzájárulnak ahhoz, hogy a civil szervezetek biztosítani tudják a társadalom által is elvárt megfelelő átláthatóságot és a működésükhöz szükséges pénzügyi stabilitást.
Kiemelten fontosnak tartjuk az átlátható, ellenőrizhető, nyilvános működést. A törvényjavaslat új rendelkezése, hogy a szervezetek kötelesek a számviteli beszámolójukat letétbe helyezni. E szabályozással csökkennek az adminisztratív költségek, hiszen a kötelezettséggel együtt járó adatszolgáltatásnak kizárólag a törvényben meghatározott időpontban, egy alkalommal kell eleget tennie a szervezetnek.
A törvényjavaslat rendelkezése komoly előrelépésnek számít, különösen azzal a korábban említett intézkedéssel együtt, hogy a pályázati és egyéb eljárásokhoz szükséges adatok közlése nem a civil szervezetet terheli, hanem minden további igazolás nélkül a közhiteles nyilvántartásból beszerezhető.
(16.10)
Tisztelt Országgyűlés! Bátran állíthatom, hogy kiemelkedő reformértékűek a törvényjavaslat közhasznúsággal összefüggő rendelkezései, végre értéket teremtve a közhasznúság fogalmának. A hatályos szabályozásban foglalt kétfokozatú rendszerben a fokozatok közötti tartalmi eltérés minimális lett, a határok és kedvezmények körében fennálló különbségek elmosódtak. A jelenlegi szabályozás szerint a közhasznú jogállás megszerezhető a szervezet bírósági nyilvántartásba vételével egyidejűleg, ezzel mintegy önbevallás alapján kapja meg a szervezet e minősítést.
A Ház előtt lévő javaslat célja, hogy valós tartalommal, értékkel, értékekkel töltse fel a közhasznúság fogalmát, mindezt a tényleges tevékenység objektív minősítésével kívánja elérni.
A definíció tartalmi meghatározásánál abból a triviálisnak tűnő alapvetésből indultunk ki, hogy azt tekintjük, tekinthetjük közhasznúnak, amely a köz, egy szélesebb közösség számára hasznot, előnyt képes előállítani. E képességhez infrastruktúra, erőforrások szükségesek, míg annak megítélése, hogy a szervezet akár lokális szinten egy szélesebb közösség érdekeinek szolgálatát végzi-e, alapvetően a tevékenységén, a közösséghez való viszonyán keresztül ragadható meg.
A törvénytervezet meghatározza a közhasznú tevékenység fogalmát, valamint azon feltételeket, amelyek a minősítés elnyeréséhez szükségesek. A közhasznúságra vonatkozóan erőforrás-központú, illetve a társadalmi jelentőség mérésére alkalmas kritériumrendszert tartalmaz a javaslat, a két minősítő csoport egyenként 3-3 választható feltételt tartalmaz. A civil szervezet tehát maga dönt, és a maga által választott egy-egy feltételnek való megfelelést kell bizonyítania, vagyis a közhasznú jogállás megszerzéséhez mindösszesen két feltételt kell teljesítenie. A szervezet a számviteli beszámolóval együtt helyezi letétbe a közhasznúsági mellékletet is. A közhasznú jogállás nyilvántartásba vételére illetékes szerv vizsgálja meg a közhasznúsági feltételek teljesülését. Ha a feltételek nem teljesülnek, a szervezet közhasznú jogállását a bíróság megszünteti, és az erre vonatkozó adatot a nyilvántartásból törli. Ezzel a szabályozással végre megteremthető a közhasznú tevékenységek feletti, a civil szférában is hiányolt folyamatos kontroll.
A javaslat rendelkezik a civil információs centrumok hálózatának kiépítéséről is. A korábban működött civil házak országos hálózatának mintájára az új hálózat a civil szervezetek közötti nyitott partnerségen alapuló, országos szintű együttműködés lesz, amely a hazai civil szektor fejlesztése érdekében szakmai és infrastrukturális szolgáltatásokat nyújt, elősegítve a civil szektoron belüli és a szektorok közötti együttműködést és egy, a tapasztalatokon és igényeken alapuló tudásbázis létrejöttét. Az információs centrumok valamennyi megyeszékhelyen nyújtják majd szolgáltatásaikat, és a korábban működő hálózat működésének felülvizsgálatát követően kidolgozott koncepció szerint szélesebb körű feladatellátással támogatják a hozzájuk forduló civileket.
Tisztelt Képviselőtársaim! Be kell látnunk, hogy a civil szervezetek támogatására létrehozott nemzeti civil alapprogram támogatási rendszere működésének elmúlt hét évében nem tudta biztosítani a partnerségben való társadalmi együttműködésre, illetve a hálózat- és programfejlesztési célra fordított források felhasználásának hatékonyságát. Az állandósult, de egyre elaprózottabbá váló működési célú támogatások nem ösztönözték kellően a kedvezményezett szervezeteket az állami forrásoktól függetlenedő, önálló finanszírozás irányába történő elmozdulásra, ezért egy új szemléletű támogatáspolitika kialakítására van szükség. Az elmúlt évek szabályozási gyakorlatával azt értük el, hogy az állam emlőjén nevelkedett civil szektor államfüggő lett. Az elaprózott támogatásokkal életben tartottuk ugyan a szervezeteket, de a boldoguláshoz, a fejlődéshez mindez kevésnek bizonyult. Meg kell adnunk a lehetőséget, mi több, ösztönöznünk kell a szektor saját lábra állását, de nem a támogatások megszüntetése, hanem megfelelő átalakítása és felhasználása által.
A törvényjavaslat az átláthatóbb támogatási rendszer érdekében a nemzeti civil alapprogram megszüntetésével egyidejűleg létrehozza a nemzeti együttműködési alapot. A javaslatban foglalt állami támogatásra vonatkozó szabályozási javaslatot a visszaélések elkerülését szem előtt tartva alakítottuk ki, amelynek köszönhetően egy tisztább, ellenőrizhetőbb és követhetőbb pályázati rendszer működhet. Az alap céljainak megvalósítására vonatkozó elvi irányító és koordináló döntéseket a tanács hozza. Az új rendszerben a múlt gyakorlatától eltérően a testületi tagok érdekeltségébe tartozó szervezetek nem részesülhetnének támogatásban.
Lehetőség lesz visszatérítendő támogatás elnyerésére is, így a civil szektor nagyobb része juthat támogatáshoz. Fontos és aláhúzandó, hogy a nemzeti együttműködési alap forrása, ellentétben az előző hosszú évek gyakorlatával nem zárolható, és maradványtartási kötelezettség sem írható elő rá. Ez lesz a garancia arra, hogy az, amit a mindenkori Országgyűlés az aktuális költségvetési törvényben megszavaz a nemzeti együttműködési alap számára, az egészen biztosan a civilek rendelkezésére fog állni, ellentétben az előző hosszú évek gyakorlatával.
Hangsúlyos kritika volt az Állami Számvevőszék részéről az, hogy nem volt sem a jelenlegi nemzeti civil alapprogramnál, sem más központi költségvetéshez kapcsolódó előirányzat esetében olyan monitoringrendszer, amely kimutatta volna, hogy milyen volt azon támogatások társadalmi hasznosulása, amelyek a civil szektorba áramlottak. A törvényjavaslat előírja a társadalmi és a civil kapcsolatokért felelős miniszternek, hogy működtessen egy monitoringrendszert, amellyel ezt a hasznosulást figyelni, követni lehet, és ennek megfelelően lehet az aktuális költségvetések esetében a civilek számára rendelkezésre álló nem kevés forrást, forrásokat folyamatosan hangolni.
Tisztelt Országgyűlés! Egy demokratikus jogállamban az alapjogok garantálása és védelme az állam elvitathatatlan joga és kötelezettsége egyben. E kettős elvárásnak eleget téve a törvénytervezet a civil szervezetek működési környezetét támogató szabályozással járul hozzá a szektor fejlődéséhez és megerősítéséhez. A civil szervezetek működése a társadalom és önmaguk számára is átláthatóbbá válik, amely hozzájárul a civil szektorba vetett társadalmi bizalom erősödéséhez is. A letisztult szabályozási környezet, valamint a következetes élethez igazodó eljárások elősegítik azt, hogy a civil szektor helyzetéről, alakulásáról, változásairól valódi, reális képet kaphassunk. Reményeink szerint a szektor minőségi átalakulása, a szervezetek által ellátott, a társadalom számára hasznos tevékenységek, szolgáltatások minőségi javulásával jár majd együtt.
Tisztelt Országgyűlés! Engedjék meg, hogy itt, ezen a helyen is hadd köszönjem meg az elmúlt egy év munkáját, a minisztérium részéről a kollégáim munkáját, hadd köszönjem a civil szféra rendkívül hathatós, aktív tevékenységét e törvényjavaslat tető alá hozásában. Tisztelettel várjuk a jobbító, kiegészítő, pontosító javaslataikat. Tisztelettel kérem, hogy a tisztelt Ház az előterjesztett javaslatot vitassa meg, és azt követően szíveskedjék elfogadni.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypárti padsorokból.)
