DOMOKOS LÁSZLÓ
DOMOKOS LÁSZLÓ
DOMOKOS LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Nemzetgazdasági Miniszter Úr! Tisztelt Miniszterek és Államtitkár Urak! Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Az Állami Számvevőszék a jogszabályi előírásoknak megfelelően és a tervezés megváltozott ütemezéséhez igazodva elkészítette Magyarország 2013. évi költségvetési törvényjavaslatáról szóló véleményét.
A jövő évi költségvetés benyújtása és megtárgyalása, illetve a tervezet számvevőszéki véleményezése több szempontból is eltér a korábbi években megszokottól. Az eltérések nagy része közvetlenül vagy közvetve arra vezethető vissza, hogy a hazánkat körülvevő nemzetközi gazdasági és politikai környezet a rendszerváltozás óta nem volt olyan bizonytalan, mint most: recseg-ropog a Magyarországot körülölelő nemzetközi rendszer, a gazdasági struktúra. Ma már olyan forgatókönyvekkel is reálisan kell számolni, amelyek akár egypár hónappal ezelőtt is elképzelhetetlenek voltak. Mindez rendkívül nehéz helyzetet jelent a költségvetés és általában a tervezés szempontjából.
A bizonytalanság érzése mindenkiből a biztonságra, a biztosra való törekvés igényét hozza elő. Igaz ez az adófizető állampolgárokra, a munkavállalókra, a hazai kis- és középvállalkozásokra, illetve a nagy nemzetközi cégekre és a nemzetközi pénzügyi szervezetekre is. Ez az igény és a kiszámíthatóság felértékelődése vezetett oda, hogy a kormány úgy döntött, hogy a 2013-as költségvetési tervezet ősz helyett már most a parlament elé kerül. Ez természetesen az ÁSZ munkarendjét is átszabta, módosítanunk kellett az ellenőrzési tervünket. A költségvetés korai benyújtását ezzel együtt üdvözöltük, mert olyan célt szolgál, amit az ÁSZ is támogat.
(8.40)
Magyarország ezáltal ugyanis egyértelműen be tudja bizonyítani, hogy elkötelezett a költségvetési fegyelem terén. Ez lehetőséget biztosít számunkra egyrészt az európai uniós túlzottdeficit-eljárás lezárására és így a magyar államra nehezedő pénzügyi nyomás enyhítésére. Másrészről pedig lehetővé teszi, hogy kiszámíthatóbb legyen tízmillió magyar állampolgárnak, legalább annyira, mint a közfeladatot közpénzből ellátó szervezeteknek és intézményeknek a 2013-as éve, és a belső bizalom is megszilárduljon. Mindehhez az Állami Számvevőszék egy szigorú, szakmai sztenderdek alapján összeállított költségvetési véleménnyel tud a leginkább hozzájárulni.
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Miről is szól pontosan a költségvetési véleményünk? Két kérdéskörre adunk választ. Az egyik a költségvetés alátámasztottságáról szól: betartották-e a törvénytervezet elkészítésekor a vonatkozó jogszabályokat, a tervezési kötelmeket, elkészültek-e a tervezési dokumentumok. A másik a kockázatokat méri fel: teljesíthetőek-e, reálisak-e az előirányzatok, teljesülnek-e az átláthatóság és az elszámoltathatóság alapkövetelményei.
Az Állami Számvevőszék tehát sem a makrogazdasági előrejelzésekről, sem a költségvetés céljairól nem nyilatkozik. Ezt azért emelem ki, mert tavaly azt tapasztaltuk, sokan nem értették meg, mire is vonatkoztak megállapításaink, és olyan konklúziókra jutottak, amit véleményünk nem támasztott alá. Viszont fontos leszögezni, hogy az Állami Számvevőszék véleménye mindig egy adott pillanat állapotáról szól, ami után folytatódik a költségvetés-készítési folyamat, úgy, mint majd ez a következő napokban is megtörténik, kritikus megállapításaink így remélhetőleg idővel okafogyottá válnak. Véleményünkkel végső soron az a célunk, hogy a lehető legjobb költségvetést fogadja el az Országgyűlés.
Az Állami Számvevőszék Magyarország egyetlen olyan nem kormányzati szerve, amelynek egészében rálátása van a költségvetési folyamatokra. Mi nemcsak statisztikai kimutatásokat és grafikonokat látunk, hanem arról is megalapozott ismereteink vannak, hogy mi van a számok mögött, mik a valós folyamatok. Ez teszi alkalmassá a Számvevőszéket arra, hogy ilyen rövid idő alatt véleményt mondjon a költségvetési tervezetről immár 22 éve.
A tavalyi évhez képest vannak előrelépések és vannak olyan területek is, ahol romlott a helyzet. A problémák jellemzően az új adónemeknél, illetve a kiadási oldalon szerkezeti változásokkal érintett területeken jelentkeznek, amikre a részletes megállapításoknál még visszatérek. Elöljáróban csak annyit szeretnék rögzíteni, hogy felfogásunk szerint a hiányosságok nem azt jelentik, hogy az érintett területek lennének a költségvetés gyenge pontjai, hanem azt, hogy ezeken a területeken még tere van az egyeztetéseknek.
A viták a tervezetekről akkor fognak nyugvópontra jutni, amikor az Országgyűlés elfogadja a költségvetés fő számait. És ez így is van rendjén, hiszen az Állami Számvevőszék ebben a folyamatban elsősorban nem mint ellenőr, hanem mint az Országgyűlés tanácsadója van jelen. Rámutatunk a hiányosságokra, felhívjuk a figyelmet a kockázatokra, és jelezzük, hogy mely jogszabályt szükséges minél gyorsabban elfogadni, illetve hol kell addig még pontosítani. Véleményünk tehát egyfajta sorvezető a képviselők számára és figyelemfelhívás a kormánynak.
Az Állami Számvevőszék véleménye már tavaly is rövidebb volt, mint amit a korábbi években megszokhattak, az idei véleményünk még koncentráltabb, még inkább lényegre törő és rövidebb, amelyet új módszertanunk is támogat. Véleményünknek az a célja, hogy rámutasson a kockázatokra; a költségvetés alapfolyamatait és számait a költségvetési törvényjavaslat tartalmazza. Tehát a költségvetés tervezete és az ÁSZ véleménye együtt alkot egy egészet, ezt a két dokumentumot együttesen érdemes és hasznos forgatni.
Tisztelt Ház! Különös és eddig nem ismert kockázatot jelent, hogy a Számvevőszéknek egy olyan költségvetés előirányzatainak teljesíthetőségét kell megítélni, amelyik fél év múlva kezdődik és másfél év múlva ér véget. Ilyen időtávra nagyon nehéz bármit is előre látni, különös tekintettel arra, hogy a bázist alkotó idei évről is csak az első öt hónap részadatai ismertek. Ez nemcsak a Számvevőszék és a kormányzat számára kihívás, hanem minden előrejelzéssel foglalkozó szakember és intézmény számára. Erre nagyon jól rámutat az Állami Számvevőszék “Államadósság és gazdasági növekedés” című tavaszi konferenciája. Az előadások egyik konklúziója éppen ez volt, hogy a jelenlegi gazdasági és nemzetközi bizonytalanság miatt nemhogy másfél évvel, de akár hetekkel az adott év vége előtt sem igen lehet, illetve nem tudtak neves elemző intézmények sem releváns előrejelzéseket készíteni.
A bizonytalansággal egyre inkább meg kell tanulnunk együtt élni. Ez azt jelenti, hogy kezelni kell a kockázatokat, azaz félre kell tenni a nem várt eseményekre, a rosszabb napokra. Ez ugyanúgy igaz az államháztartásra, mint egy családi költségvetésre.
A szükséges tartalék nagyságát sem a családban, sem az állami költségvetésben nem az határozza meg elsősorban, hogy épp mennyi a pénzünk, a bevételeink, hanem az, hogy mennyire bizonytalan az előttünk álló jövő. Erre vezethető vissza, hogy a gazdasági visszaesés időszakában jelentősen nőttek az elmúlt időszakban is a magyar családok megtakarításai. A magyar államnak is ilyen óvatos hozzáállásra van szüksége, de a kormány és az Országgyűlés helyzetét nehezíti, hogy nem evidens, mekkora is a megfelelő nagyságú tartalék. Gazdasági váratlan események esetén is elegendőnek kell lennie a félretett pénznek, de a túl nagy tartalék lefojthatja a belső felhasználást, a gazdaságot, így csak tetézi a bajt. Ezért ezt együttesen kell mérlegelni.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Engedjék meg, hogy röviden ismertessem a 2013-as költségvetési törvényjavaslattal kapcsolatos legfontosabb megállapításainkat. Mindenekelőtt azt szeretném kihangsúlyozni, hogy a törvényjavaslat összeállítása, szerkezete megfelel a jogszabályokban előírt feltételeknek, illetve az alaptörvényben és a stabilitási törvényben foglalt, államadósság-csökkentésre vonatkozó szabályoknak. Az államadósság várható mértéke 2013 végén a tervezet szerint 76,8 százalék, ami a 2012-es 78 százalékos várható rátához képest csökkenést jelent.
A 2013-as költségvetés egyik specialitása, hogy fontos gazdaságpolitikai döntések kikerülnek a költségvetési törvényből. Az alaptörvény és a stabilitási törvény rendelkezéseihez, az adósságszabályhoz és ebből adódóan a deficitcélhoz a költségvetésnek alkalmazkodnia kell. Ebből a szempontból az önök előtt fekvő javaslat megfelel a törvényességi elvárásoknak.
Sajnálatos módon azonban az idén is meg kellett állapítanunk, hogy nem állt rendelkezésre, illetve hiányos az előirányzatokat megalapozó jogszabályi háttér egy része, egyes adótörvények és jogszabályok nem készültek el, illetve tárgyalásuk jelenleg is folyik. Ez részben magyarázható a költségvetés korai tárgyalásával, az egyeztetések rövidre szabott határidejével, de a hiányosság ettől függetlenül kockázati tényező. Ez azt jelenti ugyanis, hogy a deficit és az adósságcél elérésének pontos módja és a célok tartását biztosító intézkedések köre nem teljeskörűen ismert a szükséges részletezettségben. Kockázatot jelent továbbá, hogy véleményünk kialakítása során csak részben álltak rendelkezésre mérlegek, egyenlegmutatók, részletező táblázatok, szöveges indokolások, holott ezt is jogszabály írja elő.
A költségvetési javaslat 15 477 milliárd forint kiadási és 14 799,7 milliárd forint bevételi főösszeggel számol. Ellenőrzésünk a bevételi főösszeg 88 százalékára, a kiadási főösszeg 82 százalékára terjed ki, és 11 költségvetési fejezetet érintett. Az államháztartás központi alrendszerének tervezett hiánya pedig 677,3 milliárd. Véleményünk szerint a hiánycél tartható, de számos kockázattal számolni kell.
A költségvetés teljesülése szempontjából a legnagyobb kockázatot a makrogazdasági helyzet és a nemzetközi környezet alakulása jelenti. A bizonytalanság miatt különösen fontos, hogy a finanszírozási elképzelések számszakilag kimunkáltak, alátámasztottak legyenek, és ezek meg is történtek.
(8.50)
Bizonytalanság esetén viszont nő a tartalékok jelentősége, így ezt a területet kitüntetett figyelemmel ellenőriztük. A központi költségvetési tartalékok összege 300 milliárd forint. Ez alacsonyabb az idei évre tervezett értéknél, de magasabb a korábbi években jellemzőeknél, illetve a várható 2012-es felhasználásnál is.
A Költségvetési Tanács javaslata nyomán 50 milliárdról 100 milliárdra nőtt az Országvédelmi Alap összege. Ez jó irányba tett lépés. A központi tartalékok azonban csak a fejezeti tartalékokkal kiegészítve nyújthatnak kellő fedezetet. Márpedig a fejezeteknél nem kötelező a tartalékképzés, és az ÁSZ által vizsgált 11 fejezetből ennek ellenére 3 képzett tartalékot. Rendkívüli kormányzati intézkedésekre 100 milliárd forintos előirányzat szerepel a javaslatban, ami megfelel szintén a törvényi előírásoknak.
A 2012. év vártnál kedvezőtlenebb alakulása komoly kockázat. Helyes döntés volt a tartalékok egy részének 2012-es befagyasztása, és 2013-ban is szükség van a javaslatban megjelenő bevételnövelő intézkedésekre, a kiadások visszafogására. A törvényjavaslat az óvatosság jegyében nem számol azzal, hogy létrejön Magyarország és az IMF, illetve az Európai Unió közötti megállapodás. Amennyiben ez mégis megtörténik, akkor az adósságszolgálati terhek kisebbek lehetnek a tervezettnél. Ez egyfajta rejtett, implicit tartalékot jelent a költségvetésben.
A költségvetés összes adóbevételének 58 százalékát lefedő előirányzatokat találtuk megalapozottnak, azaz jogszabályokkal és számításokkal alátámasztottnak, illetve teljesíthetőnek. Megalapozott ezek alapján a pénzügyi szervezetek különadója, a bányajáradék, az ökoadó, az energiaellátók jövedelemadója, a rehabilitációs hozzájárulás és a különadó, illetve az áfa és a jövedéki adó. Teljesíthetőnek, de csak részben alátámasztottnak találtuk az adó-előirányzatok 12 százalékát lefedő tételeket. Ilyen minősítést kapott a társasági adó, a játékadó, a távközlési adó, a biztosítási adó, illetve a lakossági illetékek és a gépjárműadó. Az ebben a kategóriában szereplő tételek közül a biztosítási adóról egy gondolatot: ez esetben elkészültek a számítások és a bevezetésükhöz szükséges jogszabályi háttér, de az Országgyűlés még nem fogadta el a jogszabályokat. A távközlési adónál a törvény elfogadása után módosító indítvány miatt változás következett be, amely a 2012. évi tervezett bevételeket érintette. A jogszabály kiforratlansága bizonytalanságot jelenthet a 2013. évi bevételekre nézve is.
“Nem megalapozott” minősítést kaptak az Állami Számvevőszéktől az adóbevételek 30 százalékát lefedő tételek. Ez azt jelenti, hogy ezen előirányzatok kockázatosak, mert nem megfelelő a jogi és számszaki háttere, illetve becslésünk szerint a tervezettnél kevesebb bevétel várható. De a félreértések elkerülése végett az nem azt jelenti, hogy ezek a bevételek egyáltalán ne folynának be. Az adó-előirányzatok közül szinte automatikusan kockázatosnak minősítették a számvevők azokat az új adókat, amelyek bevezetése mellett elkötelezte magát ugyan a kormány, de a vonatkozó jogszabály még nincs kész, illetve hiányzik a tervezéshez elengedhetetlen viszonyítási alap, alátámasztó számítások. Nem megalapozott a hitelintézeti járadék, a cégautóadó, az eva, a regisztrációs adó, a pénzügyi tranzakciós illeték, az elektronikus útdíj, illetve a legnagyobb lakossági adótétel, az szja sem. Viszont a 2013. évi előirányzata a személyi jövedelemadónak a 2012. évi előirányzatnál 33,9 milliárd forinttal alacsonyabb összegű. A személyi jövedelemadó-előirányzat azért jelent kockázatot, mert becslésünk szerint nem helyesek a kormányzat idei évre vonatkozó és így a 2013-as terv bázisát képező számításai. Nem megalapozottnak minősítettük a pénzügyi tranzakciós illeték előirányzatát is. Ez abból adódott, hogy az alátámasztó jogszabályt az Országgyűlés még nem fogadta el, háttérszámítások pedig csak egy jóval kisebb bevételi tervre állnak rendelkezésre. A benyújtott költségvetési javaslatban még a konvergenciaprogramban feltüntetett felső értékhez képest az 55 milliárdos többletre vonatkozóan nincs magyarázat az indoklásban, és a háttérszámítások sem álltak rendelkezésre a számvevőknek.
Természetesen minden új adó bevezetésének van kockázata, hiszen ilyenkor tapasztalati adatok alapján nem lehet megítélni, hogy a tervezett bevételek teljesíthetőek-e. A tranzakciós illeték esetében azonban ennél többről is szó van, hiszen a 283 milliárd forint a nemzeti jövedelem közel 1 százalékát teszi ki. Egy ekkora adótömeg már a gazdasági szereplők magatartását is megváltoztathatja, hatással lehet a makrogazdasági mutatók, például a GDP, az infláció alakulására, és ezáltal közvetetten érinti a költségvetési célok elérhetőségét is.
Most pedig engedjék meg, hogy áttérjek arra, mit tapasztalt az Állami Számvevőszék a költségvetés kiadási oldalának ellenőrzése során. A kiadások esetében a teljesíthetőségről természetesen nem nyilatkozunk, így véleményünk csak az előirányzat alátámasztottságát járja körül. Ellenőrzésünk szerint a központi költségvetésben a közvetlen kiadások 56 százaléka megalapozott, 37 százaléka részben megalapozott. Így mindössze 7 százalék az, amely nem megalapozott kiterjedtségű tételt fed le. A megalapozott tételek körébe tartozik a diákhitel kamattámogatása, az állami kezesség és viszontgarancia, a rendkívüli kiadások, a társadalombiztosítási garancia és hozzájárulás, valamint a követeléskezelés költségei. Részben megalapozottak a vállalkozások folyó támogatásai, a lakástámogatások, az egyéb költségvetési kiadások és a nemzetközi elszámolások kiadásai. Nem megalapozott a fogyasztói árkiegészítést már ez év júliusától kiváltó szociálpolitikai menetdíj-ártámogatás, mivel a szükséges kormányrendelet még nem készült el ellenőrzésünk alatt.
A költségvetés kiadási oldalának egyik fő terhe az adósságszolgálat. A 2013-as kamatkiadási előirányzat 1323,5 milliárd forint, ami 8,7 százalékkal magasabb az idén várhatónál.
Bevezetőmben már említettem, de újra felhívom a figyelmet arra, hogy amennyiben sor kerül a Magyarország és az IMF, illetve az EU közötti megállapodásra, úgy ezen a soron megtakarítás valószínűsíthető. Nemcsak arról van szó, hogy a nemzetközi szervezetek alacsonyabb kamatokat kínálnak Magyarországnak, mint a piaci, hanem arról is, hogy a megállapodás biztonsági hálót jelent, ami a piaci kamatfelárak csökkenését, a forint árfolyamának erősödését okozhatja nagy valószínűséggel.
Az állami vagyonnal kapcsolatos bevételek összege teljeskörűen megalapozott, míg a kiadási oldalon találtunk nem megalapozott tételeket. A legjelentősebb bizonytalanságot ebben a körben a Nemzeti Eszközkezelő ingatlanvásárlásai jelentik, hiszen ez is egy új kezelési formája a devizahiteleseket érintő kockázatkezelésnek a kormány eszköztárában.
Az Európai Unió költségvetéséhez való hozzájárulás 283,6 milliárd forint, ami 2012-höz képest 7 százalékos növekedésnek felel meg. Az európai uniós támogatások központi költségvetési forrásrésze 258,4 milliárd forint, amely a tervek szerint kiegészül 1555,9 milliárd összegű európai uniós forrással. Ezen a területen is sok azonban a veszélyforrás. Nemzetgazdasági szempontból közvetlen kockázatot jelent, hogy az uniós források felhasználása elmarad az időarányos teljesítéstől. Amennyiben Magyarország - ahogy a terv fogalmaz - szeretné felhasználni a mostani 7 éves időszak uniós támogatásainak teljes körét, akkor ennek lekötésére 2013. december 31-ig van lehetősége.
(9.00)
Más oldalról, gazdálkodási szempontból azonban éppen a sikeres pályázásnak lehet rizikója, ez ugyanis magasabb önrészt és költségvetési kiadást jelenthet a felhasználók esetében. Az ÁSZ egy korábbi jelentése rámutatott tavasszal, hogy az uniós pályázatokat éveken át a kapkodás jellemezte, önkormányzati jelentéseink pedig egyértelművé tették, hogy az uniós támogatások paradox módon pénzügyi veszélyforrásnak tekinthetők a felhasználó önkormányzatok költségvetési egyenlege szempontjából.
Engedjék meg, hogy újra felhívjam a figyelmet, hogy nem elkölteni, hanem befektetni kell az uniós pénzeket, a projektek sikerének záloga pedig a gondos előkészítés. A Nyugdíj-biztosítási Alap 2013-as ellátási kiadásainak fedezete a költségvetési hozzájárulásokkal biztosított, az alap költségvetése teljesíthető, a fő előirányzatok összhangban vannak a Széll Kálmán-tervekkel és a konvergenciaprogrammal, egyedül az inflációkövető nyugdíjemelés jelent kockázatot, mégpedig az infláció tervezettől való potenciális eltérése miatt.
Az Egészségbiztosítási Alap bevétele teljesíthető, de kockázatokat jelent a gyógyszertámogatások 69,7 milliárd forintos csökkentése. Miért is mondjuk ezt? Hiányoznak a háttérszámítások és a szabályozási koncepció, és bizonytalanságot okoz az is, hogy alapjaiban változik meg a támogatás rendszere, és ezáltal vélhetően megváltoznak a gyógyszerfogyasztási szokások is.
Jövőre teljesen átalakul az önkormányzati feladatellátás és a szektor finanszírozása, megszűnik az eddigi jellemző normatív támogatási rendszer, felépítésében ágazati törvények logikáját követi, az önkormányzatok által a korábban ellátott feladatok egy része az államhoz kerül. Az önkormányzati alrendszerből összesen 431,9 milliárd forint támogatás és forrás, valamint a hozzákapcsolódó feladat kerül ki átszervezés miatt, amelyekhez számítások helyett csak becslések állnak ma még rendelkezésre, miközben a szektorban már most is komoly pénzügyi feszültségek vannak. A strukturális átalakításokból fakadó bizonytalanságok csökkentésére képzett tartalékok csak a kormány által meghatározott célokra és logikában, egy részük 2013. májustól használható majd fel. A források csökkenése a magasabb tartalékképzéssel együtt is veszélyezteti az önkormányzati rendszer működőképességét, és - várhatóan nagy számban - fel kell készülni rendkívüli egyedi esetek kezelésére.
Tisztelt Országgyűlés! Az Állami Számvevőszék munkájának célja a közpénzek eredményes, szabályos és hatékony elköltésének előmozdítása; a költségvetési törvényjavaslatról szóló véleményünkkel is ezt kívánjuk megvalósítani. Az Országgyűlés tanácsadó szerveként azért dolgozunk, hogy a lehető legjobb, leginkább megalapozott és alátámasztott költségvetést fogadják el a képviselők, ez szolgálja ugyanis a stabilitást, ez áll összhangban az ország és a teljes lakosság érdekeivel is.
Elismerjük, hogy a 2013-as költségvetési törvényjavaslat nagyon bizonytalan és nehéz nemzetközi környezetben született, költségvetést azonban nehezen előrelátható és bizonytalan helyzetben is készíteni kell, a törvényeket, a szabályokat és a tervezési normákat ekkor is be kell tartani, ellenkező esetben ugyanis félő - és a tapasztalataink ezt mutatják az előző évek számvevőszéki jelentései kapcsán is -, hogy majd a költségvetés végrehajtásakor jelentkeznek olyan problémák, amelyekre az előkészítés fázisában kellett volna felkészülni.
Nehéz gazdasági helyzetben különösen igaz, hogy a kormánynak egyszerre kell ügyelni arra, hogy a költségvetési hiány tartható legyen, illetve arra, hogy a költségvetés ne legyen túl szigorú, és ne fogja vissza a gazdasági növekedést. Mérlegelni kell, és jól kell dönteni, a tét ugyanis hatalmas. Ehhez kívánok önöknek jó munkát és értékes tárgyalást.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypárti padsorokban.)
