DR. SZABÓ ZOLTÁN
DR. SZABÓ ZOLTÁN
DR. SZABÓ ZOLTÁN művelődési és közoktatási minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm, elnök asszony. Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselőtársaim! A magyarországi egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének támogatására vonatkozó, imént körvonalazódott koncepció szükségessé teszi a közoktatási, illetőleg a felsőoktatási törvény néhány ponton történő módosítását is. A közoktatási törvény módosítását az az Akar államtitkár úr által az imént körvonalazott sajátos konstrukció teszi szükségessé, amely a benyújtott törvényjavaslatokban a kiegészítő támogatás nevet viseli.
Engedjék meg, hogy megragadjam az alkalmat, és ezzel kapcsolatban egy elterjedt tévképzetet igyekezzek megcáfolni. Elterjedt ugyanis az a felfogás, hogy a közoktatási intézményeket, az egyházi közoktatási intézményeket a törvények hatálybalépését követően az állam teljeskörűen, tehát százszázalékosan fogja finanszírozni, míg az összes más közoktatási intézményt, beleértve az önkormányzati fenntartású intézményeket is, csak mintegy kétharmad részben finanszírozza.
Ez a híresztelés vagy ez a képzet félreértésen alapul. Mindenekelőtt nem sérül a törvények hatálybalépésével a közszolgálati intézmények finanszírozásának az az alapelve, hogy a közszolgálati intézményeket és ezen belül a közoktatási intézményeket a fenntartó finanszírozza, és ehhez a kiadáshoz az állam normatív módon hozzájárul. Az állam tehát, tisztelt képviselőtársaim, nem finanszíroz közszolgáltató intézményeket, csak azokat, amelyeket ő maga tart fenn, a mások által fenntartottak finanszírozásához csupán hozzájárul.
Ez a normatíva, a közoktatásban fejkvótának is nevezett összeg az 1996. évi közoktatási törvénymódosítást követően fenntartótól függetlenül azonos.
(8.40)
Minden közoktatási intézményt fenntartónak a költségvetési törvényben meghatározott mértékű hozzájárulás jár, függetlenül attól, hogy a fenntartó önkormányzat, egyház, alapítvány, magánszemély, vállalkozás vagy bármilyen más, az 1993. évi LXXIX. törvényben megnevezett fenntartásra jogosult természetes vagy jogi személy.
Ugyanakkor felmerül az a probléma, hogy az említett normatíva vagy fejkvóta az esetek döntő többségében nem fedezi a tényleges kiadásokat. Nem fedezi önkormányzati fenntartású intézmények esetében, nem fedezi egyházi fenntartású intézmények esetében, és nem fedezi alapítványi fenntartású intézmények esetében sem. Ezt a hiányzó összeget - a fenntartáshoz hiányzó összeget - az önkormányzatok más irányú jövedelmeikből, köztük is elsősorban a személyi jövedelemadó visszaosztásából származó jövedelmükből pótolják, az alapítványok alapítványi befizetésük terhére egészítik ki. Az egyházaknak azonban különféle, jórészt történelmi okokból kifolyólag nincs olyan folyó jövedelmük, amelyből ezt a normatívát kiegészíthetnék. A konstrukció tehát úgy szól, hogy a normatív támogatás, tehát a közszolgálati tevékenység támogatására szolgáló állami hozzájárulás minden intézményfenntartó esetében azonos, ugyanakkor egy meg nem nevezett célú és jogcímű jövedelmet folyósít az állam az egyházaknak, amely jövedelem mértéke azonban igazodik ahhoz a számhoz, amilyen számú állampolgár a szóban forgó egyház által fenntartott közszolgálati intézmények szolgáltatásait igénybe veszi.
E jövedelem mértékmeghatározásánál a közoktatási intézmények - mind az Apostoli Szentszék által megkötött megállapodás értelmében, mind pedig az egyház-finanszírozási törvényjavaslat értelmében - azokra az egyházi fenntartású közoktatási intézményekre vonatkoznak, amelyek a megyei, illetve fővárosi fejlesztési tervben szerepelnek. Ez a tény tette tehát szükségessé azt, hogy a közoktatási törvény intézkedjék arról, hogy mely intézmények és milyen módon szerepelhetnek, illetőleg kötelező szerepeltetni őket a megyei, illetve fővárosi képzési tervben. A közoktatásról szóló törvény jelenleg hatályos rendelkezései ezt ugyanis nem teszik meg. A javaslat ezért általánosan minden, a nem helyi önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézményre kiterjedően ezt a kérdést rendezi. A javaslat szerint az érintett közoktatási intézményeket figyelembe kell venni a fejlesztési terv elkészítésekor abban az esetben, ha közreműködnek a helyi önkormányzatok törvényben előírt közoktatási feladatainak végrehajtásában.
A feladatellátásban való közreműködés előfeltétele, hogy a fenntartó vállalja ezt a kötelezettséget. A feladatellátásban való közreműködés vállalása kétféle formában valósulhat meg: közoktatási megállapodás megkötésével vagy egyoldalú jognyilatkozattal. Az egyoldalú jognyilatkozat kivételes forma, amellyel kizárólag azok az egyházi jogi személyek kapcsolódhatnak be a helyi önkormányzati feladatellátásba, amelyek a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény rendelkezései alapján visszakapták óvodájukat, iskolájukat, kollégiumukat.
Az intézményfenntartó egyházi jogi személy mérlegelheti, hogy részt vesz-e az önkormányzatok törvényben előírt közoktatási feladatainak ellátásában, és amennyiben igen, egyoldalú nyilatkozattal vállalhatja ezt a feladatot. E nyilatkozattal automatikusan bekerül a közoktatási intézmény a fejlesztési tervbe, és ezáltal jogosulttá válik a már említett kiegészítő hozzájárulásra. A nyilatkozat megtételével az egyházi jogi személy arra is kötelezettséget vállal, hogy az általa fenntartott közoktatási intézményben a szolgáltatásokat ugyanolyan anyagi feltételek mellett biztosítja, mint a helyi önkormányzatok. Minden olyan esetben tehát, amikor a közoktatásról szóló törvény rendelkezései értelmében a gyermek, a tanuló, illetőleg a szülő ingyenesen vagy térítési díjért vehet igénybe óvodát, iskolát vagy kollégiumot, ezekben az intézményekben sem kérhető ellenszolgáltatás, illetve tandíj. Ha az egyházi jogi személy nem kíván ilyen nyilatkozatot tenni, nem kíván részt venni az önkormányzati feladatellátásban, továbbra is megkapja a közoktatási törvény hatályos rendelkezései értelmében a normatív költségvetési hozzájárulást, és óvodában, iskolában vagy kollégiumában tandíjat kérhet az oda beiratkozóktól.
A javaslat annak érdekében, hogy biztosítsa az egyházi jogi személyek által fenntartott nevelési-oktatási intézményekben a zavartalan munkát, a törvény hatálybalépése előtti időszakban az egyházi jogi személyek fenntartásába került közoktatási intézményeknél nem vizsgálja a fenntartói jog megszerzésének jogcímét. Minden intézményre nézve vélelmezi, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény rendelkezései alapján került az egyházi jogi személy fenntartásába. Ennek megfelelően a törvény hatálybalépésének napján az egyházi jogi személyek fenntartásában működő valamennyi közoktatási intézmény bekerül a megyei, fővárosi fejlesztési tervbe, amennyiben a fenntartó egyházi jogi személy a kötelezettségvállalásra vonatkozó nyilatkozatát eljuttatja a székhely szerint illetékes települési önkormányzat részére.
A javaslat hatálybalépése után azonban már vizsgálni kell, hogy milyen módon kerül az egyházi jogi személy fenntartásába a közoktatási intézmény. Amennyiben a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény előírásai alapján továbbra is lehetőség nyílik arra, hogy egyoldalú nyilatkozattal a közoktatási intézmény bekerüljön a megyei, fővárosi fejlesztési tervbe. A javaslat azonban világossá teszi azt is, hogy amennyiben a helyi önkormányzat megállapodás alapján olyan közoktatási intézményt ad át egyházi jogi személy fenntartásába, amely nem tartozik a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény hatálya alá, akkor a biztonságos működéshez szükséges további feltételekről, tehát a kiegészítő támogatás folyósításáról az átadó helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia. Az egyházi jogi személy kérésére ugyanis az átadó helyi önkormányzat köteles közoktatási megállapodást kötni az egyházi jogi személlyel. E közoktatási megállapodás alapján pedig az átadó helyi önkormányzat gondoskodik arról, hogy a normatív költségvetési hozzájáruláson felül külön törvény alapján a hitéleti és közcélú tevékenységhez biztosított kiegészítő támogatás megfelelő részét az egyházi jogi személy megkapja.
Abban az esetben, ha az egyházi jogi személy saját erőből új közoktatási intézményt hoz létre, ennek fenntartásáról és működtetéséről a normatív költségvetési hozzájárulás folyósítása mellett saját magának kell gondoskodnia. Nyilvánvalóan fennáll ekkor is annak jogi lehetősége, hogy közoktatási megállapodást kössön a feladatellátásért felelős helyi önkormányzattal. Ilyen esetekben azonban a közoktatási megállapodás megkötése a felek szabad akaratán múlik.
A javaslat az egyházi jogi személyek által fenntartott közoktatási intézmények működéséhez szükséges feltételek megteremtésén túl előírásokat tartalmaz arra vonatkozóan is, mi a teendő abban az esetben, ha a helyi önkormányzat oly módon akarja megszüntetni az általa fenntartott közoktatási intézményt, hogy e döntésénél figyelmen kívül hagyja a megyei, fővárosi fejlesztési tervben foglaltakat. A közoktatásról szóló törvény hatályos rendelkezései alapján közoktatási intézmény akkor szüntethető meg, fenntartói joga akkor adható át, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról a helyi önkormányzat a továbbiakban is megfelelő színvonalon gondoskodik, és a szolgáltatás igénybevétele a gyermekeknek, tanulóknak, szülőknek nem okoz aránytalan terhet.
E kérdések eldöntéséhez - tehát hogy megfelelő színvonalon gondoskodik-e a továbbiakban is, illetve okoz-e aránytalan terhet - a helyi önkormányzatnak be kell szereznie a fővárosi, megyei önkormányzati fejlesztési tervre épített szakvéleményt. E szakvéleményben foglaltak a helyi önkormányzatokat nem kötelezik. Attól eltérő döntéseket is hozhatnak, annak ellenére, hogy ezáltal például valamely feladat az adott területen ellátatlan marad, illetőleg igénybevétele az érintettek részére jelentősen megnehezül. A javaslat elfogadása esetén ezért a jövőben az ilyen döntések meghozatalához minősített többségre van szükség, ami annyit jelent, hogy a megválasztott képviselők több mint 50 százalékának igennel kell szavaznia.
Tisztelt Ház! A közoktatási törvény javasolt módosítása hozzájárulhat ahhoz, hogy stabil intézményrendszer alakuljon ki a közoktatásban, és ezáltal segítséget nyújthat ahhoz is, hogy a közoktatás intézményrendszere hosszabb távon alkalmas legyen feladatainak megoldására.
Ami most már a felsőoktatási törvény szükséges módosítását illeti, ezt egyfelől az az imént körvonalazott elv tette szükségessé, hogy az egyházi fenntartású intézmények a törvénycsomag hatálybalépését követően mindenben az állami, önkormányzati fenntartású intézményekkel azonos módon finanszírozott kategóriába kerüljenek.
(8.50)
Ismeretes, hogy a felsőoktatási törvény tavaly nyáron életbe lépett módosítása intézkedik erről mind az egyházi, mind a nem állami, nem egyházi fenntartású felsőoktatási intézmények esetében, de csak azokra a hallgatókra vonatkozóan, akik tanulmányaikat 1997. szeptember 1-jével kezdik meg a szóban forgó intézményekben. Annak érdekében, hogy e törvénycsomag hatálybalépésével valamennyi egyházi fenntartású felsőoktatási intézményben tanuló, állami finanszírozású hallgatóra ez az elv érvényessé váljék, a felsőoktatásról szóló törvényt módosítani kellett. Módosítani kellett ezen túlmenően az Apostoli Szentszékkel kötött megállapodás azon rendelkezéseiből kifolyóan is, amelyeket értelemszerűen a többi egyház által fenntartott felsőoktatási intézményekre is alkalmazni kell, amelyek arról szólnak, hogy az egyházi intézmények részesedése az államilag finanszírozott felsőoktatásból ne süllyedjen az 1997/98-as tanévben érvényes részarány alá.
Az Apostoli Szentszékkel kötött megállapodás felsőoktatást érintő része ezen túlmenően különbséget tesz a világi és a hitéleti képzések között. A világi képzés esetében - a jelenlegi létszámarányok fenntartásának feltételével - igényli az azonos képzési normatívát, plusz annak 50 százalékát létesítményfenntartás címén; a hitéleti képzések keretében pedig egy bizonyos egyoldalúan meghatározott létszámmaximum keretei között arról rendelkezik, hogy mely normatíva szerint kell finanszírozni a hallgatókat. Ezen igényeknek a törvénybe történő szó szerinti belefogalmazása viszont az egyházi intézményekhez képest az állami intézmények hátrányba kerülését eredményezné.
Az egyházi fenntartású felsőoktatási intézmények stabilitásra való törekvése természetesen érthető, de az egyházi intézmények esetleges privilegizált helyzetbe kerülése bizonyosan ellentmond az államháztartási reform célkitűzéseinek, és nem felel meg a versenysemlegesség követelményeinek sem. Az az alkotmányos tétel, amely a pozitív diszkriminációt nem tiltja, konkurál a versenysemlegesség elvével, amely a versenyben kedvezőbb feltételek állami eszközökkel történő megteremtését nem tűri meg. Ennek megfelelően tehát a szentszéki megállapodásban foglaltak nem szó szerinti, hanem értelem szerinti belefogalmazása volt szükséges a törvénybe.
A jelzett megfogalmazás ezt az ellentmondást feloldja. Az első szövegvariációk azonban a leginkább érintett egyházi felsőoktatási intézmények számára is elfogadhatatlanok voltak, pénzügyi kihatásaik túlzott mértékűek voltak, az egyházi intézmények számára kikötött kvóta érvényesítésével pedig a hallgatók felvételi eljárásában minőségi engedményekre késztették volna a rendszert. Ennek megfelelően tehát az önök előtt fekvő szövegváltozat immáron nem az első, hanem a sokadik szövegváltozat. A törvényjavaslat szövegébe ezzel olyan rendelkezések kerülnek, amelyek ugyan a finanszírozást nem érintik közvetlenül, de garantálni kívánják azt, hogy a felsőoktatás stabilitásának biztosítására való törekvés a felsőoktatás egész rendszerének minőséggarantáló törekvéseivel ne fusson szembe. Ez a 8. § a felvételi eljárással, a 11. § (1) bekezdésének utolsó mondata pedig az akkreditációval kapcsolatban épít be ilyen garanciákat.
Természetesen ezek a követelmények nem csupán az egyházi fenntartású, hanem valamennyi felsőoktatási intézményre vonatkoznak, és főként a hallgatók számára jelentenek megfelelő biztosítékot abban a tekintetben, hogy diplomájuk minőségben is megüti az állami elismerhetőség mértékét. Tulajdonképpen arról van szó, hogy az egyházi intézmények által garantált részarányt a törvény egy bizonyos kvótának tekinti, amely kvótát az intézmények jogosultak feltölteni abban az esetben, ha olyan jelentkezőkkel tudják feltölteni, akik az országos átlag minőségi színvonalát elérik. Ellenkező esetben a jogosultság, a kvóta ugyan megmarad, de az intézmény ezt a kvótát nem töltheti fel. Ez a rendelkezés nemcsak egyházi, hanem valamennyi felsőoktatási intézményre érvényes.
Néhány szabály megállapítására a javaslatban azért került sor, hogy egyes jogosultságok, amelyekkel eddig csak az állami intézmények, illetőleg azok hallgatói élhettek, ezentúl a nem állami intézményekre is kiterjedjenek. A 4. § a tandíjkedvezményt és a személyi jövedelemadó-kedvezményt, a 9. § pedig a normatív kutatástámogatást terjeszti ki a nem állami felsőoktatási intézményekre is.
A felsőoktatási törvény 114. §-ának újjáformálására azért volt szükség, hogy a hitéleti, hitélettel összefüggő, illetőleg az egyházi intézmények által folytatott világi képzéseket a hatályos szabályozásnál világosabban különítse el egymástól. Meg kellett oldani az Apostoli Szentszékkel kötött egyezményből adódó azon problémát is, hogy a létszámkvóta érvényesítésére milyen eljárási rendben kerüljön sor. Minthogy a kormány csak a hallgatói összlétszámról dönt, az egyetlen lehetséges megoldás az volt, hogy ez a feladat a miniszter azon jogkörébe kerüljön, melyben dönteni jogosult a hallgatói létszámok intézmények közötti megoszlásáról - ez a javaslat 12. §-a.
A létszámarányok érvényesítésének részletesebb menetét az újonnan beiktatandó 114/A. § szabályozza. A javaslat kiterjeszti a miniszter törvényességi felügyeleti jogkörét a nem állami intézményekre. E jogkör nem jelent az egyházi intézmény belügyeibe való beavatkozást, hiszen nem egyházi jogi személyre vonatkozik, s minthogy nem jelent többet, mint megsemmisítési jogkört a jogellenes intézményi döntésekkel szemben, és minthogy a miniszter ilyen döntései bíróság előtt megtámadhatóak, kellő garanciája van annak, hogy az intézményeket egy, a belügyeikbe való érdemleges beavatkozástól megóvja.
A javaslat egy többek által vitatott paragrafusa a hallgatók világnézeti szabadságának biztosítására vonatkozik - ez az 5. §. Úgy gondolom, ennek a tételnek a kimondása annak ellenére fontos, hogy az alkotmány ezt amúgy is biztosítja. Ha ez az alkotmányos tétel nem nyerne itt hangsúlyos kiemelést, a hallgatók legfeljebb egyénekként fordulhatnának az Alkotmánybírósághoz, ha valamely intézményi döntés e jogokban sértené őket. Márpedig, tisztelt Ház, ilyenekre volt példa az elmúlt időszakban. A legkritikusabb felvételi vizsgák esetében a miniszter is felléphetne a törvénysértő intézményi döntéssel szemben.
Itt tartozom felhívni a tisztelt Ház figyelmét egy, a benyújtott törvényjavaslatban található sajtóhibára. Az 5. § eredeti bekezdése a felsőoktatási törvény 32. § új (4) bekezdését a következő szöveggel állapította volna meg: "a hallgatók világnézeti szabadságához fűződő alkotmányos jogát egyetlen felsőoktatási intézmény sem korlátozhatja, a vallásos vagy világnézeti meggyőződés a tanulmányok megkezdésének vagy folytatásának feltételéül nem szabható". Az egyházakkal folytatott tárgyalás ugyanakkor azt is világossá tette, hogy ez a követelmény illuzórikus és nevetséges a hitéleti képzésben részt vevőkkel szemben, hiszen nyilvánvalóan nem várható el egy intézménytől, hogy ne támasszon vallási, lelkiismereti feltételeket egy olyan személlyel szemben, akit papnak kíván képezni. Ennek a kivételnek a megfogalmazására került az általam sajtóhibásként említett mondat a törvénybe, amely úgy szól, hogy nem esik korlátozás alá hitéleti képzés esetén a hallgatók világnézeti elkötelezettsége. Természetesen nem a hallgatók világnézeti elkötelezettségéről, hanem ennek megköveteléséről van szó, hiszen a hallgatók világnézeti elkötelezettsége semmilyen képzés keretében nem eshet korlátozás alá.
A benyújtott javaslat egyház-finanszírozási szempontból leglényegesebb rendelkezései a 3. §-ban találhatóak. Az egyházi intézményeket érintő rendelkezés jelen formájában szó szerint tartalmazza a négy történelmi egyház azon javaslatát, melyet a törvénymódosítás előkészítése során a Miniszterelnöki Hivatalhoz juttattak el. Ez, bár eltér tőle, de nem ellenkezik a vatikáni megállapodás szövegével, és azt az elvet követi, hogy az egyházi intézmények az államilag finanszírozott hallgatók tekintetében az állami intézményekkel mindenben azonos támogatásban részesüljenek. Alapjában véve ugyanez az elv érvényesül a magánintézmények tekintetében is, természetesen azzal a különbséggel, hogy itt nincs létszámkvóta az államilag finanszírozott hallgatói létszámra, továbbá hogy itt a törvény által kilátásba helyezett támogatás felmenő rendszerben kerül bevezetésre.
A javaslat ennek megfelelően kettéválasztja a nem állami felsőoktatási intézményeket, és így külön beszél egyházi és magán-felsőoktatási intézményekről. Ezt az új szóhasználatot követve a magánintézmények tekintetében több dologról kell említést tenni: az egyik az, hogy az egyházi felsőoktatási intézményekre vonatkozó szabályozást nem lehetett rájuk automatikusan kiterjeszteni, mivel ennek költségvetési vonzatai vállalhatatlanok lettek volna.
(9.00)
Ezért szükséges, hogy a törvény kifejezetten megjelenítse, hogy az egyházi felsőoktatási intézmények azonos mértékű támogatásának idő előtti bevezetése, továbbá a létszámkvóta kárpótlási jelleggel is bír. Egyébként nem lenne alkotmányos indoka az egyházi, illetőleg magánintézmények közötti bármilyen különbségtételnek.
A másik lényeges dolog a magánintézményekkel kapcsolatban az, hogy ezen intézmények - ahhoz, hogy eredményesen működhessenek - gazdálkodási, adózási könnyítésekre szorulnak. Ezért a javaslat előkészítése kapcsán felvetődött és meg is fogalmazódott, hogy a magán felsőoktatási intézmények bekerülhessenek a közhasznú szervezetekről szóló, becenevén nonprofittörvény hatálya alá, amit a tervezetből végül is azért voltunk kénytelenek kihagyni, mivel a parlament ezt a törvényt még nem fogadta el. Remélem, hogy a felsőoktatási törvénybe e paragrafus esetleg mégiscsak bekerülhet a nonprofittörvény elfogadása nyomán.
Ez beleillene abba a koncepcióba is, amelyet a Világbank szorgalmaz, hogy tudniillik a magán-felsőoktatás - az ő felfogásuk szerint ebbe az egyház is beletartozik - finanszírozásából az állam fokozatosan vonuljon ki, ám biztosítson ennek az intézménytípusnak olyan egyéb kedvezményeket, amelyek működésüket a piaci követelményekhez rugalmasan alkalmazkodni képessé tehetik.
Tisztelt Ház! Ennyi a közoktatási, illetőleg felsőoktatási törvény módosítására benyújtott törvényjavaslat. Kérem a tisztelt Házat, a javaslatokat vitassa meg, és az előterjesztéssel összhangban fogadja el.
Köszönöm szépen. (Taps a kormánypártok soraiból.)
