DR. BAKA ANDRÁS
DR. BAKA ANDRÁS
DR. BAKA ANDRÁS, a Legfelsőbb Bíróság elnöke: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az előttünk fekvő sarkalatos törvényjavaslatok, a független igazságszolgáltatást hosszú távra meghatározó jogszabályok tervezetei a legalapvetőbb módon szabályozzák a harmadik hatalmi ág szervezetét és működését. Közös feladatunk annak biztosítása, hogy ezek a törvények ne egy-egy partikuláris szervezet vagy társadalmi csoport, ne egy-egy párt, hanem a jogállamon alapuló egész nemzet érdekét szolgálják.
A bírósági szervezetnek, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak és nekem magamnak sem volt lehetőségem október 21-e előtt megismerni sem a tervezetek mögött álló koncepciót, sem pedig a törvénytervezeteket. Az idő rövidsége miatt bár koncepcionális kérdéseket érintek ugyan, a részleteket szükségképpen mellőzöm, annál is inkább, mert a törvényjavaslatokkal kapcsolatos észrevételeinket eljuttattuk a házelnök úrhoz, az igazságügyért felelős miniszter úrhoz, valamint az alkotmányügyi bizottság elnökéhez, akinek külön köszönöm, hogy kérésemre lehetővé tette, hogy a bizottság tagjai azok tartalmát megismerhessék.
A bírósági reformként jellemzett törvénycsomag meghatározó eleme, hogy a bírósági igazgatás rendszerét kívánja átalakítani. Ismételten azt a feltevést követi, hogy kizárólag a bírósági igazgatás és a bíróságok felelősek a bírósági szervezet alapvető problémáiért. Azon az állásponton van, hogy a bíróságok időszerű működéséért való kormányzati és jogalkotási felelősség az igazgatási modellváltásban rejlik. Nem ismeri el, hogy egy bizonyos határon túl még a legjobb bírósági igazgatás is alkalmatlan eszköz a bírósági munka mennyiségének és minőségének javítására akkor, ha a bírósági szerkezet torz, ha az igazságszolgáltatási tevékenység krónikusan alulfinanszírozott, ha mindenféle politika számára az igazságszolgáltatás immár hosszú évtizedek óta nem érték, hanem a legjobb esetben is csak szükséges rossz.
Az alaptörvény elfogadása biztosítja annak lehetőségét, hogy a bírósági reform Magyarországon végre ne a bírósági igazgatás ide-oda tételét jelentse, hanem azt, hogy szembenézzünk azzal a bírósági szervezeti örökséggel, hogy Magyarországon a 111 helyi bíróság kevés kivétellel még mindig ott van, ahol a kiegyezést követően vagy a két világháború között létrehozták őket.
(9.20)
Ez a szerkezet ma már nem tartható. Az egyik oldalról le kellene végre vonni annak strukturális következményeit, hogy Trianonnal országrészek tűntek el, hogy eközben az állami és társadalmi szerkezet átalakult, hogy a demográfiai, gazdasági, közlekedési viszonyok már korántsem azonosak a korábbiakkal. Új városok jöttek létre, amelyeknek nincs bírósága, ugyanakkor Közép-Európában még mindig a helyi politikai érdekérvényesítés sikerét jelenti egészen kis bíróságok megőrzése.
A másik oldalról a pártállami időszak elképesztő központosítási törekvéseit sem kezelte senki a rendszerváltozás óta. Magyarország működteti Európa messze legnagyobb bíróságát, a 742 bíróból és 1668 tisztviselőből álló Fővárosi Bíróságot.
A bírósági reformnak a súlyos aránytalanság felszámolását, a bíróságok és a bírók közötti, az ügyek mennyiségében, a munkateherben meglévő kirívó különbségek megszüntetését kellene eredményeznie. Ehhez azonban előzetesen kellene eldönteni, hogy a megyei bírósági szint legyen a meghatározó abban, hogy milyen létszám és milyen ügymennyiség alatt legyen értelme helyi bíróságokat fenntartani, mi az a minimális bírói létszám, amely egy bíróságon a kollegiális szakmai működést és a fejlődés előfeltételeit biztosítja, és hasonlóképpen, le kellene győzni azon bírósági vezetők ellenállását, akik a fővárosi, nagybírósági állapotok fenntartásában érdekeltek.
Ezért javasoltam korábban, és most is támogatni tudom azokat a törekvéseket, amelyek nyomán a Pesti Központi Kerületi Bíróságból több kerület leválasztására kerülhetne sor. Számtalanszor felvetettem magam is, hogy emellett a Fővárosi Bíróságot szükséges a hatáskörök és illetékességek ésszerűsítésével részekre bontani. Hangsúlyozom, mindez az eljárási törvények átfogó módosításával párhuzamosan kell hogy történjen.
A fentiek mellett garantálni kellene a működés pénzügyi feltételeit. Akárhova is tartozik a bíróságok igazgatása, tudomásul kell venni, hogy új bírósági épületek létesítése, a bírósági épületek átfogó rekonstrukciója, az informatikai rendszer működőképes állapotban való fenntartása, az ítélkezés személyi és tárgyi feltételeinek biztosítása mindig állami, kormányzati feladat marad.
Akkor, amikor a Pest Megyei Bíróság épületét már 1996-ban alkalmatlannak minősítették bírósági feladatok ellátására, amikor a Fővárosi Bíróságon a rendkívüli munkateher mellett négy-öt bíró zsúfolódik egy szobában, amikor a Debreceni Városi Bíróság elképesztő viszonyait látjuk, talán nyilvánvaló, hogy a működés megfelelő pénzügyi feltételei immár évtizedek óta nem biztosítottak. Ez irányú támogatásért az OIT évek óta eredménytelen küzdött. Ezért üdvözlöm a javaslat előkészítőinek azt a nyilatkozatát, amelyből kitűnően a jövő évi költségvetésben mégis mód nyílik a Pest Megyei Bíróság elhelyezésének megoldására, valamint a bírói adminisztráció bővítésére.
A kérdés az, hogy az eseti támogatáson túl kínálnak-e a napirenden lévő törvényjavaslatok jogállami megoldást a felvetett kérdésekre, amelyek, mint mondtam, jórészt kívül állnak a bírósági igazgatás kompetenciáján. Pénzügyi vonatkozásban biztosan nem, hiszen a tervezet például az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvénytől eltérően egyetlen szót sem szól a bírósági költségvetés törvényi garantálásáról.
A tervezet a bírósági reform címén igazgatási modellváltást kíván végrehajtani, sokkal többet várva attól, amit az megvalósíthat. Mindezt annak ellenére teszi, hogy 2009-ben az Országgyűlés egy megmaradó, de jelentősen megreformálódó Igazságszolgáltatási Tanács mellett tette le a voksát. Ezt az utat követte a 2010 decemberében meghozott és 2011 márciusában hatályba lépett törvényalkotás is. Ehhez képest a tervezet jelentős koncepcionális fordulattal 2011. december 31-ével megszünteti az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot. Az OIT, valamint annak elnöke teljes jogkörét további jogkörökkel kiegészítve az Országgyűlés által 9 évre, kétharmados többséggel megválasztandó, újonnan létrehozott országos bírói hivatal elnöke korlátlan és egyszemélyi döntési jogosultságába utalja.
Mindez nem jelent kevesebbet, mint azt, hogy az elkövetkezendő minimálisan 9 évben az OBH elnöke egy személyben határozhatja meg, hogy ki lesz bíró és bírósági vezető Magyarországon, formálisan sem kötik a bírói szakmai szervezetek javaslatai. Személyi és egyéb döntéseit a legkisebb mértékben sem befolyásolhatja a bíróságok központi igazgatásának felügyeletére hivatott, országos bírói tanács elnevezésű, 15 bíróból álló szerv sem. Ez negyedévente ülésezik, a döntésekről utólag értesül, érdemi jogköre nincs, véleményez, az elnök számára jelzést fogalmazhat meg, és azokból a bírókból áll, akiknek előmenetele, teljesítményük értékelése teljes egészében az ellenőrzött személytől függ.
Az OBH elnöke nem tartozik politikai felelősséggel sem, az igazságügyi minisztertől eltérően nem interpellálható, kérdés hozzá nem intézhető. Hivatalát még akkor is megtartja, ha időközben bírói jogviszonya elnöki mandátuma alatt megszűnik.
Ez a törvényjavaslatban megfogalmazott korlátlan, átláthatatlan és ellenőrizhetetlen hatalom jogköreiben és szervezeti megoldásaiban példátlan a mai Európában, ott, ahol 19 államban működik valamilyen jogkörű igazságszolgáltatási tanács. Precedens nélküli ez a centralizált jogkör olyan államokkal való összehasonlításban is, ahol az igazságügyi minisztérium végzi a bíróságok igazgatásának nagy részét. De példátlan ennek a jogkörnek a terjedelme és gyakorlásának ellenőrizhetetlensége még a szocialista diktatúra évtizedeiben végzett miniszteri igazgatáshoz képest is, amelynek utolsó éveiben Kulcsár Kálmán akadémikus, igazságügyi miniszter nyilatkozta, hogy a kinevezési jogkörében csak olyan személyt nevez ki, akit a bírósági szakmai testületek javasolnak. A miniszteri döntési jogkört lényegesen korlátozta az 1991. évi XVII. törvény által bevezetett egyetértési jog is, ami a gyakorlatban a bírói szervezetek vétójogát jelentette.
Ellentétes a fent jellemzett kinevezési jogkör az Alkotmánybíróságnak a bírák és bírósági vezetők kinevezéséről szóló 38/1993-as határozatával is, amely kimondja, hogy amikor a bírói és bírósági vezetői kinevezés nem a bírói hatalmi ágon belül történik - külső igazgatás -, akkor a bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása kifejezésre jusson, az állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a kinevezésre. Hasonló értelemben foglalt állást a Velencei Bizottság is a CDL-AD 2007/028-as számú állásfoglalásában.
Az OBH elnökének túlzott jogkörét észrevételező megjegyzésekre rendszerint az a válasz, hogy azok megegyeznek az OIT elnökének 2011 márciusa óta fennálló jogkörével. Ez az állítás igazolhatóan nem felel meg a valóságnak. Az OIT elnökének kinevezési jogkörei ugyanis csak abban az esetben állnak fenn, ha az OIT elnöke egyetért a bírói szakmai testületek javaslataival. Abban az esetben, ha akár a bíróvá válás, akár a bírósági vezetők kinevezése során nem értene egyet a bírói szakmai testületek által javasolt személlyel, akkor az OIT elnökének a kinevezési jogosultsága megszűnik, és a jogkör az OIT testületére száll. A kinevezési jogkör tehát a jelenlegi belső bírósági igazgatásban jelentősen korlátozott volt, a most megvalósuló külső igazgatásban korlátlanná válik. E két jogkör egyébként sok más vonatkozásban is jelentős bővülést tartalmaz az OBH elnöke javára.
A törvényjavaslat az OBH elnökét igazgatási vezetői feladatok végzésére jogosítja fel. Ugyanakkor a törvényjavaslat, bár törekszik rá, az igazgatási feladatokat nem választja el következetesen a szakmai feladatoktól. Nehéz indokolni például a Bszi. 30. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést, amely szerint a Kúria kollégiumvezetője a jogalkotás kezdeményezése érdekében a Kúria elnökén keresztül az OBH elnökéhez fordulhat. Mindez plasztikusan mutatja annak a helyzetnek az ellentmondásosságát, hogy miközben a bírósági szervezetnek a Kúria a szakmai csúcsa, a Kúria elnöke pedig az ítélkezés első számú szakmai képviselője, a Kúria a jogegység letéteményese, a joggyakorlat országos elemzője, mégsem a Kúriának, illetve elnökének van jogszabály-véleményezési és -kezdeményezési jogosultsága, hanem a bírósági szervezeten kívül álló, külső igazgatást megvalósító, kifejezetten igazgatási vezetőnek. Az idevonatkozó módosító javaslatainkat a benyújtott észrevételeink szövegszerűen tartalmazzák.
(9.30)
Súlyosan kifogásolható az OBH elnökének az az új jogköre - Bszi. 62-64. § -, amely szerint az eljáró bíróság kijelöléséről az OBH elnöke dönt. Ez a jogkör csak a Legfelsőbb Bíróságot illette meg. Indokolatlan, hogy egy bíróságon kívüli, igazgatást gyakorló személy bíróság helyett más bíróság kijelöléséről döntsön. Ez a jogkör ellentétes a törvénytervezet 8. §-ában megfogalmazott törvényes bíróhoz való joggal. A törvényes bíróhoz való jog alkotmányos alapelvének érvényesülése mindenképpen elsőbbséget kell hogy élvezzen, a gyorsasághoz való jog fontos, de az előzőhöz képest másodlagos érdek.
Hasonlóképpen foglalt állást az Emberi Jogok Európai Bírósága is az egyezmény 6. cikkelyének értelmezése során. Amennyiben a fenti rendelkezés benne maradna a javaslatban, ez szükségképpen vagy azzal a következménnyel jár, hogy az eljáró bíró az eljárás felfüggesztésével az Alkotmánybírósághoz fordul a kérdésben, vagy pedig az eljárásban részt vevő személyek fordulnak az Emberi Jogok Európai Bíróságához az eljárás tisztességtelenségére hivatkozva. Ennek viszonylag rövid időn, két éven belüli ítéleti megállapítása nem pusztán elmarasztalást jelent a magyar állam számára, hanem további súlyos késedelmet okozó perújítási ok lehet.
Itt jegyzem meg, hogy a Bszi. 76. § (1) bekezdés b) pontjában az OBH elnökének biztosított normatív utasítási jogkör nem áll összhangban a hatályos jogalkotási törvénnyel. A fent részletezett és alkotmányosságot sértő jogkörök mutatják, hogy a szükséges bírósági strukturális problémákat nem a törvényhozás kívánja megoldani, hanem a rendkívüli és Európában példátlan eszközökkel felruházott, minden felelősség nélküli, külső igazgatási vezetőre akarja bízni.
Magyarország Alaptörvénye az önálló közigazgatási bíróságot a munkaügyi bíróságok mellett külön bíróságként rendelte felállítani. A tervezet által választott megoldás az alaptörvényi célokat nem képes teljesíteni. A jelenlegi szervezeti keretekhez képest visszalépés az, hogy az eddigi megyei elsőfokú ítélkezési szintről az eljárást a helyi bíróság szintjére delegálja. A közigazgatási ügyekben eddig eljáró bírókat pedig a munkaügyi bíróságokhoz besorozza.
Az alaptörvényi feladat betöltésére a regionálisan szervezett elsőfokú közigazgatási bíróság és a székhelyén működő törvényszéken felállítandó közigazgatási kollégium vagy bíróság nyújthatna reális szervezeti keretet, amennyiben az utóbbi esetben a jogalkotó a közigazgatási ügyek felülvizsgálatából az ítélőtáblák kirekesztését indokoltnak látja. Fontosnak tartom hangsúlyozni azt is, hogy a Kúria az alaptörvény által meghatározott egyik fontos feladatát, a jogegység biztosítását csak akkor tudja mérték- és irányadó módon betölteni, ha annak a másik alaptörvényi rendelkezésnek is eleget tesz, miszerint a bírósági szervezet élén álló legmagasabb bírói fórumként kellő számú és fajtájú ügyben maga is ítélkezik.
Ítélkezés nélkül nincs jogegység. Európa legtöbb országában a Legfelsőbb Bíróság ítélkező tevékenysége biztosítja egyben a jogegységet is. Mint önök előtt is ismert, a bírói szolgálati idő csökkentésére vonatkozó alaptörvényi rendelkezés leginkább a Legfelsőbb Bíróságot sújtja. Ugyanakkor a helyi bíróságokkal ellentétben elmaradt a gondoskodás arról, hogy a következő évben a Kúria rendelkezésére kellő számban álljanak bírák. Ennek orvoslása önökre vár.
Végezetül engedjék meg, hogy minden kommentár nélkül felidézzem a finnországi bírósági reformot, amely Európában rekordgyorsasággal, 3 év alatt ment végbe, tervszerű munka eredményeképpen. Először az eljárási törvények reformja kezdődött meg, majd a nagy kiterjedésű országban a bírói összlétszám megtartásával hozzávetőlegesen a felére, 26-ra csökkentették a helyi bíróságok számát. Azok a helyi bíróságok maradhattak meg, ahol a bírók száma legalább 10, mert csak így látták a kollektív szakmai munka előfeltételeit biztosítva. A bírók általában két műszakban is ítélkeznek. Ezt követően került sor az ítélkezés súlypontját adó másodfokú bíróságok reformjára. Az ítélkezés egységét a finn legfelsőbb bíróság ítéleteihez való igazodás biztosítja. A finn reform rendkívüli szakmai érdeklődést váltott ki; Európa számos országában tanulmányozzák.
Elnök Úr! Tisztelt Ház! Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps.)
