DR. BAKA ANDRÁS
DR. BAKA ANDRÁS
DR. BAKA ANDRÁS, a Legfelsőbb Bíróság elnöke: Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az előttünk álló feladat nem kevesebb, mint az, hogy megvitassuk az új alaptörvény tervezetét, és arra törekedjünk közösen, önökkel és mindenki mással, aki ehhez segítséget nyújt, mint szándékom szerint én is, hogy ez az alkotmány minél jobb, minél megalapozottabb, minél értékállóbb legyen. Arra kell törekednünk, hogy olyan modern európai jogállamot építsünk, amely továbbvivője a legjobb jogi hagyományainknak, amely átmenet a múlt és a jövő között úgy, hogy államunkat szervesen integrálja Európa jogi kultúrájába, ahova mindig is tartozott. Felszólalásom alapja kizárólag az alaptörvény T/2627. irományszámú tervezete, nem foglalkozom olyan egyéb tervezetekkel, jogirodalmi elképzelésekkel, alkotmányjogi ötletekkel és véleményekkel, amelyek az elmúlt időszakban nagy számban kerültek napvilágra.
Az igazságszolgáltatás vonatkozásában a nehézséget az jelenti, hogy bár az alaptörvény több rendelkezése önmagában is értelmezhető, a tervezet más cikkelyei csak a vele szerves koncepcionális egységet képező sarkalatos törvénnyel együtt nyerhetnek közjogi magyarázatot. Ez a sarkalatos törvény azonban, amely a bíróságok szervezetének és igazgatásának, a bírák jogállásának részletes szabályait van hivatva meghatározni, jelenleg még nem ismert. Ami az igazságszolgáltatást illeti, egészében úgy gondolom, hogy a tervezetben nem elég hangsúlyos az igazságszolgáltatási hatalmi ág szerepe és funkciója. Az állam törvényhozó és végrehajtó funkciója részletes kifejtése mellett az a 25. cikkely (1) bekezdésében foglalt megfogalmazás, hogy a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el, nem igazán fejezi ki a dolog lényegét.
(14.00)
Nem fejezi ki, hogy bár jogvitákat más szervek is eldönthetnek, legyen az közjegyző, választott bíróságok vagy akár a falu bölcse, az igazságszolgáltatás, mint az állam rendjét és stabilitását adó állami tevékenység, kizárólag a bíróságok feladata. Az, hogy korlátozott körben egyes jogvitákat más szervek is eldönthetnek, nem leplezheti el az igazságszolgáltatás állami, bírósági monopóliumát. Szépen határozza ezt meg a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi 4. törvénycikk, korábbi sarkalatos törvényünk, és így van ez a modern államok jogrendszereiben is.
A tervezetben a Legfelsőbb Bíróság elnevezést a Kúria szó váltja fel. Hangsúlyozni szeretném, hogy nem nyelvi okok indokolják a Legfelsőbb Bíróság Kúriára való átnevezését, hiszen az állítólagos magyartalanság nyelvünkben továbbra is megmarad, ha máskor nem, akkor, amikor más országok legfelsőbb bíróságait fogjuk emlegetni. A Kúria elnevezés visszahozatalával a Legfelsőbb Bíróság régi-új nevet kap, funkcióinak megtartásával továbbra is az európai legfelsőbb bíróságok funkcióit fogja ellátni a magyar hagyományokba építve. A tervezetben nem találunk semmiféle iránymutatást arra, hogy az elnevezésen túl a Kúria a korábbi Legfelsőbb Bíróságtól eltérő szerv lenne. Főbb tevékenysége megmarad, kiegészül némi új jogkörrel, de továbbra is jogvitákat dönt el, továbbra is ítélkezik, és biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét.
A jogalkalmazás egységének biztosításánál meg kell állnunk egy pillanatra. Az alaptörvény tervezete azt mondja, hogy a Kúria biztosítja a jogalkalmazás egységét, kötelező jogegységi határozatokat hoz. Nem vagyok benne biztos, hogy a kötelező jogegységi határozat alkotmányba foglalása indokolt és szükséges. Úgy gondolom, hogy annak rögzítése, hogy a jogegységet a Kúria biztosítja, elegendő. A kötelező jogegységi határozatról azt kell mondanom, hogy bizonyos értelemben ez egy Európában nem igazán alkalmazott intézmény, az európai államok túlnyomó többségében a kötelező normatív jellegű jogegységi határozat, a jogszabály jellegű jogegységi határozat a legfelsőbb bíróságok jogegységi eszköztárában nem ismert.
A legfelsőbb bíróságok Európában ítélkezési tevékenységükkel, ítéleteikkel irányítják, befolyásolják a jogegységet. Ezeket az ítéleteket kell a bíróságoknak munkájuk során, ítélkezési tevékenységük során figyelembe venni.
A kötelező jogegységi határozat néhány országban még él, Romániában, Bulgáriában, Horvátországban és néhány volt szovjet utódállamban. A kötelező jogegységi határozat azonban az európai eszköztárban, ahogy mondtam, nem szerepel. Ilyen módon, ha az alkotmány rögzíti a kötelező jogegységi határozatot, akkor hosszú évekre, akár évtizedekre is bebetonozza ennek az eszköznek az alkalmazását.
Gondolom, hogy lehetőséget kellene adni arra, hogy ezt az eszközt időben kivegyük vagy kivehessük a Legfelsőbb Bíróság vagy Kúria jogegységi eszköztárából, és a nyugati, illetve az Európában hagyományosan elterjedt megoldásokhoz forduljunk. Az viszont igaz, hogy ebben a kérdésben, az alkalmazandó eszközök tekintetében komoly szakmai viták folynak, és az is biztos, hogy a kötelező jogegységi határozat esetleges kiiktatásával egy időben meg kell teremteni a Kúria egyedi döntései tiszteletben tartásának eszközeit.
Az új alaptörvény tervezete kihagyja a bírósági szintek felsorolását az alkotmányból. A vonatkozó sarkalatos törvény nélkül nem tudom, mi ennek az indoka. Hírek, híresztelések terjednek arról, hogy a táblák megszűnnek, megszüntetésük, illetve a táblák számának csökkentése indokolja ezt a lépést. Őszintén szeretném hinni, hogy ez nem így van.
Az ítélőtáblai szint már bevett eleme a magyar igazságszolgáltatás rendszerének, történetileg is. Ennek a szintnek a fenntartása nem kerül túl sokba. Ez a szint Magyarországon az egyik legnaprakészebb, legszínvonalasabb ítélkezést végzi a legsúlyosabb ügyekben eljárva, fellebbviteli bíróságként. Hiszem és remélem, hogy az ítélőtáblák számának csökkentése vagy az ítélőtáblai szint eltörlése nem szándék, az alaptörvény tervezetéből ez nem olvasható ki. Az azonban biztos, hogy az ítélőtáblák munkaterhét arányosítani kell.
Az alaptörvénynek leginkább értelmezett és vitatott szakasza, különösen a korábbi alkotmányszöveggel összevetve, az a rendelkezés, amelyet a 25. cikk (5) bekezdése mond ki, nevezetesen, hogy “a bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában”. A korábbi alkotmányszöveg azt tartalmazta, hogy “a bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács látja el a bírósági önkormányzati szervek közreműködésével.”
A véleményem az, hogy a bíróságok igazgatásának kérdését talán nem kellene az alaptörvény részévé tenni. Ez ennél sokkal összetettebb kérdés, alapos vizsgálatot igényel. Ezért ennek a bekezdésnek, ennek a szakasznak az elhagyását javaslom. Melyek az indokaim erre?
Először is a bírósági igazgatásban az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot nagyon sokan nagyon kétkedve fogadták. Ez az intézmény 1997-es bevezetése óta problémákat vetett fel, az igazgatás rendszere időről időre támadások kereszttüzébe került. Őszintén szólva magam is erős kritikusa voltam ennek a szisztémának abban a formájában, ahogy én annak a működését megismertem. Úgy gondoltam, hogy az Igazságszolgáltatási Tanács vezetése korábban kritikán aluli volt, hogy a tanács túlságosan belterjessé vált, úgy gondoltam, hogy az Igazságszolgáltatási Tanács működésében túl nagy és meghatározó szerepet játszottak a bíróságok elnökei. Ilyen körülmények között az Igazságszolgáltatási Tanács nem gyakorolhatta a bírósági vezetőktől függetlenül sem az ellenőrzési, sem pedig az országos bírósági igazgatási tevékenységet.
Nem volt módom arra, hogy a vonatkozó törvényi szabályozás megváltoztatását 2009-ben kezdeményezzem, nem láttam erre politikai, jogi lehetőséget. Ugyanakkor a 2009 decemberében megválasztott Igazságszolgáltatási Tanács összeállításánál én magam egy olyan összetételű testületet javasoltam, amelyben a bírói többséget nem a bíróságok elnökei adták. Úgy gondolom, hogy az Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala vezetőjének menesztésével, a megújult Igazságszolgáltatási Tanáccsal már lehetett komoly munkát végezni. Az elmúlt másfél évben megfeszített munka folyt, elkészült az igazságszolgáltatás stratégiai koncepciója, elkészültek a bírósági szervezetre vonatkozó új szabályzatok. Kidolgoztuk a bíróságok ellenőrzésének, munkájuk vizsgálatának új rendszerét, javaslatot tettünk a bírók munkájának bírói függetlenséget nem érintő folyamatos vizsgálatára.
Az egységes informatikai rendszer, az egységes statisztikai rendszer kiépítésére, az egységes gazdálkodás megalkotására tettünk előkészületeket. A bírák fegyelmi felelőssége és alkalmasságának vizsgálatára szolgálati bíróságot javasoltunk, és kidolgoztuk az igazságszolgáltatásban dolgozók egységes és kötelező képzési rendszerét.
A választások után az új kormány tevékenységének megkezdésével ez a program elkezdődött, ennek a programnak a végrehajtása mellé állt oda a kormányzat, ezt a programot támogatta, és úgy vélem, hogy a decemberben meghozott törvények, amelyek a bírósági szervezetet, a bírák jogállását alapvetően átalakították, meghatározóan ebbe az irányba mutattak.
A 2010 decemberében elfogadott törvények közül közel 30 rendelkezés érinti az OIT és az OIT elnökének jogkörét, meghatározóan csökkentve a testületi hatásköröket, a testületre bízva azt, amit a testület el tud látni, és a testület elnökére és a hivatalra bízta azokat az operatív feladatokat, amelyek többségében egyszemélyi döntést kívánnak.
A törvények rendelkeztek a szolgálati bíróság létrehozásáról, a kötelező továbbképzés elrendeléséről, a bíróvá válás feltételeiről és új rendszeréről. Úgy gondolom, hogy a törvényhozás és az igazságszolgáltatás elképzelései hosszú idő óta először voltak összhangban egymással. A bírósági igazgatás szervezetére vonatkozó új kétharmados törvények egyébként 2011. március 1-jén léptek hatályba, ezekkel a bírósági igazgatás szervezete ma már működőképes, és maradéktalanul el tudja látni a feladatát.
Az igazságszolgáltatás korábbi problémáiért és jelen problémáiért ugyanakkor másokat is felelősség terhel. Míg történetileg a magyar államéletben a bíróság az állam egyik alapintézménye, a bíró pedig független, tekintélyes, autonóm és megbecsült személyiség, addig a rendszerváltozás után is tovább hatott az a korábbi szocialista gondolkodás, amely a bíróságokat szükséges, de nem igazán fontos szervezeteknek tekintette, a bírót pedig a mechanikus végrehajtó hivatalnok szintjére süllyesztette le.
(14.10)
Ez eredményezte, hogy a szervezet, ahol a legkisebb változtatás is jogalkotásban megnyilvánuló politikai támogatást igényel, ezt a támogatást nem kapta meg. Ez eredményezte, hogy az ország gazdasági, társadalmi változásaihoz évtizedekig nem igazodott a bíróságok szervezete. Ez eredményezte a bírósági struktúra eltorzulását, a központi régió több évtizedes problémáját, Európa legnagyobb bíróságának, a Fővárosi Bíróságnak igazgatási lehetetlenségét, a komoly munkateherbeli aránytalanságokat. Hasonlóan, a bíróságok hosszú évek óta jelentősen alulfinanszírozottak, sokszor elmondtam, hogy a bíróságok költségvetése 2011-ben is a 2004-es szinten áll, miközben négyszázezer üggyel többet intéznek el. Azt igazságszolgáltatás szemszögéből mindegy, hogy az anyagi ellehetetlenülés oka a korábbi szemlélet továbbélése, a bíróságok elhanyagolása vagy éppen a gazdasági válság.
Nincs olyan bírósági igazgatás, amely ekkora hátránnyal eredményesen meg tudna küzdeni, bárhogyan szervezzék is. Lehet apró lépésekkel javítani az igazságszolgáltatás igazgatását, ennek azonban az igazságszolgáltatás gyorsaságára, munkájának javítására, megbecsülésére csak korlátozott jelentősége lehet.
Úgy gondolom, hogy a bírósági igazgatás jövőbeli kérdéseit három tényező szerves összefüggésében kell értelmezni. Az egyik a nemzetközi trendek. 1997-ben Európában szinte alig volt igazságszolgáltatási tanács, néhány működött, csekély kompetenciával, korlátozott hatáskörökkel. Ma, 2011-ben, az Európai Unió 27 tagállamából 18-ban működik valamiféle hatáskörű önigazgatási szerv, amelyek jogköre különböző, de amelyek hatáskörébe mindenütt beletartoznak a bíróságok igazgatására vonatkozó személyügyi kérdések, kinevezések, ellenőrzések, vizsgálatok, fegyelmi és alkalmassági vizsgálatok kérdései is. Ezt a tendenciát ma lehetetlen figyelmen kívül hagyni. Lehetetlen figyelmen kívül hagyni azért is, mert ezeknek az önálló igazságszolgáltatási tanácsoknak immár európai szervezetük van, hosszú évek óta, amelyek keretében együttműködnek, közös célokat, stratégiákat fogalmaznak meg.
Nehéz nem figyelembe venni azt az irányt sem, amit legutóbb az Országgyűlés a bírósági szervezettel egyetértésben kijelölt, nevezetesen azt, hogy 2010 decemberében az Országgyűlés átfogóan és koncepcionálisan módosította a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvényt. Ez a komplex, kétharmados jogalkotás nagyon határozottan a megreformált bírói önigazgatás mellett tette le a voksát. Meghatározta az Igazságszolgáltatási Tanács összetételét, előírta, hogy a bírósági elnökök csak a tanács bíró tagjai töredékében vehetnek részt a tanács munkájában. A tanács csak azokat a feladatokat láthatja el, amelyek a testületek kompetenciájába tartoznak, amelyeket testületek képesek ellátni. Ilyenek a hosszú távú stratégia kidolgozása, szabályzatalkotás és bizonyos felügyeleti, ellenőrzési jogkörök.
Ezen túlmenően a tanács feladatait annak elnökére bízta. Az ő jogkörébe tartozik a bírósági szervezet vezetőinek kinevezése, a bírói álláshelyek országos kiírása, ellenőrzések és vizsgálatok átfogó elrendelése. Ezek a rendelkezések ugyan csak ez év március 1-jével léptek életbe, de már ennek figyelembevételével folyt le a Fővárosi Bíróság átfogó ellenőrzése is.
A fenti átfogó jogszabályi változások tükrében nem tartom megalapozottnak azokat a híreszteléseket, miszerint az Országgyűlés a 2010. évi törvényalkotást követően 2011 elején már meghatározóan új fordulatot kívánna venni, és a bírósági igazgatást valamiféle miniszteriális igazgatássá átszervezni. Ez indokolatlan lenne a közjogi rendszer szélesebb összefüggéseinek tükrében is. Azokban az országokban ugyanis, amelyekben a bíróságok igazgatása minisztériumi kézben van, ezekben az országokban kivétel nélkül az ügyészségek igazgatása is a minisztérium kezében van. Ez a helyzet Ausztria, Ciprus, a Cseh Köztársaság, Észtország, Finnország, Görögország, Németország és Svédország esetében.
Ha Magyarországon a legfőbb ügyész kivételes önállósága, jogköre és alkotmányos helyzete folytán - nagyon helyesen - az ügyészség szervezete kivételes alkotmányos függetlenséget élvez, milyen érvekkel lehetne indokolható a bírósági szervezetnek ennél kisebb szervezeti, igazgatási függetlensége?
Röviden szólnom kell az igazságszolgáltatási rendszert érintő, tulajdonképpen az Alkotmánybíróság kompetenciájába tartozó kérdésről is, az alkotmányjogi panasz intézményéről. A bírósági szervezet döntéseinek alkotmánybírósági vizsgálata elméleti szempontból nem kifogásolható. Az Európai Unió hét országában van a bevezetendő magyar alkotmányjogi panasz intézményéhez hasonló jogintézmény. Tény, hogy az alkotmányjogi panasz az egyéni bírósági ítéletek alkotmányosságát van hivatva kontrollálni, és ily módon elvileg az alkotmányossági garanciák magasabb szintjét jelenti.
Ugyanakkor - és erre szeretném felhívni a figyelmet - bevezetésének komoly következményei vannak. Egyrészt ezekben az ügyekben meghosszabbodhat, jelentősen is meghosszabbodhat a korábban bíróságokon zajló jogvita végleges lezárása, hiszen a jogerős döntés után még alkotmányossági vizsgálatra is lesz lehetőség. Másrészt az ilyen irányú kérelmek nagyon nagy számban érkezhetnek az Alkotmánybíróságra, ami a magyar Alkotmánybíróság teljes szervezeti, munkamódszerbeli átalakításával járhat, és amelynek komoly költségkihatásai lehetnek.
Végezetül - és ezt az Emberi Jogok Bíróságának volt tagjaként mondom - ez a döntés a magyar Alkotmánybíróságot ezen ügyek tekintetében direkt módon a strasbourgi bíróság joghatálya alá helyezi. Magam is sok ilyen típusú, alkotmánybíróságról érkező ügyet tárgyaltam, volt alkalmam tapasztalni, milyen ügyekkel és problémákkal küzdenek ezek a bíróságok. Ugyanis, mint a strasbourgi bíróság ítéletei kimondják, az alkotmánybíróság előtt folyó eljárásnak teljesítenie kell az emberi jogi egyezmény szakaszaiban megfogalmazott kritériumokat. Azaz a kontradiktórius és a nyilvános eljárás követelményeinek megfelelően eljárásukat ésszerű időn belül tartoznak befejezni. Mindez azt jelenti, hogy ha az alkotmányjogi panaszt bevezetik, az teljesen más Alkotmánybíróságot kíván.
Tehát nem ellenezve az alkotmányjogi panasz intézményét, felhívom a figyelmet, hogy itt lépések és jogi lépések szükségesek.
Végezetül szeretnék szólni a tervezet 28. cikkéről, amely a bíróságok számára jogértelmezési módot ír elő. Őszintén szólva nem vagyok meggyőződve arról, hogy jogértelmezési kérdésekkel az alkotmánynak kell foglalkozni. Úgy gondolom, hogy jogértelmezési kérdéseknek nem az alkotmányban, hanem az eljárási törvényekben lehet igazán helyük, és ezért problematikus számomra az alkotmánytervezet 28. szakasza, hogy az alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy azok a józan észnek megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.
Szeretném megjegyezni, hogy ez minden Országgyűlés törekvése volt; én magam a bírói pályán során sok olyan törvénnyel találkoztam, amely sem a józan észnek, sem az erkölcsnek nem felelt meg, sem a gazdaságos célnak. Nem a közjó érdekében cselekedett, adott esetben erkölcstelen volt, és gazdaságilag semleges vagy pedig partikuláris érdekeket szolgált. Számos példát lehetne mondani, egy példát engedjenek meg: az 1950-es évek elején, a diktatúra éveiben törvénybe iktatták, hogy a dolgozók kérésére az Országgyűlés karácsony másodnapját munkanappá nyilvánította. Én azt hiszem, hogy emögött annak idején nem volt sem racionalitás, sem józan ész, sem erkölcs, és még gazdasági vonatkozásai is erősen megkérdőjelezhetőek voltak.
Arra kérem az Országgyűlést, hogy ezt a rendelkezést fontolja meg, vitassa meg, és vegyék ki a tervezetből. Nemes a cél, őszintén kívánom, hogy ennek az Országgyűlésnek ez a cél sikerüljön, ugyanakkor ennek a rendelkezésnek még alaptörvénybe foglalva sem lesz jelentősége, értelme és jogi relevanciája.
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselő Urak és Hölgyek! Felszólalásom keretei között nem volt lehetőségem minden kérdésre kitérni.
(14.20)
E vázlatos összefoglalás is érzékelteti azonban: az igazságszolgáltatást illetően vannak nyitott alapkérdések az alkotmánytörvény és a hozzá majdan kapcsolódó sarkalatos törvény vonatkozásában. Akármi lesz is a megoldás, tartsuk szem előtt államalapító Szent István királyunkat, aki a nyugati kereszténység felvételével tudatosan az európai értékek mellett tette le a voksát, amikor államot és egyházat alapított. Ma sincs más választásunk, mint ezeknek az értékeknek a tisztelete, a hatalmi ágak következetes szétválasztásán alapuló, modern európai jogállamiság alaptörvényben való rögzítése. Ehhez kívántam segítséget és támogatást nyújtani.
Köszönöm, hogy megtiszteltek figyelmükkel. (Taps.)
