DR. PACZOLAY PÉTER
DR. PACZOLAY PÉTER
DR. PACZOLAY PÉTER, az Alkotmánybíróság elnöke: Köszönöm szépen. Tisztelt Ház! Az alkotmányos jogállam megteremtése nem egyszeri döntés vagy egyetlen törvény kérdése, hanem folyamatosan megvalósítandó program, sőt küzdelem. A mégoly jól sikerült alkotmányok is nap mint nap alkalmazott szabályaikon keresztül fejthetik ki hatásukat. Csak azok az alkotmányok valódi jogállami alkotmányok, amelyek normatív és előíró jellegűek, jogilag kikényszeríthetők, és tartalmaznak olyan alkotmányos eszközöket, mint a jogok katalógusa, a kormányzat jog alá rendelése, a hatalommegosztás és a független bírósági rendszer, ezért az alkotmányok és a bennük foglalt szabályok védelemre szorulnak, és mondhatjuk, hogy minél értékesebb egy alkotmány, annál inkább szüksége van, de méltó is a bírói védelemre.
A most hatályos alkotmány nemzetközileg is elismerten magas szintű védelméhez hasonlóan az új alaptörvény is igényli majd az érvényesülését biztosító hatékony megoldásokat. Az alkotmányvédelem legfőbb szerve az Alkotmánybíróság; az elmúlt 21 év tapasztalatát e tekintetben az új alaptörvény tervezete sem kérdőjelezi meg. Az alkotmány rendelkezéseinek érvényesülését és egységes, a mindennapokat meghatározó gyakorlattá válását hosszú távon csak hatékony alkotmánybíráskodás mellett várhatjuk, enélkül az alkotmány csupán írott malaszt marad, az alkotmánybíráskodás feltételeinek meghatározása tehát az alkotmányozás egyik sarokköve.
A Fidesz-KDNP által benyújtott alkotmánytervezet 24. cikke egy olyan Alkotmánybíróság koncepcióját vázolja fel, amely megvalósulása esetén jelentősen el fog térni az elmúlt 21 év magyar alkotmánybíráskodásától. Ez a hatáskörök átrendezését, mondhatni, egyfajta új egyensúly létrehozását jelenti a csökkenő és megszűnő, illetve a kiszélesedő hatáskörök között. Az új szabályozás akkor értékes, ha erősíti és nem gyengíti az alkotmánybíráskodást, amennyiben a korábbiakhoz képest közelebb hozza az alkotmány rendelkezéseit a polgárokhoz, és élővé teszi az alaptörvény rendelkezéseit. A konkrét javaslatokat a fentiek fényében annak figyelembevételével kell értékelnünk, hogy azok megvalósulása mennyire járulna hozzá az eredményes, vagyis az alkotmányt érvényesíteni képes alkotmánybíráskodáshoz.
A magyar alkotmánybíráskodás hatáskörével kapcsolatban jelenleg az egyik legnagyobb probléma az, hogy e hatáskörök a többi központi állami szervtől eltérően nem az alkotmányban, hanem az Alkotmánybíróságról szóló törvényben szerepelnek. Ennek történeti okai vannak. 1989-ben úgynevezett alkotmányerejű törvényben szabályozták a testület hatáskörét, működését és szervezetét. Ezt a jogforrási kategóriát egy 1990. évi alkotmánymódosítás megszüntette. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény ugyan megmaradt minősített többséget kívánó törvénynek, de ez mégsem alkotmányos rangú jogszabály. Az Alkotmánybíróság másfél évtizede folyamatosan megfogalmazott igényét teljesíti a tervezet azzal, hogy a testület hatásköreit maga az alkotmány, és nem csak az Alkotmánybíróságról szóló törvény sorolja fel, ugyanakkor e felsorolás megfogalmazásai módosításra szorulnak.
Az előzetes normakontrollnak több típusát kipróbálta már az elmúlt 20 évben a magyar alkotmányos rend. Érdekesség, hogy az előzetes alkotmányvédelem gondolata először Kossuth Lajosnak az 1850-es években megfogalmazott alkotmánytervezetében jelent meg, idézem: “A sérthetetlen és örökös jogok biztosítása tekintetéből egy alkotmányőrszék leszen felállítandó, mely a törvények kihirdetése előtt azokat alkotmányos szempontból átnézi, s kijelenti, alkotmányosak-e vagy nem. Semmi törvény nem hirdettethetik ki anélkül, hogy ezen magas bírói hatóság kijelentené, hogy semmi sincs benne, ami az alkotmánnyal ellenkezik.”
Az alkotmányozó döntése, hogy milyen tárgyban és milyen indítványozók számára teszi lehetővé az előzetes normakontroll kezdeményezését. A mostani javaslat kiegészítéseként azért hozzátenném: érdemes átgondolni a nemzetközi szerződések előzetes vizsgálatának hatáskörét, hogy meghatározott, fontos nemzetközi szerződések esetében kötelező legyen az előzetes kontroll. Másrészt hangsúlyoznám, hogy az előzetes alkotmányossági vizsgálat bármely sikeres szabályozása esetén sem helyettesítheti az utólagos normakontroll alkotmányvédő szerepét, tehát az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó rendelkezések között mindennél figyelmesebben kell átgondolni és értékelni a jogszabályok utólagos alkotmányossági vizsgálatára irányuló tervezett szabályozást. A hatályos alkotmányból fakadó hatáskör alapján az eljárás megindítása törvényben meghatározott esetekben bárki számára nyitva áll az úgynevezett actio popularis alapján.
A magyar Alkotmánybíróságról elterjedt az a vélemény, hogy nemzetközi összehasonlításban is az egyik legszélesebb hatáskörrel rendelkező testület. Ez az állítás szerintem túlzás, és figyelmen kívül hagyja azt, hogy a testület hatalma nem összességében nagy, hanem inkább aránytalan.
(12.30)
Ennek szintén történeti okai vannak. Hatáskörének kialakításakor arra is tekintettel kellett lenni, hogy a testületnek egy ideig a régi, nem legitim parlament ellenőreként is kellett szolgálnia. Miután az Alkotmánybíróságról szóló szabályozás kialakításakor 1989 nyarán az akkori ellenzéki erők bizonytalanok voltak a demokrácia jövőjét illetően, garanciákat kerestek a majdani parlamenttel és kormánnyal szemben is. A magyar Alkotmánybíróság tevékenységének középpontjába így a jogszabályok absztrakt alkotmányossági vizsgálata került, ráadásul bárki indítványára. Ezzel a szinte egyedülálló magyar megoldással a polgár is mintegy részesévé vált a régi jogrendszer átalakításának. Számos olyan alkotmánybírósági döntés született populáris akció nyomán, amelyek vagy az állami szervezetrendszert, de még inkább az alapvető emberi jogok szabályozását döntően befolyásolták. Így állampolgári indítvány alapján került sor például a közigazgatási bíráskodás kialakítására, így szűnt meg a halálbüntetés, és kerültek megfogalmazásra az adatvédelem, a tulajdonjog vagy a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos elvei is.
Szakmai viták folytak - és az utóbbi hetekben felerősödtek - arról, hogy indokolt-e ennek a hatáskörnek a fenntartása, vagy akár a radikális megszüntetése is elfogadható lenne. Az egymással ütköző álláspontokat tiszteletben tartva, de a félreértéseket elkerülendő hangsúlyozom: az Alkotmánybíróság már korábban jelezte, hogy egyértelműbb lenne a szabályozás, ha az alkotmány nem rendelkezne az actio popularis lehetőségéről, az indítványozási jogkör meghatározását a törvényre hagyná, és jogi érdekhez kötné. A javaslatban az elvont utólagos normakontroll helyett az egyedi jogsérelmekhez kötődő, de e téren a jogszabályok mellett a bírói döntésekre is kiterjedő alkotmányossági vizsgálat előtérbe kerülése szakmai előrelépést jelenthet, és jobban depolitizálhatja az alkotmánybíráskodást.
Az alkotmányjogi panasz hatáskörének szabályozása függvényében tartottuk mindig is megfontolandónak az általános indítványozási lehetőség korlátozását. Egyfelől azonban azoknak a természetes személyeknek, akik alkotmányban biztosított jogaik megsértését állítják, biztosítani kell az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségét. Másfelől pedig azt is látni kell, hogy az alkotmány valamennyi rendelkezését érvényesíteni képes alkotmánybíráskodás nem nélkülözheti teljesen az utólagos absztrakt normakontrollt. Nagyon komoly lyukat jelentene az alkotmányvédelemben például az államszervezeti szabályok vagy az eljárási követelmények tekintetében, ha ennek lehetőségét radikálisan szűkre szabja az alkotmányozó.
Tisztelt Ház! Az alkotmányjogi panasz szabályozása tekintetében arra hívom fel a figyelmet, hogy a hatályos szabályozás szerint az Alkotmánybíróság egyéni alapjogsérelmeket csak szűk körben orvosolhat. Az Alkotmánybíróságnak a bírói jogalkalmazási gyakorlat alkotmányosságának a vizsgálatára jelenleg nincs hatásköre. A magyar Alkotmánybíróság hatáskörének egyensúlyát épp az borítja fel, hogy amilyen túl tág lehetőségei vannak a magánszemélyeknek az absztrakt normakontroll indítványozására, oly szűk ez a lehetőség az egyedi konkrét ügyben történő jogorvoslatra. Az alapjogok tehát még teljesebb érvényesülésére nyújt lehetőséget a valódi alkotmányjogi panasz bevezetése. Ennek alapján az Alkotmánybíróság a bíróságok határozatait kizárólag alkotmányossági szempontból vizsgálná, vagyis azt, hogy a rendes bíróságok az alapjogokat figyelembe véve hozták-e meg döntéseiket. Tehát szó sem lehet arról, hogy az Alkotmánybíróság szuperbíróság legyen. A javaslat jelenlegi megfogalmazása viszont nem teszi kellőképp egyértelművé, hogy az alkotmányjogi panasz alapján pontosan milyen körben és milyen indítványra járhat el az Alkotmánybíróság. A panasz alapján ugyanis, ha azt bírói döntés ellen nyújtották be, a testület mindenképp felülvizsgálja a bírói döntést.
Az alkotmányjogi panasz egy másik sajátos esetét is nevesíteni kellene azonban az alkotmányban. Előfordulhat, hogy valakinek jogszabály közvetlenül alkotmányba ütköző sérelmet okoz, de az alkotmányellenes jogszabály alapján bírói döntés nem születik, mert az érintett nem tanúsít például szándékosan jogellenes magatartást. Erre az esetre szükséges a bírói döntéstől független, de szigorúan személyes jogsérelemhez kötődő alkotmányos jogorvoslat lehetősége. Azt is fontos megállapítani, hogy az alkotmányjogi panasz hatáskörének tervezet szerinti üdvözlendő bevezetése az Alkotmánybíróság szervezetére, működésére és eljárására vonatkozó változtatási igényeket vet fel, és az érintett bírósági szervezet bevonását is igénylő előkészítést tesz szükségessé.
Tisztelt Ház! A hatékony alkotmányvédelem megvalósulásának esélyét rontaná, ha az új alkotmány az erre irányuló javaslatot elfogadva fenntartaná az Alkotmánybíróság hatáskörének tavaly novemberben elfogadott csökkentését. Az alkotmánymódosítás előtt a magyar Alkotmánybíróság hatásköre a jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tekintetében megegyezett más európai országokban alkotmánybíróságként elismert szervezetekével. A jogszabályok utólagos felülvizsgálata során az alkotmánybíráskodásnak két fő követelménye van. Az egyik az, hogy az alkotmánybírósági kontroll valamennyi jogszabályra kiterjedjen, azok szabályozási tárgyára tekintet nélkül. A másik az, hogy az alkotmányellenesnek minősített jogszabályt az Alkotmánybíróság megsemmisíthesse. A novemberi hatáskörcsökkentés Európában példátlan volt, fenntartása indokolatlan.
Az új alaptörvény alapján az Alkotmánybíróság utólagos norma-felülvizsgálati joga meg kell, hogy feleljen ennek a két feltételnek. Bízunk abban, hogy az új alkotmány helyreállítja a vita során a minden jogszabályra kiterjedő normakontrollt. Az Alkotmánybíróság utólagos felülvizsgálati jogkörének visszaállítása ugyanis a magyar alkotmányos rend lényegi biztosítéka. E biztosíték nélkülözésének véglegesítése a költségvetési-pénzügyi törvények esetében ráadásul különösen fájóvá válhat akkor, amikor az alkotmányozás egyik céljaként éppen a gazdasági alkotmányosság hangsúlyosabbá tétele és a közpénzügyi fejezet beiktatása fogalmazódik meg.
Tisztelt Ház! A leglényegesebb szervezeti kérdéseket az Alkotmánybíróság függetlenségének biztosítása érdekében továbbra is indokolt az alkotmányban szabályozni. Az alkotmányban kell rendelkezni az Alkotmánybíróság tagjairól. Szintén itt kellene rögzíteni az alkotmánybírók jelölésének és megválasztásának legfontosabb szabályait is. Mind a bírói függetlenséget, mind az Alkotmánybíróság intézményének stabilitását jól szolgálja a javaslatban az alkotmánybírók megbízatási idejének tizenkét évre növelése az újraválasztás lehetőségének kizárása mellett, amelyet a testület régóta szorgalmazott.
Az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat a hatályos jog szerint az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja, pontosabban állapítaná meg. Az Alkotmánybíróság törvényi kötelezettségének eleget téve számos alkalommal az Országgyűlés elé terjesztette az ügyrendi törvény tervezetét, és szigorúan tartja magát a saját közlönyében közzétett ügyrend szabályaihoz. Az ügyrendet az Országgyűlés azonban mind a mai napig nem fogadta el. A jövőben tehát célszerű a garanciális ügyrendi jellegű szabályokat a kétharmados többséget igénylő Alkotmánybíróságról szóló törvényben, a részletszabályokat pedig az Alkotmánybíróság által megállapított ügyrendben szabályozni.
Végül hangsúlyozom, anélkül, hogy az Alkotmánybíróság feladná azt a gyakorlatát, hogy nem részese a törvényhozásnak, az alkotmánybíráskodásra vonatkozó majdani törvényjavaslat szakmai vitájában szeretnénk részt venni, tapasztalatainkat a törvényhozó tudomására hozni.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszterelnök Úr! Tisztelt Házelnök Úr! Tisztelt Ház! Az új alkotmánynak a közös európai alkotmányos hagyományokba kell illeszkednie, mert ez a magyar nép és az Európa iránti kettős elkötelezettség bizonyítéka és biztosítéka is egyben. Ha ilyen alkotmány születik 2011-ben Magyarországon, az megérdemli és igényli is majd a védelmet. Nem maradhatnak fehér foltok, ahol az alkotmányos rendelkezések érvényesítésének nincs hatékony eszköze. Kérem ezért, fontolják meg az alkotmányvédelem jövőbeli eredményessége érdekében megfogalmazott észrevételeimet.
Köszönöm, hogy meghallgattak. (Taps.)
