Jancsó Károly: A megyei önkormányzat
Jancsó Károly: A megyei önkormányzat
Magyarország területéből 257.562 négyzetkilométeren 14,980.000 ember felett teljhatalmú úr a vármegye. 112 rendezett tanácsú város, 2.112 nagyközség, 10.315 kisközség sorsa, fejlődése függ attól, mint gondolkoznak felőle a vármegyeházán. A magyar állam bevételeiből kerek összegben évenként 20 millió koronát fordít a vármegyék kiadásainak fedezésére, szóval egy viszonylag elég drága gépezet az a közigazgatási szervezet, amely ily nagy területnek és ennyi embernek ura és parancsolója. Neményi Ambrus, a régi szabadelvű párt egyik oszlopos tagja, 1902-ben megbotránkozott rajta* , hogy a magyar állam összes előirányzott bevételének 22.75%-át fordította tisztviselőinek fizetésére, pedig akkor még a vármegyei tisztikar egész fizetése, az alispánétól az utolsó hajdúéig, mint ma, nem is volt az állami költségvetés terhe. Ma a vármegyék pótadók útján kiadásaik alig 3 milliónyi részét fedezik, az állam az a bőkezű adakozó, amely a dzsentri által dirigált vármegyei élet költségeiről gondoskodik. A középbirtokos osztályból kicsúszott egyének földi táplálója, a vármegye pedig méltán reászolgál erre a nagy bőkezűségre. Az a közigazgatás, melynek „önkormányzati” szerve a vármegye, ma valóban európai hírre tett szert. Úgy az ipari vállalkozók körében, mint a kereskedői világ előtt nem újság az az állítás, hogy igen sok ipari telep kifejlődésének akadálya a vármegye a maga sajátos okvetetlenkedő nehézkességével. A külföldi tőke idegenkedése ipartelepek felállításától Magyarországon, ahol pedig ennek egyéb közigazgatási feltételei megvolnának, nem a legritkább esetben a vármegye „sajátos” közigazgatási szellemétől származik. Hogy pedig e közigazgatási tényező a gazdasági élet ilyen alapos támogatása mellett, mindennapi munkakörében a keze ügyébe kerülő szerencsétlen állampolgárok úgynevezett közigazgatásában milyen mintaszerű, arra kiváló tanúnk Grünwald Béla, a megyei életnek mint volt alispán egyik alapos ismerője. Ő mondott kemény kritikát az 1886. év tavaszán, a jelenlegi megyei törvény tárgyalásakor, a képviselőház nyílt ülésén a megyei adminisztráció felett. Grünwald a megyei tisztviselők kinevezése mellett, tehát ahogy nálunk köznyelven mondják, az államosítás mellett szólalt fel. S ez alkalommal, az „Országgyűlési Napló” tanúsága szerint így méltatta a vármegyei közigazgatást. „Ebből (a tisztviselők választásából) magyarázható meg az a jelenség, hogy sehol annyi törvénysértést, annyi erőszakot nem követnek el, mint a megyei hatóságok körében; innen a végre nem hajtott törvények nagy száma, innen a közérdek elhanyagolása, a jog, törvény s a szabadság büntetlen megsértése, de innen ered az az ijesztő mérvű korrupció is.” Hány millió elkeseredés, sóhajtás és szitok összesűrítése ez a pár kemény szó.
* Neményi Ambrus. Közgazdasági szemle 1902.
Helyes vagy nem helyes, hogy ez okozatok okául a tisztviselők választási rendszerét állítjuk oda, e kérdés felett hirtelen ne mondjunk ítéletet. Azok azonban, kik akár mint iparosok vagy kereskedők, akár munkások vagy a nagy- és középbirtokos jövedelméből élőket kivéve más foglalkozással vármegyében keresték kenyerüket, megértik és igaznak ismerik Grünwald Béla kritikáját. De ha valaki ezt oly formában meri pertraktálni, hogy a vármegyei szervezeten a polgárság érdekében változtatni kell, feléje mered a rém. Nemzeti veszedelem az a terv, „mely a megyei institutiónak – hazánk ezen utolsó reményhorgának – elmállasztására, országpolitikai s alkotmányőri állásából kivetkőztetésére és puszta adminisztrationális bureaukká süllyesztésére irányoztatik.* Hagyjuk egyelőre a reformerek általános kifogásait és a védelmezők ellenérveit. Foglalkozzunk csupán két dologgal, a törvényeket végrehajtó megyei tisztikar és a feliratozó, rezisztáló megyei gyűlések pszichéjével.
* Kossuth Lajos 1867. május hó 22-én Párizsból kelt nyílt levele Deák Ferenchez. (Deák Ferenc beszédei. Kónyi M. gyűjteménye, V. kötet, 3. lap.)
A belügyminisztérium hivatalos kimutatása.** szerint a díjnokok és szolgák leszámításával 1910-ben 4.409 egyén állott a vármegyék szolgálatában. Szóval elég tekintélyes számból álló testület a megyei tisztikar. És mondhatjuk mindjárt, egy olyan zárt testület, melynek közelébe az avatatlanok akár a társadalmi, akár a hivatali érintkezésben a bizalmasságig alig juthatnak. Nehogy félreértessünk azonban a megközelíthetetlenségét illetőleg. Mind valamennyi a dzsentri-osztály (akár földdel bíró, akár földnélküli) sarjadéka, akikre már tanulmányi éveik idején előreveti árnyát a jövő adminisztracionális feladata. Vármegyénkint alig néhány család tagjai, kik egyébként is teljesen összeforrva, a többi jámbor népességtől elszigetelve élik a maguk külön életét. Egyedüli szórakozásuk a kártya, a duhaj mulatozás és a lóverseny. Különben a dzsentri még ma is a lóra termett rétege a szegény magyar társadalomnak. Vágyaik, óhajaik, nemesebb törekvéseik a modernségnek még legtávolabbi határait sem érintik. Nem is csoda. Egy társadalmi réteg, melynek már születésekor biztosítva van a jövője, hisz a megyei hivatalok csak a dzsentri számára valók, tradíciójuk erre predesztinálja őket, meg van kímélve a megélhetési alkalmakért való elszánt küszködéstől. El van így vágva attól is, hogy a nehéz küszködések közben vágyai támadjanak a jobb és szebb megélhetés iránt. A megye fiatalsága kínai falakkal van körülvéve. A nép egyéb nehezen élő rétegeinek ügye, baja nem érinti. És ezek kezébe van letéve majdnem az egész nemzet sorsa, hisz a törvényhatósági városokat leszámítva minden terület, minden ember az ő közigazgatási gyámkodásukat kénytelen ma még tűrni. Ők a nagybirtoknak tényleg védbástyái, akik könnyen jutottak a hivatalokhoz és a legkönnyebben igyekeznek is annak kötelességeit elvégezni. A Tiborcok nyomorúsága előttük csak a büdös paraszt okvetetlenkedése. A kereskedelem, ipar iránt érzékük nincs, csak azt tartják kellemetlennek, ha ezek révén a „beadványok” száma szaporodik. A közigazgatás nálunk decentralizált volna és mégis az ügyek elintézését illetőleg a legnagyobb mértékben centralizáló. A legkisebb, a legaprólékosabb kérdések a községházától eljutnak a vármegyeházába, sőt fel a minisztériumokba. A községi lakosság körében bármily életre való egészséges gondolatot, tervet elfojthat a megye aranyifjúsága, melynek gondolatkörétől ezek az új dolgok annyira idegenek. Az elébük kerülő ügyeket késedelmesen, okvetetlenkedően intézik el. Ha aztán nagyon felgyűlt a restancia vagy elérkezik a főispáni vizsgálatnak jó előre bejelentett ideje, megkezdődik a lázas munka. Az ügyeket az egyik osztályból a másikba küldik. Véleményt kérnek innen is, onnan is, leggyakrabban a megyei ügyészektől, akik nem egy vármegyében véleményeikkel az ügyek 90%-ának érdemleges elintézői. Sok a kijárás, a barátságos szorgalmazás és a még barátságosabb ajándékozás. A pártpolitikai életnek is óriási szerepe van az egyes kérdések elintézésénél. Nem rágalmak akarnak ezek a megjegyzések lenni, csupán tényeknek a leszögezései, melyek közismertek. Tudnak róla a közigazgatási szaklapok, tud erről a belügyminisztérium is. És ez nem is lehet a mai állapotok közt másképp. Amikor egy könnyen hivatalhoz jutó réteg úgyszólván beleszületik a közigazgatási pozíciókba; beválasztása, előreléptetése a nagy és középbirtokos osztályból kikerülő megyei gyűlésektől függ; a hivatalos teendők ellátásának útján a közérdek nem juthat szerephez. Csak a slendriánság, a „magunkfajta” emberek szempontja és érdeke, a „mi politikai pártunk” érdeke lehet az irányadó. Minden törekvés, mely ez állapotokról kritikát mer mondani: felforgatás, az állam biztonságának veszedelme.
** „A vármegyei törvényhatóságok közigazgatási stb. kiadásai és bevételei”, kiadja a belügyminisztérium.
Az a megyebizottság pedig, mely ezt a tisztikart állítja a közigazgatási ügyek élére és ezt a választást tartja az önkormányzati élet legfontosabb aktusának, csak a nagyobb tükör, melyből ugyanazon ismerős arcok bukkannak elénk. A megyei bizottsági tagok száma vármegyénkint 120 és 600 között váltakozik a lakosság lélekszáma szerint. A bizottsági tagoknak azonban csak fele kerül választás alá; a felét a vármegye legtöbb adót fizetői képezik. Tudjuk, hogy a választói cenzus a képviselőválasztásoknál a törvényhozás szervét melyik társadalmi osztálynak biztosítja. Ugyanezen cenzus alapján választják a megyei bizottságok tagjainak felét is; a másik felét pedig a virilisek adják. És a virilisek közé csak mutatóba kerül egy-két iparos és kereskedő, a többi mind a 100 katasztrális holdon felüli birtokos. Ereky becsléseinek megfelelően*** a megyei virilisek száma országunkban 12–13.000-re tehető és az 1900. évi népszámlálás eredménye szerint a 100 holdon felüli birtokosok száma 13.508. A két szám majdnem teljesen fedi egymást. Így kerül össze a megyei fórumokon a nagy- és középbirtok mint választó és a dzsentri fiatalság mint választott megyei tisztviselő. És a választók érdeküknek védelmét hűségesebb sáfárra nem is bízhatják. Hogy a megbízást a választottak hogy teljesítik, arra elég igaz tanú Grünwald Béla kritikája és az a sok panasz a megyei igazgatás ellen, amelytől visszhangzik az egész ország. A megyegyűléseken tényleg a legfontosabb aktus is a tisztviselőválasztás, mutatja ezt a bizottsági tagok érdeklődése a gyűlések iránt. Választás van kitűzve a napirendre, már előző nap megváltozik a megye székhelyének a képe. Vidéki bizottsági tagok lepik el a tereket és főleg a mulatóhelyeket, folyik a korteskedés, kapacitálás. Másnap átlumpolt arcoktól tömve a megyei székház gyűlésterme. Alig várják, hogy szavazni lehessen. Megtörtént a választás, a többi ügy senkit sem érdeke. A bizottsági tagoknak nagy része elszéled, csak a tisztviselők maradnak ott, kik hivataluknál fogva jó részben szavazati joggal is bírnak az ülésen. Megbíznak bennük a bizottsági tagok, tudja a tisztikar, mivel tartozik választóinak a kényelmes állásokért. A fontosabb kérdésekben (értsd politikai feliratok, vármegyei építkezések stb.) az előkészítő bizottság (állandó választmány) megadja az irányítást és ezen csak elvétve változtat a megyegyűlés. Hogy mennyire érzéketlen ez a hatalmas önkormányzati szerv az ország nagy többségének érdeke iránt, legjobban kitűnik abból, hogy kezelik felirati jogukat. Országos bajoknál, nagy kérdéseknél megmozgathatnák az ország közvéleményét, a kormányt, képviselőházat. E jogukkal élnek is, de hogyan. Az állatállományt a takarmányhiány fenyegeti, felírnak a kormányhoz. A mezőgazdasági munkások több bért mernek követelni, sürgetik a katonaság kirendelését az aratáshoz. Az ipari munkások modern mozgalma nagyobb arányt ölt, felírnak a sztrájktörvényért. De a nagy, országos nyomorúság, a húsdrágaság, az élelmezési viszonyok fokozatos rosszabbodása még nem vitték közérdekű akcióba a megye urait. Demokrácia, tömegérdek, kultúrhaladás nem oly dolgok, melyek feliratozásra késztetnék a nemes vármegyét. Nem csoda. Egy osztály, mely érdekét elég tisztán látja, hatalmát féltékenyen őrzi, a többi társadalmi rétegek előrehaladásában, minden demokratikus változásban saját meglevő pozíciójának gyengítését sejti.
*** Magyar helyhatósági önkormányzat l. 155.
De hát önkormányzati szervezet-e a vármegye? Önkormányzat-e lefelé a vármegye lakosságával szemben, és önkormányzat-e felfelé a központi kormányhatalommal szemben?
Természetes ésszel úgy gondolkozik az ember. Önkormányzatról csak ott beszélhetek, ahol a rendelkező testület megalakításába a kormányzott nép mindenik tagja befolyhat. Ha ezt a mértéket akarjuk a magyar vármegyével szemben felállítani, akkor frivolitás itt önkormányzatot látni. A megyebizottság ugyanis, mely a törvény szerint a vármegye egyetemét képviseli, három alkatrészből áll. A bizottság fele részét, mint már fentebb is említém, a megye területén legtöbb állami adót fizetők alkotják. Másik felerészét pedig a képviselőválasztó joggal bírók választják meg. Ez a választójog pedig, mely az ország minden száz lakosából csak hatnak ad szavazati jogot, még a bizottsági tagok fele részének megválasztásánál is igen kevés embernek biztosít befolyást. Van aztán még egy harmadik eleme is a megyegyűlésnek, a hivatalnoki elem, és ez szintén nem az önkormányzat nagyobb dicsőségére jut ott állásánál fogva szerephez. Ezek száma, kik állásuknál fogva, még ha egyébként nem is tagjai a bizottságnak, ott ülés- és szavazati joggal bírnak, átlagban vármegyénkint 40–45. Nincs semmi befolyásuk tehát az önkormányzat szervére azoknak, kik választói joggal nem bírnak. A jelenlegi választói kort (20 év) betöltött 4,322.960 férfi népességből**** pedig 77.5%-nak nincs szavazati joga. Foglalkozási ágak szerint részletezve, a földmívelő népességből 54.5% , az önálló iparigazolvánnyal bíró iparosok 64.7%-ának, az önálló kereskedők 44.2%-nak nincs beleszólása a megyebizottsági tagok választásába. Ezekre tehát aligha lehet önkormányzat a vármegye, még ha a virilizmus szerepe egyik napról a másik napra meg is szűnnék a megyeházán.
**** Kristóffy József. „Törvényjavaslati-tervezet az országgyűlési képviselőválasztói jogról”. 1905.
Önkormányzatról lévén szó, azt kellene hinnünk, hogy a megyebizottsági tagok közt aránylagosan foglalnak helyet legalább azon rétegek, melyeknek a mai választójogi rendszer szavazati jogot ad. Érdekes lesz tehát egy pár vármegyénél, amennyire ezt idevonatkozó hiányos adataink megengedik, a bizottsági tagok számát foglalkozásuk szerint egybevetni. Abaújtorna vármegye 319 tagból álló bizottságának íme, 1909-ben az iparosok, kereskedők közül összesen 4 tagja volt. Baranya vármegyében a 288 választott bizottsági tag közül iparos vagy kereskedő 15 akadt. Nyitra vármegye 300 választott bizottsági tagja közül a kereskedelem, ipar és forgalom köréhez 10 tag tartozott. Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegyének közgyűlése 300 választott, 300 virilis tagból és 50 szavazati joggal bíró hivatalnokból áll. A választott bizottsági tag közt 15 kereskedő, iparos; a virilisek közt pedig kereskedő, iparos 30; 20 ügyvéd, 12 háztulajdonos, 4 orvos, 2 mérnök, 3. ev. ref. lelkész, 1 gyógyszerész, 1 közjegyző, 1 egyetemi tanár és 226 nagybirtokos. Azt hisszük, elég súlyos illusztráció.
Tegyünk még egy összehasonlítást. Vajon az így megalakult megyei közgyűlések mily arányban honorálják a vármegyében élő nemzetiségek azon kívánságát, hogy a megyei tisztikarban nekik is juttassanak helyet? Elvégre közérdek, hogy a nép saját anyanyelvén szerezhesse meg közigazgatási hatósága előtt a maga igazát. Magyarországon az 1900. évi népszámlálás szerint 8,51.520 magyar és 8,186.7435 más nemzetiségű egyén él; a 24 éves megyei tisztviselők közt pedig 5.516 volt magyar anyanyelvű és csupán 884 nem magyar***** . Még feltűnőbb az összehasonlítás egyes kifejezetten nemzetiségi vármegyékben. Nyitra vármegyében él 80.962 magyar, 32.370 német, 312.601 tót; a megyei tisztikarból pedig magyar 144, nem magyar 4. Bihar megye népessége áll 280.220 magyarból, 236.114 román, 2.216 német és 6.964 tót nemzetiségiből; a megyei tisztviselők közül 66 magyar és 6 nem magyar. Hunyad vármegye összes népességéből 257.013 román, 9.189 német, 32.316 magyar; tisztikarában pedig 97 magyar és 25 nem magyar tisztviselője van. Azt hisszük, az adatokból itt is elég. És nálunk a nemzetiségek egyenjogosítása törvény.
***** Kristóffy József előbb idézett törvényjavaslat-tervezetét lásd a tisztviselők nemzetiségi adataira nézve.
Összegezzünk. A megyei önkormányzat fő szervének, a megyebizottságnak fele részét nem is választják, fele részét pedig azok nagy része nem választja, akiket a megyeházáról kormányoznak. Önkormányzat-e a vármegye? Objektíve csak így felelhetünk. A vármegye mai szervezetében nem más, mint kevés számú kiváltságosok uralma a közhatalomból kirekesztett nagyszámúak felett.
És a mai vármegyei rendszer barátai biztathatják-e magukat legalább azzal, hogy a központi kormányhatalommal szemben biztosítva van-e a megyei autonómia? A fontosabb megyei határozatokat a kormány nemcsak a törvényszerűség, hanem a célszerűség szempontjából is felülbírálja; jóváhagyása nélkül e határozatok végre nem hajthatók. A vármegyének a közigazgatási bíróság (a kormánytól állítólag független bírói testület) a miniszteri döntéssel szemben csak kevés számú esetben nyújthat védelmet. Marad a törvényhozásilag meg nem szavazott adó és újonc megtagadására vonatkozó rezisztálási jog. Hogy ez a fegyver mennyit ér, a nemrég lezajlott nemzeti ellenállás története mutatja. Még egyet. A vármegye pótadókivetési jogának mérve a minisztériumtól függ, a pótadó jövedelmét pedig az állampénztárak kezelik. Kell-e sok magyarázat, mennyit ér a megyei önkormányzat felfelé is?
Vonjuk le a végkövetkeztetést. Magyarországon csak névleg önkormányzat a vármegyei szervezet. Lefelé, a vármegye lakosaival szemben a kevés számú kiváltságosok uralma a nagy tömeg felett; a kormánnyal szemben pedig ennek kegyes engedelméből „önkormányzat”. A vármegye egy itt felejtett relikvia, honnan a haladás, a tömegérdek legelkeseredettebb ellenségei kormányozzák az erejének tudatára még fel nem ébredt milliókat. És ez a kormányzás részrehajló, pártoskodó, kényelmesen lassú és a közszabadságra veszedelmes. Nem a tisztviselők választásán vagy kinevezésén fordul meg a dolog. Csak a teljes demokrácia, mely nem tűr virilizmust, teheti önkormányzattá a mai vármegyét. Ha a megyei testületek megalakítása a komolyan demokrata választójog alapján az egész lakosság kezébe kerül, ha az így megalakult szervezet a miniszteriális bureauk járszalaga alól felszabadul: akkor lesz megyei autonómiánk, mely pártatlan, gyors, a fejlődés szolgálatában álló közigazgatást biztosít az országnak. Ezt a szervezetet azonban csak a demokrata magyar parlament építheti ki.
