DR. TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ
DR. TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ
DR. TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ igazságügyi miniszter, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Országgyűlés! Szeptember 13-án a polgári perrendtartásról szóló törvényjavaslat expozéjában már jeleztem, hogy a kormány a polgári perrendtartás koncepciójáról szóló határozatában döntött a közigazgatási perjog önálló szabályozásának szükségességéről. A kormány ezt követően a közigazgatási perrendtartás kodifikációjáról szóló, 1011/2015. kormányhatározatában felhatalmazást adott a közigazgatási perrendtartás koncepciójának kidolgozására.
A törvény-előkészítéssel párhuzamosan folyt az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítése. A kormány 2015. május 13-i ülésén megtárgyalta és elfogadta az általános közigazgatási rendtartás és a közigazgatási perrendtartás koncepciójáról szóló jelentéseket, valamint a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról szóló 1352/2015. kormányhatározatával elrendelte a két törvény tervezetének kidolgozását. Mindkét törvény koncepciójának és tervezetének kidolgozásában részt vett egy-egy, a tudomány, az igazságszolgáltatás, a központi és a területi közigazgatás képviselőiből álló kodifikációs bizottság.
Az elkészült tervezeteket 2016. április 1-jén társadalmi vitára bocsátottuk, amelynek során számos észrevétel érkezett, amiket nagyrészt hasznosítottunk is. A közigazgatási perrendtartáshoz kapcsolódó, a bírósági szervezetrendszert érintő lehetséges módosításokról az Igazságügyi Minisztérium elkészítette javaslatát, és jelenleg erről politikai egyeztetéseket folytat a parlamenti pártok képviselőivel.
Pulszky Ágost, az Országgyűlés által kiküldött bizottság előadója a közigazgatási bíróságokról szóló törvényjavaslat általános vitájában 1896. május 18-án a következőket mondta: „Azt tapasztaljuk, hogy már a XVII. század közepétől fogva gondoskodtak a kormányok mindig arról, hogy saját közegeik részére bizonyos korlátok állapíttassanak meg, még az esetre is, ha ezek a korlátok az akkor a közigazgatás terén majdnem önkényes hatalommal felruházott kormányok tevékenységének némi gátat vetettek is. Csak hosszú idővel azután, csak a múlt század vége óta vert gyökeret az európai szárazföldön az a nézet, hogy nemcsak a kormányzás szempontjából szükséges az ellenőrzés, szükséges a hatáskörök kellő kitűzése, szükséges valamely intézmény, amely a hatáskörök ilyen megóvása fölött őrködik, hanem hogy szükséges egyszersmind a közönségnek érdekében is.”
A magyar királyi közigazgatási bíróságot azonban 1949-ben megszüntették. A közjogi bíráskodás kultúrája és fontossága a több mint 50 éves kihagyásnak köszönhetően nem rendelkezik olyan háttérrel, mint a civiljogi vagy büntetőjogi bíráskodásunk. Nem tudunk hivatkozni olyan határozatokra, mint például Franciaországban a Blanco-ügy vagy a Fleurette-ügy, de nem rendelkezünk olyan gyökerekkel sem, mint a második világháború után újraéledő német közigazgatási bíráskodási joggyakorlat. Magyarországon a kommunista-szocialista időszak megtörte a közjogi bíráskodás hagyományait, az 1949 előtti joggyakorlat elenyészett, mindent újra kellett kezdeni 1991-ben.
Ez is oka annak, hogy a jogászok gyakran lenézték a közigazgatási jogot, nem volt vonzó a közjoggal való foglalatosság. Meg kell azonban jegyezni azt is, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz intézménye révén nagyban hozzá tud járulni a közjogi kultúra fejlesztéséhez. A jogalkotó a közigazgatási bírósági utat 1991-ben az Alkotmánybíróság határozata alapján szélesítette ki. Az 1991-ben kialakított rendszer alapvető jellemzőit tekintve a mai napig fennáll, miközben a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény csak ideiglenes jelleggel nyitotta meg a közigazgatási bírói utat.
Ahogy Balsai István is hangsúlyozta akkori expozéjában, a fokozatosság és az anyagiak szűkössége eredményezte azt, hogy csak a hatósági határozatokkal szemben nyitották meg a bírói utat, és nem hozták létre az önálló közigazgatási bíráskodást. 1991 óta számos szervezeti változtatást láthattunk, a közigazgatási perek különböző fórumokhoz lettek telepítve, állandóságról az elmúlt 25 évben nem nagyon beszélhetünk. Állandóságról a közigazgatási jog területén sem beszélhetünk, a közigazgatás eszközrendszere, akárcsak szervezetrendszere és működése hatalmas változásokon esett át.
A változásokra is tekintettel szükséges a közigazgatási eljárásjog és perjog megújítása. A két benyújtott javaslat által szabályozott terület, a közigazgatási hatósági eljárásjog, illetve a közigazgatási perjog két, egymással szorosan összefüggő, szintézist alkotó szabályrendszer. Egymást kiegészítve működnek, egyben alkotják a jogvédelmi hálót, miközben jellegükben különböznek, hatással is vannak egymásra, egyfajta egyensúlyi helyzetben állnak. Egyrészt fontos hangsúlyozni, hogy a közigazgatási hatósági eljárás nem pusztán a közigazgatási per elé kapcsolt előkészítő eljárás, és ugyanígy fordítva, a közigazgatási per sem egyfajta másod- vagy harmadfokú eljárás. Ugyanakkor egymásutániságukból következően hatnak egymásra, időbeli egységet is képeznek, így teljesen nem függetleníthetők egymástól.
A közigazgatási eljárási szabályok egyfajta előrehozott jogvédelmet biztosítanak azáltal, hogy előírnak számos, a jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadó eljárási garanciát. Ezt kiegészítve, a közigazgatási perjog látja el az utólagos jogvédelmet. Ez utóbbi egyben alakítja és védi is a közigazgatási eljárásjogot, visszahat arra, többek között az említett eljárási garanciákra. Így együtt, egységükben képeznek egy teljes, koherens jogvédelmi rendszert.
(13.40)
Az összefonódás további bizonyítéka az időszerűség követelménye, amit mindkét eljárás során szem előtt kell tartani. Az érdek, ami az ügyek gyors lezárásához fűződik, összeköti a közigazgatási eljárást és a közigazgatási pert egymással, hiszen ezt csak együttesen tudják biztosítani. Látható tehát, hogy a két eljárásjog mind külön-külön, mind együttesen garanciális és alapvető jelentőségű az állampolgárok hatékony jogvédelmének biztosítása tekintetében. A fenti jellemzőket, a különállás és összefonódás együttes jelenlétét figyelembe véve, a kodifikációt erre tekintettel kellett megvalósítani. Közigazgatási bíráskodás hiányában a második világháborút követően a hatósági eljárásjog próbálta biztosítani a közigazgatással szembeni jogvédelmet, a hangsúly a közigazgatási eljárási szabályokra tevődött. 1991 után igen lassan kezdtek a hangsúlyok eltolódni. Mára eljutottunk oda, hogy egy új egyensúlyi helyzetet kell teremteni a két eljárásrend között. Ezért párhuzamosan folyt a két törvényjavaslat kidolgozása, ezzel biztosítva a hézagmentes jogvédelmet lehetővé tevő eljárási szabályok kidolgozását, valamint a koherenciát. Az Ákr. és a Kp. együttesen, rendszerszerűen megújítva, paradigmatikus változásokkal biztosítja a közigazgatás törvényes működését és az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jogának érvényesülését.
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Országgyűlés! A közigazgatás megújításának, reformjának „megkoronázásaként” tehát az előttünk fekvő törvényjavaslatok a közigazgatási hatósági eljárásokat és a közigazgatási bíróságok eljárásait szabályozzák újra. Kérem, engedjék meg, hogy egymást követően röviden ismertessem a két eljárási kódex legfontosabb sarokköveit, kapcsolódási pontjait, jogintézményeit. Logikai sorrendben haladva először az Ákr. szabályaira, újításaira térnék ki, ennek során a következő kérdésekről fogok szólni: mitől lesz általános a közigazgatási rendtartás?; a javaslat hatálya; a különböző eljárási formák; határidő-számítás; a hatóságok együttműködésének módjai; a jogorvoslati rendszer változásai.
Az első: mitől lesz általános a közigazgatási rendtartás? A sokféle közigazgatási eljárásnak vannak olyan közös elemei, mozzanatai, amelyek magas, törvényi szinten általánosíthatók. Ezeket az általános szabályokat a korábbi államigazgatási eljárási törvény, az 1957. évi IV. törvény, majd az ezt felváltó, a közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, a Ket. állapította meg. A felgyorsult társadalmi és technológiai fejlődés, valamint az egymást váltó kormányok eltérő szemlélete miatt a Ket. nem tudott a hatósági eljárásjog kiérlelődött törvényi alapjává válni, mert tíz év alatt gyakorlatilag minden rendelkezése módosult, némelyik többször is.
Szövege egyre bővült, ugyanakkor a koherenciája meggyengült és végül valamiféle „ügyintézői kézikönyvvé” vált. Egyre több eljárás kikerült a Ket. hatálya alól, gyakorlattá vált az úgynevezett mögöttes jogszabályként való alkalmazása, ami megkérdőjelezte a Ket. átfogóan általános jellegét. A javaslat alapeszméje, hogy mivel a több ezer eljárástípus minden lényeges eleme nem rögzíthető egy törvényben, ezért csak azon szabályok megfogalmazására törekszik, amelyek valóban minden eljárásban közösek. Az ezen kívül eső, szükségszerű eltérések, illetve kiegészítő eljárási szabályok meghatározása az ágazati, különös eljárási jogszabályok feladata. Ahogyan az önöknek is feltűnhet, a javaslat mintegy negyede a hatályos Ket. terjedelmének. Nyelvezete pedig mellőzi a feleslegesen, túlzottan jogászi megfogalmazásokat, sokkal közérthetőbb, így az ügyfelek, de az ügyintézők is könnyebben tudják adott esetben értelmezni. Nem szabad ugyanis figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a hatóságoknál foglalkoztatott ügyintézők sok esetben középfokú végzettséggel rendelkeznek. A túlszabályozásból eredő problémák észszerűen már nem voltak kezelhetők. A Ket. hatályrendszeréből fakadó értelmezési kérdések, a privilegizált és az általános eljárási szabályok együttalkalmazása oly mértékben megnehezítette a törvény alkalmazását, hogy nem maradt olyan rendelkezés, amely a Ket. történetének mintegy 12 éve alatt ne lett volna módosítva. Továbbá figyelemmel kell lenni arra az egyszerű, jogászkörökben bizonyára ismert tézisre, amely szerint a túlrészletezett és áttekinthetetlen, mondhatni, kazuisztikus szabályozás az értő, kreatív, az alapelveket érvényre juttató jogalkalmazás elől veszi el a táptalajt. Úgy vélem, mindez hozzájárult ahhoz, hogy az eljárásjogi szabályozás áttekinthető, egyszerű és követhető legyen, mindez pedig a végrehajthatóságot és az egységes joggyakorlat kialakulását is jobban segíti.
Második: a javaslat hatálya. A ténylegesen általános szabályoktól való eltérés lehetőségét a javaslat kizárja, illetve jelentősen szűkíti. Az általános közigazgatási rendtartás ezért csak néhány, szigorúan elvi alapokon kiválasztott eljárást vesz ki a hatálya alól. Ilyen úgynevezett kivett eljárás a szabálysértési eljárás, a választási eljárás, a szuverenitással való szoros összefüggései miatt a menekült- és idegenrendészeti, valamint az állampolgársági eljárás. Szintén kivett eljárás sajátosságai okán a mintaadó európai közigazgatási eljárásjogi törvényekhez hasonlóan az adóigazgatási eljárás. Az úgynevezett privilegizált és külön tartott eljárások kategória pedig megszűnik, azaz az általános közigazgatási rendtartás egyetlen eljárásban sem alkalmazható szubszidiárius jelleggel.
Harmadikként nézzük a különböző eljárási formákat! Az általános közigazgatási rendtartás több eljárási formára vonatkozó szabályokat állapít meg. Jövőbe mutató jelentős újítás az úgynevezett sommás eljárási forma bevezetése, amelyet a javaslat koncepciója keretében fogadott el a kormány 2015 tavaszán, de e jogintézményt időközben a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvény már beiktatta a hatályos eljárási törvénybe, közismert rövidítéssel a Ket.-be is.
A sommás eljárási forma lényege, hogy ha a kérelem benyújtásakor minden, a döntéshez szükséges bizonyíték rendelkezésre áll, akkor a hatóságnak azonnal, de legkésőbb 8 napon beül döntést kell hoznia. Ha azonban a hatóság megállapítja, hogy nem állnak fenn a döntéshozás feltételei, akkor végzésben rendelkezik azon szükséges eljárási cselekményekről, amelyek az eljárásnak az általános szabályok szerint teljes eljárásként történő lefolytatását „kényszerítik” ki. Így minden eljárásban kötelezettség, hogy ha az ügyfél minden szükséges adatot szolgáltat, rövid időn belül, akár azonnal is elintézendő az ügye.
Az elektronikus ügyintézés megreformálásával összefüggésben továbbá bevezetésre kerül az automatikus döntéshozatali eljárás, amely a sommás eljárás sajátos esetének is tekinthető, ebben az esetben egy napon belül döntést kell hoznia a hatóságnak. Ezen eljárási formák nagy könnyebbséget jelentenek az ügyfeleknek az egyszerű, különösen az okmányokkal, nyilvántartásokkal kapcsolatos ügyeikben.
A hatályos Ket.-ben is bevezetésre került 2016. január 1-jétől az úgynevezett függő hatályú döntés intézménye, amelyet azonban az általános közigazgatási rendtartás az intézmény eddigi tapasztalatai alapján pontosítani kíván, és annak alternatívájaként bizonyos ügyek esetében a függő hatályú döntés mellőzése mellett, a teljes eljárás lefolytatását teszi lehetővé. Az általános közigazgatási rendtartás szerint a hatóságnak a függő hatályú döntést 8 napon belül meg kell hoznia, és abban rendelkeznie kell az eljárás lefolytatásáért fizetendő illetéknek vagy díjnak megfelelő összeg, ennek hiányában tízezer forint ügyfél részéről történő megfizetéséről, az ügyfél költségmentességéről, valamint arról, hogy a kérelmezett jog gyakorlása az ügyfelet megilleti. Az általános közigazgatási rendtartás azonban meghatározza azon eljárások körét is, ahol nem hozható függő hatályú döntés, jellemzően olyan eljárások, ami nem a jegyző és nem a járási vagy kormányhivatal hatáskörébe tartozik.
(A jegyzői székben Ikotity Istvánt
Gúr Nándor váltja fel.)
Gúr Nándor váltja fel.)
Negyedik pont: a javaslat az ügyintézési határidő kérdésében szakítani kíván az általános ügyintézési határidő folyamatos csökkentésének kétséges eredményű módszerével. A jelenlegi 21 napos általános eljárási határidő észszerűen tovább nem csökkenthető, és - a hatósági eljárási cselekmények határidőrendszere, a határidőbe bele nem számítható időtartamok miatt - az egyébként is csak látszatmegoldás lenne. Ezzel szemben a javaslat egy olyan „bruttó” ügyintézési határidőt állapít meg, amely alatt az ügyet érdemi döntéssel le kell zárni. Általános szabályként 60 nap állna a hatóság rendelkezésére - amely alól csak az ügyfél mulasztása, a hatóság által számára előírt kötelezettség teljesítésének időtartama és az indokolt döntéssel történt felfüggesztés, valamint a szünetelés jelenthet kivételt -, hogy minden határidő-számítási módtól függetlenül a döntésig eljuttassa az ügyet.
A sommás eljárás és az automatikus döntéshozatali eljárás ügyintézési határideje ehhez képest rövidebb, előbbi esetben nyolc, utóbbi esetben pedig egy napban kerül meghatározásra.
(13.50)
A következő a hatóságok együttműködésének módjai. A területi közigazgatás reformja - különösen a fővárosi és megyei kormányhivatalok integrációja - lehetővé teszi a hatóságok együttműködésének általános modelljének tekinthető szakhatósági eljárás mellett egyéb alternatív megoldások bevezetését. A sok hatóság közreműködését feltételező eljárások hatékonyabbá tétele érdekében a javaslat a hatóságok együttműködését ösztönző szabályokat állapít meg. Ma megoldatlan számos, egymásra épülő eljárás ügyfélbarát kialakítása, ezért a javaslat olyan speciális eljárásforma bevezetését irányozta elő, amely a tényleges egyablakos eljárási metódust segítené elő egy főhatóság kijelölésével. Ez az úgynevezett kapcsolódó eljárási forma.
A kapcsolódó eljárási formában eljáró főhatóság az egyéb érintett további hatóságoktól beszerzi és elősegíti az ügyfél kérelmének teljesítéséhez szükséges hatósági döntéseket. Így például egy gyermek születése után a szülőnek elég lenne csupán egy hatósággal kapcsolatot létesíteni ahhoz, hogy gyermeke anyakönyvi kivonatát, lakcímkártyáját, adókártyáját megkaphassa, vagy éppen a családtámogatási ellátásokat igénybe vegye. Meggyőződésem, hogy ennek eredményeként már megvalósulhat a valódi, az ügyek széles spektrumát érintő egyablakos ügyintézés Magyarországon.
Nézzük a jogorvoslati rendszer változásait! A jogorvoslati rendszer kérdésében a törvény jelentős változtatást tűzött ki célul, amely mélyen összefügg a közigazgatási bíráskodás kiteljesítésével. Ennek megfelelően az általános közigazgatási rendtartás jogorvoslati szabályait a közigazgatási perrendtartással együtt kell olvasni, hiszen a két törvény együtt fog majd hézagmentes jogvédelmet biztosítani. A közigazgatási eljárásokra vonatkozó adatok szerint az ügyfelek az ügyek elenyésző számában - átlagosan kevesebb mint 0,5 százalék - nyújtanak be fellebbezést. Ezen ügyek jelentős részében ugyanakkor - mintegy 20 százalékában - bírói jogorvoslatot is kérnek az ügyfelek, így a megfellebbezett ügyek jelentős hányada bíróság elé kerül.
A végleges, már nem támadható döntéshez, azaz a bírói döntéssel létrejövő anyagi jogerőhöz fűződő érdekek mielőbbi érvényesítése érdekében ezért a javaslat hangsúlyváltást irányoz elő. Főszabállyá teszi a bírósághoz való közvetlen fordulás lehetőségét, és kivételes esetben teszi lehetővé a perlést megelőzően a fellebbezést magasabb szintű közigazgatási hatósághoz. Megjegyzem, hogy a közigazgatási hatósági ügytípusok egyharmadában korábban is kizárt volt a fellebbezés lehetősége. A javaslat jogorvoslati rendszerre vonatkozó szemléletváltásával - ügyelve a fellebbezés lehetőségének észszerű keretek közötti biztosítására - ez az arány emelkedni fog.
A fellebbezés főszabálykénti hiányával összefüggésben ugyanakkor rendelkezni kell arról, hogy ne kerüljenek olyan ügyek a közigazgatási bíróság elé, amelyek tartalmilag nem igényelnek bírói döntést, vagy amelyekben a hatóság képes korrigálni a saját hibás döntését. Ezért - a fellebbezés esetén jelenleg is érvényesülő megoldáshoz hasonlóan - biztosítani kell, hogy a döntés ellen benyújtott keresetlevél alapján maga a döntést hozó hatóság azt érdemben megvizsgálja és maga orvosolja a törvénysértést. Egyebekben ágazati jogszabályok pedig előírhatják a fellebbezés lehetőségét.
A következő, tisztelt hölgyeim és uram, engedjék meg, hogy most áttérjek a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényjavaslatra. A közigazgatási bíráskodás kérdése több mint másfél évszázados Magyarországon. Az 1800-as évek második felétől indul a vita, milyen is legyen a közigazgatás feletti bírói kontroll. Concha Győző, Boér Elek, Egyed István - hogy csak néhányat említsek az alapító atyák közül -, majd idősebb Martonyi János, később Szamel Lajos, Toldi Ferenc, Rácz Attila és Kilényi Géza voltak azok, akik a szocialista időszakban is látták, tudták, hogy a közigazgatási bíráskodás terjedelme és megvalósulási formája a jogállam kérdése.
A tisztelt képviselők között is többen vannak, akik a rendszerváltozást követően úgy vélték, hogy a közigazgatási bíráskodást nem lehet megtűrt intézménynek tekinteni. A rendszerváltozás nem hozott viszont áttörést az intézmény fejlődését illetően. Hiába voltak a publikációk, a politika a legegyszerűbb megoldást választotta, több jogszabály módosításával arctalan és ezáltal súlytalan megoldást választott. Nem tett jót az sem, hogy a fórumrendszerek folyamatos változáson mentek keresztül, és a közigazgatási bíráskodás sajátosságai nem kerültek napvilágra. Úgy vélem, hogy ez meglátszik az intézmény presztízsén is. Ezzel szemben, amennyiben a közigazgatási bíráskodás latin vagy germán alakzatát vesszük górcső alá, akkor azt láthatjuk, hogy ezen bíróságok nagymértékben hozzá tudtak járulni a közigazgatás-tudomány fejlődéséhez. Magyarországon nagyon magas színvonalon ítélkező közigazgatási bírák dolgoznak elhivatottan, mégsem tudott a közigazgatási bíráskodás a fejlett nyugat-európai országokhoz e téren felzárkózni.
Mi ennek az oka? Engedjék meg, hogy néhány szóban erről szóljak! Mint ahogy arra bevezetőmben utaltam, Magyarországon a szocialista időszak megtörte a közjogi bíráskodás hagyományait. Az 1991-ben ideiglenesnek szánt rendszer alapvetően a mai napig fennáll.
A második: elméleti szinten nem lett tisztázva, hogy a közigazgatási bíráskodásnak mi a funkciója. Objektív jogvédelem nyújtása vagy csak a jogkereső szubjektív jogvédelmének biztosítása, vagy esetleg a kettő ötvözetét kell-e kialakítani. Az sem lett tisztázva, hogy minek tekinthető a közigazgatási szerv joghatást kiváltó döntése akkor, amikor az nem határozati formát ölt. De megemlíthető a kormányzati aktusok körének tisztázatlansága is. Bizonyos sarokpontokról az elméleti és joggyakorlói viták 1991-ben elmaradtak, majd a későbbiekben már csak a nem rendszerszintű megoldásokról lehetett szó.
(A jegyzői székben dr. Tiba Istvánt
Móring József Attila váltja fel.)
Móring József Attila váltja fel.)
Ehhez kapcsolódik, hogy Magyarországnak eddigi történelme során önálló közigazgatási perrendtartása nem volt, tehát ma, amikor elkészült az előzmények nélküli közigazgatási perrend, akkor erre úgy kell tekinteni, mint amely a közigazgatási bíráskodás rendszerének kiteljesítéséhez szükséges. A közigazgatási bíráskodás jelentősége felbecsülhetetlen a jogállam megfelelő működése szempontjából, egy német jogtudós szavaival élve: a jogállamiság boltozatának záróköve. Csak szeretném megjegyezni, hogy amikor 1896-ban elfogadják a közigazgatási bíráskodásról szóló törvényt, annak körülbelül 50 százaléka eljárási szabályokat rögzített. A közigazgatási perrendtartás megalkotásának célja tehát nem kevesebb, mint egy, Magyarország Alaptörvénye rendelkezéseinek megfelelő, azokat végrehajtó, korszerű, a nemzetközi gyakorlattal és elvárásokkal összhangban álló, hatékony bírói jogvédelmet, valamint a közigazgatási perek gyors és koncentrált elbírálását biztosító önálló és egységes közigazgatási perjogi rendszer kialakítása.
A rendszerváltozás kapcsán tehát elmaradt a közigazgatási bíráskodás rendszerének koncepcionális módon való kialakítása, a mai napig hiányzik jogállamiságunk boltozatának záróköve. Ezt maga Balsai István miniszteri expozéjában is elismerte 1991-ben. Idéznék tőle: „Végeredményben tehát a bírósági ellenőrzést a rendes bíróságok szervezeti keretein belül kívánjuk megvalósítani. És ha a közigazgatási bíráskodás hatáskörét a korábban vázolt módon tovább szélesítenénk majd a későbbiek során, akkor indokoltnak látszik ezt a döntést esetleg felülvizsgálni, és újra kísérletet lehet tenni, hogy egy optimálisabb szervezeti felépítés keretében legyen megoldható a közigazgatási ügyek elbírálása.”
A koncepcionális kérdések megválaszolatlansága miatt így alapvetően az a szemlélet hatotta át a jogrendszert, hogy a közigazgatási per csupán egy különös polgári per. Ma már azonban szinte minden európai országnak van közigazgatási perjogi törvénye, ami azt erősíti, hogy a közigazgatási perjog egy olyan sajátos terület, amit önálló törvényben célszerű szabályozni.
(Az elnöki széket Sneider Tamás,
az Országgyűlés alelnöke foglalja el.)
az Országgyűlés alelnöke foglalja el.)
A gyakorlati tapasztalatok is azt mutatják, hogy a közigazgatási perek polgári perrendtartásbeli szabályozása nem képes azt a teljes körű bírói jogvédelmet biztosítani, amelyet a jogállamiság és a hatalommegosztás alkotmányos elvei, továbbá az európai jog megkövetel. Ezt felismerve, a rendszerváltásnak ezt az adósságát törleszteni kívánva a kormány az 1011/2015. (I. 22.) kormányhatározatában felhatalmazást adott a közigazgatási perrendtartás koncepciójának kidolgozására. A kormány 2015. május 13-i ülésén megtárgyalta és elfogadta a közigazgatási perrendtartás koncepciójáról szóló jelentést, és az 1352/2015. (VI. 2.) kormányhatározatában felhívta az igazságügyi minisztert, hogy készítsen előterjesztést a Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság részvételével, amelyben a közigazgatási perjogot alkalmazó hivatásrendek és a tudomány képviselői egyaránt helyet foglaltak.
(14.00)
Külön köszönet mindazoknak, akik részt vettek ebben a munkában.
A kodifikációs munka vezérfonala a hatékony jogvédelem elvének minél szélesebb körű érvényre juttatása volt. Ez jelenti egyrészt a jogvédelem hézagmentességének biztosítását, tehát azt, hogy a közigazgatás által okozott jogsérelmek a közigazgatás cselekvésének formájától függetlenül bíróság elé vihetők legyenek, és a cselekmények, cselekvések törvényességének vizsgálatához igazodó eljárási szabályok kerüljenek kialakításra. Tehát nem az elnevezés számít, hanem az, hogy egy cselekvésnek van-e joghatása vagy nincs joghatása.
A jogvédelem hatékonyságához szükség van a fegyveregyenlőséget megteremtő szabályokra is. Számos esetben a felek jogait és kötelezettségeit s ezzel összefüggésben a bíróság szerepét a polgári perjogtól eltérően szükséges meghatározni. Nagyon fontos, hogy időben is hatékony legyen a jogvédelem. Olyan szabályokra van szükség, amelyek minél koncentráltabb pervitelt tesznek lehetővé, és minél több lehetőséget adnak a bíróság általi végérvényes rendezésre. Ugyanakkor kerülendő a bírósági eljárás másod- vagy harmadfokú közigazgatási eljárássá válása.
Az egységes és önálló közigazgatási perrendtartási kódex megalkotása nem helyettesíti a bírósági szervezetrendszeren belül szükségessé váló szervezet-átalakítást és új igazgatási, ügyviteli megoldások bevezetését, pozitív hatását kifejteni kizárólag azokkal együtt tudja. A szervezetrendszert érintő ezen szabályokról az Igazságügyi Minisztérium elkészítette javaslatát, és jelenleg erről politikai egyeztetéseket folytat a parlamenti pártok képviselőivel. Az egyeztetések eredményessége azonban nem érinti a közigazgatási perjogi szabályok elfogadásának szükségességét.
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Országgyűlés! Engedjék meg, hogy röviden összefoglaljam a közigazgatási perrendtartás legfontosabb jellemzőit! Hét kérdéssel fogok foglalkozni: generálklauzula, differenciált hatáskör-telepítés, tanácsban való eljárás, nemperes eljárások, időszerűség, egyezség, közvetítés s új jogorvoslati rend. Generálklauzula. Wlassics Gyula a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság elnökeként 1930-ban úgy fogalmazott, hogy „Semmi kétség, ha még a messze jövő képe is az, hogy a kontenciózus közigazgatási ügyek egyenesen elvi alapon taxáció nélkül kerüljenek a közigazgatási bíráskodás elé, de mindenesetre ez lesz a közigazgatási bíráskodás fejlődésének végállomása.” Ez a messze jövő, úgy tűnik, 86 évvel később jött el. Az egyik legfontosabb változása a javaslatnak ugyanis a bírói út kiszélesítése. A generálklauzula rugalmas kereteket biztosít a hézagmentes jogvédelem megvalósításához. A közigazgatási cselekmények nagyrészt jelenleg is bíróság előtt megtámadhatók, a generálklauzula megteremti annak lehetőségét, hogy a közigazgatási perjogi szabályok egy kódexben, egységesítve kerüljenek szabályozásra. Mindez egy olyan perjogi rendszer kialakítását teszi szükségessé, amelyben többféle pertípus kerül intézményesítésre.
A polgári perrendtartás által jelenleg is szabályozott, az egyedi határozatok vizsgálatára irányuló megtámadási perek mellett a perrendtartás tartalmaz külön fejezetekbe rendezetten perjogi szabályokat a mulasztási perekre, köztestületi felügyeleti perekre vagy a marasztalási perekre. Utóbbiakhoz kapcsolódóan szükség van olyan perjogi szabályokra is, amelyek a közigazgatási jogviszonnyal kapcsolatos olyan perek kezelését teszik lehetővé, amelyekben a közigazgatási szerv nem alperesként, hanem felperesként lép fel, ami elsősorban a szerződéses és a közszolgálati jogviszonyokban jellemző.
Differenciált hatáskör-telepítés. Fontos újítás a tervezetben a büntető és a polgári ítélkezésben már bevett differenciált hatáskör-telepítés bevezetése. Az ügyek súlya, bonyolultsága és gyakorisága szerint szükséges megosztani az elsőfokú hatásköröket a közigazgatási bíróságok között. Kiemelt jelentőségű ügyek első fokon egy magasabb bírósági fórum, a Közigazgatási Felsőbíróság előtt indulnak. E körbe sorolja a tervezet az országos illetékességgel eljáró, minisztériumi irányítás alatt nem álló közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatos közigazgatási pereket, a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos közigazgatási pereket, a köztestületekkel kapcsolatos pereket és egyes, jelenleg az ítélőtáblához kapcsolódó választási jogvitákat - tehát az ítélőtáblához tartozót. Ezen ügyek egy magasabb bírói fórumhoz telepítése lehetőséget teremt a specializációra, ezáltal az ítélkezési tevékenység szakmai színvonalának emelésére és gyorsítására. A felsőbíróság elsőfokú hatáskörei mellett kizárólagos illetékességgel rendelkezne a közigazgatási bíróságok határozataival kapcsolatos fellebbezési eljárások lefolytatására.
Nézzük a tanácsban való eljárást! A szakmaiság emelése érdekében a tervezet visszaállítja a tanácsban való eljárás elsődlegességét, de figyelembe veszi az ügyek eltérő súlyát is. A tervezet ezért az eredeti egyesbírói hatáskörök szabályozásával lehetővé teszi, hogy differenciáltan, a kisebb nehézségű ügyek meghatározott csoportjainál eleve egyesbíró járjon el a perben, egyúttal lehetőséget biztosít arra, hogy megfelelő feltételek fennállása esetén a tanács is elrendelhesse az ügy egyesbíró elé utalását.
A nemperes eljárások perrendtartásba tagolása egyszerűsített perként. A teljes körű perjogi szabályozás és egyben a dereguláció okán a közigazgatási nemperes eljárások kategóriáját a perrendtartásban az egyszerűsített perek, illetve egyéb különös bírósági eljárások szabályai váltják ki. Ez a tisztességes eljárás garanciáit is erősíti. Ugyanezen indokok miatt az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos normakontroll-eljárások szabályai is a perrendtartásban nyernek elhelyezést, ami számos eljárást lassító eljárásjogi hiányosságot megszüntet.
Időszerűség. Az időbeli hatékonyság javítását szolgálja egyrészt az azonnali jogvédelmi eszközök differenciált rendszerének kialakítása a jelenlegi bírói gyakorlat alapulvételével, másrészt az új tényekre és bizonyítékokra való hivatkozás korlátozása annak érdekében, hogy a tényállás megállapításának elsődleges helye a közigazgatási szerv pert megelőző eljárása legyen.
Egyezség, közvetítés a közigazgatási perben. A perbeli egyezség sajátos szabályainak kialakítása szintén az időbeli hatékonyságot szolgálja a közigazgatási perben. Az egyezségkötés során a felek nem a közigazgatási tevékenység törvényességéről, hanem az okozott jog- és elsősorban érdeksérelmek orvoslásának lehetséges megoldásairól egyezkednek.
Új jogorvoslati rend. A perrendtartás új jogorvoslati rendet is kialakít. Az elsőfokú bírósági döntés ellen rendes jogorvoslatot biztosít, az ítéletek, továbbá a végzések egy része fellebbezéssel megtámadható. A perrendtartás a rendes perorvoslat mellett tartalmaz rendkívüli perorvoslati eljárásokat is, a felülvizsgálatot és a perújítást. A perorvoslatokhoz kapcsolódóan az eredményes alkotmányjogi panaszt követő eljárásokat is rendezi.
Tipikus esetben így a közigazgatási perrendtartás és a hatósági eljárások általános szabályai szerint a rendes perorvoslattal együtt már legalább háromfokú, a hatósági eljárásban fellebbezés igénybevehetősége esetén eleve négyfokú eljárásokra kerül sor. Erre is tekintettel a felülvizsgálat igénybevehetősége az Alkotmánybíróság gyakorlatát figyelembe véve szűkül, a felülvizsgálati eljárásban a Kúria csak azokban az esetekben fogadja be a felülvizsgálati kérelmet, amelyekben a Kúria közzétett gyakorlatától vagy jogegységi határozatától való eltérés, illetve az előzetes döntéshozatali eljárás szükségessége azt megalapozza. Ugyanakkor a Kúria jelentősége nem csökken, nem csak felülvizsgálati fórum lesz, hiszen a Közigazgatási Felsőbíróság által hozott határozatokkal szembeni fellebbezések elbírálása is a hatáskörébe fog tartozni. A jogegységesítő szerepet szolgálja az ugró fellebbezés jogintézménye is.
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Országgyűlés! Záró gondolatként hangsúlyozni szeretném, hogy a közigazgatás fejlesztésének 2010 őszén megkezdett folyamatában új fontossági súlypontokkal, új elképzelésekkel igyekszünk kielégíteni a szolgáltató közigazgatás iránti társadalmi és gazdasági igényt. Az általános hatósági eljárás és a közigazgatás törvényes működését biztosító közigazgatási bíráskodás szabályainak jelen megreformálása e célokra, elvárásokra is tekintettel hivatott szakmailag megalapozott, a jogalkalmazók tapasztalataira kiemelten építő, a modern, szolgáltató állam eszméjének megfelelő választ adni. A két törvényjavaslat együtt kívánja biztosítani a bevezetőben már említett előzetes és utólagos jogvédelem egységességét, emellett a közigazgatási perjog szabályozása tekintetében fennálló több évtizedes elmaradást igyekszik bepótolni.
Zárszóként, ahogy Pulszky Ágost szavaival kezdtem, azokkal is szeretném zárni expozémat: „Hanem az adminisztráczió rendes vitelének megállapítása már előre az egész ország kormányzatának helyes kezelését, az egész kormányzat erejét és hatályosságát tételezi fel és ezért - t. ház - bármi nagy súlyt is tulajdonítsunk azon intézménynek, amelyet e tekintetben megalkotni akarunk, mindig kettőt kell szem előtt tartani.
(14.10)
Mindenekelőtt, hogy ezen intézmény útját ne állja, sőt elősegítse esetleg a közkormányzat hatályosságát, másrészt azt, hogy ezen intézmény megalkotásánál folyvást nemcsak ezen intézmény tulajdonképpen hivatására legyünk szorosan tekintettel, hanem tekintettel legyünk egyszersmind mindazon vissza hatásra, a melyeket a közigazgatási bíráskodás egész keretében a közigazgatásra gyakorol, azon vissza hatásra, amely mint mondám, lehet nagyon veszedelmes, lehet nagyon bénító, de lehet egyszersmind olyan, hogy tulajdonképpen a közigazgatási eljárást javítja és szabályozza. Sőt ott, ahol az ennek megfelelő intézmények helyesen lettek életbe léptetve, mindenütt az a tapasztalat, hogy ezen szabályozó működés az, amelyre tulajdonképpen a legnagyobb súlyt kell fektetni… A súlyt az óraműben, a mely dolgozik, az erőt, a melyet a rugó képvisel, képviseli itt az adminisztráció ereje; azon határozottság, azon akarat, amely a közigazgatásban, a kormányzatban érvényre jut. A szabályozó mozzanatot pedig képviseli a jog, amelynek megtartására, amelynek biztosítására intézményeket kell alkotnunk, azonban úgy, hogy azok a gépezet járását soha meg ne akasszák.”
E szavakat figyelembe véve készítette elő az Igazságügyi Minisztérium a két törvényjavaslatot, amelyek a tisztelt Országgyűlés elé kerülnek. E javaslatok széles körben egyeztetett, alaposan előkészített szakmai anyagok, amelyek megvitatását és elfogadását kérem a tisztelt Háztól. Köszönöm mindazoknak a munkatársaknak, bíráknak, ügyészeknek, ügyvédeknek, a tudomány képviselőinek, akik részt vettek ezen munkák elkészítésében.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. Az elhangzottakra az általános vita lezárásakor tudok válaszolni. Köszönöm a figyelmüket. (Taps a kormányzó pártok padsoraiból.)
