Alkotmányreform
Alkotmányreform
Szimbolikus jelentőségű, hogy a Magyar Országgyűlés 1949-ben éppen államalapító István királyunk névünnepén, augusztus 20-án léptette hatályba a Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949 évi XX. törvényt, amely mindmáig országunk alaptörvénye. Az „alaptörvény” szónak többféle jelentése van. Mindenekelőtt azt juttatja kifejezésre, hogy a törvény a társadalom élete szempontjából legfontosabb, azaz alapvető jelentőségű szabályokat foglalja magában: a társadalmi rendre – ezen belül a hatalomra és annak gyakorlási módjára, a tulajdonviszonyokra és az elosztási viszonyokra –, az állami szervek főbb típusaira, létrehozásukra és működésükre, valamint az állampolgárok alapvető jogaira és kötelességeire vonatkozó legfőbb szabályokat. Ám az „alaptörvény” annyit is jelent, hogy az alkotmány nem egyszerűen egy az ország törvényeinek sorában, hanem a „törvények törvénye”, azaz olyan jogszabály, amelyre – közvetve vagy közvetlenül – az összes többi törvény visszavezethető. E megkülönböztetett helyét és szerepét tükrözi hazánkban az is, hogy amíg a többi törvény elfogadásához elegendő az egyszerű szótöbbség, addig az alkotmány elfogadásához és módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának igenlő szavazatára van szükség.
Az alkotmány nem egy-két évre, hanem általában évtizedekre – nemegyszer évszázadokra – szól. Amennyire politikai érték lehet egy társadalom életében a magas szintű jogi garanciákkal körülbástyázott stabilitás, olyannyira retrográd szerepet is tölthet be az alkotmány, ha a fejlődés által meghaladottá tett társadalmi viszonyokat konzerválja.
Az 1949-es Alkotmány megalkotásának jellegzetességei:
a) A megelőző időszakban az országnak nem volt chartális (azaz: írott törvénybe foglalt) alkotmánya. Az ún. „ezeréves alkotmány” részben szokásjogi elemekből, részben történelmileg nagyon eltérő időszakokból származó különböző törvényekből állt. A felszabadulás utáni koalíciós időkben csupán egyes, alkotmányjogi szempontból fontos tárgykörökről – pl. a köztársasági államformáról – alkottak törvényt, átfogó alkotmány nem készült. Így az Alkotmánynak nem volt előzménye a maga jogi „műfajában”, s nem volt olyan hagyomány sem, amelyre a jogalkotás során támaszkodni lehetett volna.
b) Az alkotmányszerkesztők számára a Szovjetunió 1936-os –ún. sztálini – alkotmánya jelentette a példát és a követendő modellt. A Szovjetuniónak mint a világ első szocialista államának olyan kimagasló tekintélye volt az egész szocialista táborban, hogy a magyar alkotmányozók a szovjet állam szervezeti formáit és jogi szabályozási módjait nem az egyik lehetséges, hanem univerzális érvényű és egyedül helyes megoldásként értelmezték.
c) Mivel az Alkotmány kidolgozására közvetlenül a munkáshatalom létrejötte után kerül sor, az Alkotmány nagymértékben programjellegű volt. Kisebb részben a már ténylegesen elért eredményeket tükrözte, nagyrészt azonban a célokat határozta meg, s lefektette a szocialista államszervezet alkotmányos alapjait. Mivel 1949-ben jórészt még a felszabadulás előtti szervezeti formák éltek tovább, az Alkotmány hatályosulása hosszabb folyamat volt, s az Alkotmány nyomán kibocsátott külön törvények nyomán jött létre a tanácsrendszer, illetőleg az új típusú bírósági és ügyészségi szervezet.
Az Alkotmány kidolgozása óta csaknem négy évtized telt el, ennek során a társadalmi élet valamennyi területe gyökeresen megváltozott: megváltoztak a tulajdonviszonyok, a társadalom osztályszerkezete, a gazdálkodó szervek körében kialakult szervezeti formák, a népgazdasági tervezés, a gazdaságirányítás rendje, az állam által az állampolgárok részére nyújtott szolgáltatások és általában véve az államnak a társadalommal szembeni egész szerepvállalása, a jogrendszer, az állampolgárok alapvető jogairól és kötelességeiről vallott felfogás, a jogok köre és tartalma, s végül, de nem utolsósorban lényeges változások következtek be az államszervezetben és a hatalomgyakorlás módjában. Valójában sokkal könnyebb lenne azt felsorolni, mi nem változott (pl. az ország fővárosa), mint azt, hogy mi változott. Ráadásul a változások nem is voltak mindig egyenes vonalúak, egy cél felé mutatók. Így pl. 1952-ben sor került a lakóházak széles körének –a családi házak egy részére is kiterjedő – állami tulajdonba vételére. Mivel ez gazdaságilag és politikailag egyaránt elhibázottnak bizonyult, 1957-től kezdődően jelentős számú házingatlant mentesítettek az állami tulajdona vétel alól. A későbbiek során az újonnan épült lakóházak mind kisebb hányada épült állami erőből, s így növekedett a személyi tulajdonban álló lakások részaránya. Az utóbbi években pedig az állam egyre szélesebb körben bocsátja áruba a még állami tulajdonban maradt lakásokat is. Hasonló cikcakkok mutathatók ki egyebek között a magángazdaság és a magánkezdeményezés szerepéről vallott felfogás s az erre felépülő jogi szabályozás tekintetében és jó néhány más tárgykörben is.
Mivel a példaként említett változások alapjaiban érintették az Alkotmány egész szabályozási tárgykörét, joggal vethető fel a kérdés: hogyan volt képes az Alkotmány mindezt túlélni, és egyáltalán, meddig terjed egy alkotmánynak a változásokkal kapcsolatos tűrőképessége. Válasz gyanánt a következőkre kell rámutatni:
1. A magyar Alkotmány természetesen nem változatlan tartalommal élte meg ezt a négy évtizedet: számos alkalommal került sor kisebb-nagyobb alkotmánymódosításra, sőt 1972-ben egy átfogó alkotmányreformra is. (Már ennek előkészítése során is felmerült a kérdés: nem lenne-e helyesebb a módosítás helyett egy új alkotmány kidolgozása.) Amíg 1949-ben az Alkotmány előremutatott, s meghatározta a társadalmi fejlődés követendő útját, addig ez a legutóbbi évtizedekben fordítva történik: időről időre az alkotmányt kell hozzáigazítani a változásokhoz. vagy olyan módosításokat kell eszközölni rajta, amelyek megnyitják a lehetőséget a kívánatosnak látszó változások előtt.
2. Bizonyos mértékben megkönnyíti a „túlélést” az Alkotmány jellege, nevezetesen az, hogy részben lakonikus rövidséggel intéz el részletesebb szabályozást igénylő tárgyköröket, részben pedig az általánosság olyan szintjén megfogalmazott keretrendelkezéseket tartalmaz, amelyekbe – mint mondani szokták – minden és mindennek az ellenkezője belefér (pl. a merev tervutasításos rendszer és a szocialista piacgazdaság, a centralizált diktatúra és a helyi-területi önkormányzatok rendszerére felépülő demokratikus állami berendezkedés). Ez a túlzott rugalmasság és alkalmazkodóképesség azonban sem jogi, sem politikai szempontból nem tekinthető értéknek, hiszen éppen az Alkotmány alaptörvény jellegét teszi erősen kérdésessé. Az olyan alkotmány ugyanis, amely ekkora mozgásteret ad a gyakran egymással homlokegyenest ellenkező társadalmi folyamatoknak, legfeljebb formai értelemben lehet alapörvény, tartalmi vonatkozásban aligha.
Tudomásul kell vennünk, hogy a magyar Alkotmány Európa legrégibb szocialista alkotmánya. A baráti országok többsége már a második, sőt a harmadik szocialista alkotmánynál tart, egyedül Magyarország és Lengyelország őrizte meg – számottevő módosítások árán – az elsőt. De mivel a lengyelek alaptörvénye 1952-ből származik, mi visszük el a pálmát az alkotmányos szabályozás élettartamát illetően. Ez azonban fölöttébb kétes értékű dicsőség, főként ha figyelembe vesszük a Szovjetunióban a politikai közélet számottevő tényezői az 1977-ben elfogadott alkotmányt is elavultnak és korszerűtlennek tartják, mondván olyan korszak terméke, amely nem kedvezett a politikai nyilvánosságot előtérbe állító, a szocialista demokráciát és jogállamiságot kibontakoztató alkotmányozási törekvéseknek.
Kimondva vagy kimondatlanul (többnyire inkább az utóbbi formában) hellyel-közzel fellelhető a magyar politikai közgondolkodásban egy olyan felfogás, amely az egész politikai rendszer stabilitásának és jogfolytonosságának megtestesülését látja az 1949-es Alkotmányban, s ezért a végsőkig ragaszkodik hozzá. Kénytelen vagyok kíméletlen nyíltsággal feltenni a kérdést: milyen politikai megfontolások alapján tekinti bárki is fenntartandó és konzerválandó értéknek a sztálini államelméleti és hatalomgyakorlási modellt? Hasonlóképpen: mi indokolja, hogy mindenáron a jogfolytonosságot hangsúlyozzuk a Rákosi-korszakkal, amelynek politikai gyakorlata jószerével sárba taposta az alkotmányt, s benne azokat az értékeket, amelyeket ma is magunkénak vallunk és továbbfejlesztendőnek tartunk? Persze egyetlen nép sem törölhet ki egyetlen évet sem történelméből. Más dolog azonban, hogy vállaljuk történelmünket, s egészen más dolog, hogy okulva belőle milyen célokat tűzünk ki magunk elé, milyen szabályokat veszünk fel alaptörvényünkbe.
Az 1988 májusában tartott pártértekezlet állásfoglalása egyértelműen kimondta az Alkotmány korszerűsítésének szükségességét. Ez azonban nem minden előzmény nélkül került bele az állásfoglalásba. Amikor ugyanis a Minisztertanács elfogadta a VII. ötéves terv időszakára vonatkozó országos középtávú kutatás-fejlesztési tervet, az – a Politikai Bizottság kezdeményezésére – egyik legfontosabb tudományos kutatási feladatként határozta meg az Alkotmány továbbfejlesztésének elméleti megalapozását. E kutatás bázisszerve a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, amely a különböző jogágak legnevesebb hazai művelőit (túlnyomórészt akadémikusokat és tudományok doktorait) vonta be a kutatásba. A pártértekezlet időpontjáig egyedül a Programiroda gondozásában 13 kötet jelent meg, amelyek mindegyike egy-egy fontos szabályozási tárgykör tekintetében vizsgálja a nemzetközi jogfejlődést, veszi kritikai elemzés alá a hazai szabályozást s fogalmaz meg javaslatokat annak továbbfejlesztésére. E kötetek témaköre a közigazgatástól az állampolgárok alapvető jogaiig, az ügyészségtől a társadalmi szervezetek jogállásáig igen széles skálát fog át. Ez a munka nem csupán az alkotmány korszerűsítésénél hasznosul majd, hanem azt is elősegíti, hogy az 1987–1990 között megalkotásra kerülő, alkotmányjogi szempontból kiemelkedő fontosságú törvények – így pl. a jogalkotásról, az egyesülési jogról, a gyülekezési jogról szóló törvény – beilleszkedjenek egy modern, szocialista alkotmánykoncepcióba.
Noha a tudományos kutatás még korántsem ért véget, az eddigi eredmények már módot adnak néhány fontos következtetés megfogalmazására:
a) A társadalomtudományi kutatók egyöntetű véleménye, hogy nem az 1949. évi Alkotmány módosítására, hanem új, korszerű, szocialista alkotmány kidolgozására van szükség. Ennek az az indoka, hogy az elmúlt négy évtized során alapvetően megváltozott egész szocializmusképünk, s ezen belül a hatalomról, az államszervezetről, a gazdaságról, valamint az állam és az állampolgárok kapcsolatáról vallott felfogásunk. A változás olyan mértékű, hogy ezt a hatályos szöveg toldozgatásával többé már nem lehet kifejezésre juttatni.
b) Az új alkotmánynak – ahhoz, hogy alaptörvényi szerepét tartalmi vonatkozásban is be tudja tölteni – a jelenleginél konkrétabb és részletesebb szabályokat kell tartalmaznia, egészen odáig menően, hogy bizonyos állampolgári jogokat magából az alkotmányból le lehessen vezetni és mindenfajta végrehajtási rendelkezés közbeiktatás anélkül érvényre lehessen juttatni.
c) Erősíteni kell az alkotmány jogi jellegét. Az alkotmány ne politikai deklaráció legyen, amely ünnepélyes és dagályos kinyilatkoztatásokat (pl. politikai gazdaságtani alaptételeket) foglal magában, hanem törvény, amelynek az a rendeltetése, hogy részben közvetlenül, részben más törvények közvetítésével érvényre jusson a jogalkalmazásban.
d) Az államszervezetre vonatkozó rendelkezések továbbra is fontos részei maradnak az alkotmánynak, de az összterjedelemhez viszonyított részarányuk csökken. Nagyobb szerephez jutnak azok a rendelkezések, amelyek pl. a társadalmi szervezetekre, a gazdaságra, illetőleg az állampolgárok alapvető jogaira és kötelességeire vonatkoznak.
e) Az államszervezettel kapcsolatban négy jellemvonást indokolt kiemelni: annak szocialista jellegét, demokratizmusát, a politikai nyilvánosságot és a jogállamiságot. Fokozódik olyan értékek jelentősége, mint az alkotmányosság, a törvényesség és a jogbiztonság. Ez új szervezeti garanciák kialakítását is szükségessé teszi (pl. Alkotmánybíróság, közigazgatási bíróság, az állampolgári jogok szószólója).
f) Az állampolgári szabadságjogok szabályozásánál szakítani kell a beidegződésekkel: ezeket nem védekezési pozícióból, tilalmakkal körülbástyázva kell szabályozni, hanem elő kell segíteni érvényesülésüket. Fejlett szocialista társadalom ugyanis egyszerűen elképzelhetetlen a gyülekezési jog, az egyesülési jog, a sajtószabadság, a lelkiismereti szabadság tényleges és széles körű érvényre jutása nélkül. (A jogi-adminisztratív korlátok helyébe a nyílt és őszinte politizálás lép.)
A gazdasági reform, amely a politikai intézményrendszer átfogó reformjával párosul, elodázhatatlan feladattá teszi az új alkotmány kidolgozását. E munka 1988 második félévétől kezdődően többé már nem kizárólag a tudományos műhelyekben folyik, hanem – az ügy jelentőségének megfelelően – bekapcsolódnak a központi politikai és állami szervek is.
Kilényi Géza
