DR. CSÚCS LÁSZLÓ
DR. CSÚCS LÁSZLÓ
DR. CSÚCS LÁSZLÓ (FKGP): Elnök úr, köszönöm a szót. Tisztelt Országgyűlés! Az Állami Számvevőszék 1997., valamint 1998. évi tevékenységéről szóló jelentésében tíz év szakmai tapasztalata és szakértelme összegződik. Az 1997-ben befejezett 56 ellenőrzést - mint elnök úr is jelezte - 1998-ban 44 befejezett ellenőrzés követte. Tiszteletet parancsoló mennyiség!
Az ellenőrzések súlypontját az államháztartás helyzetét meghatározó legfontosabb feladatok vizsgálata képezte. Az elvégzendő feladatok között első helyen szerepelt az évenként visszatérő törvényi kötelezettség teljesítése, azaz a központi költségvetés, az önkormányzatok, a társadalombiztosítási alapok zárszámadása és költségvetési terveik véleményezése, illetve az ÁPV Rt. ellenőrzése. A fennmaradó kapacitások főként olyan területek vizsgálatára irányultak, ahol a pénzfelhasználás nagyságrendje jelentős volt, illetve az a társadalom széles körét érintő feladatellátáshoz kapcsolódott.
Az utóbbiak közül is kiemelést érdemelnek a helyi önkormányzatok ellenőrzésére irányuló erőfeszítések. Ennek súlyát jól érzékelteti, hogy a múlt évben már teljes ellenőrzési kapacitásának felét lekötve és mintegy évi 20 ezer ellenőrzési nap ráfordításával folytatott helyszíni vizsgálódást az Állami Számvevőszék 811 önkormányzatnál, és ehhez kapcsolódóan 1827 önkormányzati intézménynél.
A vizsgálati tapasztalatok megerősítették, hogy a helyi önkormányzati struktúra - az eszközök túlzott elaprózódása miatt - kedvezőtlen feltételeket teremt a költségvetési források hatékony felhasználásához. Az önkormányzatokkal is számoló, egyben azon túlmutató vizsgálati tapasztalatok legfőbb tanulsága talán abban összegezhető, hogy változatlanul sok a szabálytalanság, esetenként a törvénytelenség a közpénzekből vagy részben abból gazdálkodó intézményhálózatban. Ezt a sajnálatos tényt csak a vizsgálatok további bővítésével, valamint a vizsgálatok visszatérő jellegével, az utóellenőrzések ellenőrzésével lehetne részben megelőzni, illetve a már bekövetkezett visszásságot orvosolni. S talán érdemes lenne mérlegelni azt is, hogy miként lehet intézményesíteni az elkészült jelentések nyilvánosságra hozatalának egységes rendjét.
A közpénzekkel és közvagyonnal való gazdálkodás közügy. Éppen ezért az ebben a körben tett vizsgálati megállapításokat, javaslatokat indokolt közzétenni olyan sajtótermékekben, amelyek az érdeklődők számára hozzáférhetők. Jó szívvel hallottuk elnök úrtól, hogy e tekintetben minőségi fordulat történt - legalábbis egy meghatározott ponton -, a jelentések már nyomon követhetők az interneten is.
Az ÁSZ-t terhelő feladatok bővítésének ma kétségtelenül határt szabnak az intézmény rendelkezésére álló erőforrások. Az igény és a lehetőség közötti ellentmondás feszítő, a feloldására vagy legalábbis tompítására alkalmas eszközöket, módszereket és forrásokat mielőbb meg kell találni; azért is, mert az ÁSZ feladatait az ismert integrációs törekvések amúgy is gyarapítják, egyebek között az európai uniós támogatások, illetve befizetések ellenőrzése miatt, melyek teljesítésére időben kell felkészülnünk.
A vizsgálatok tartalmi bővítése szempontjából irányadó az alkotmány tételes rendelkezése. Eszerint az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. E hármas követelményből ma inkább csak a törvényességi szempontok figyelemmel kísérése érvényesül. A szuverén helyi önkormányzatok esetében ez így helyes, más esetekben ma még így praktikus. Ha ugyanis a lefolytatott vizsgálatok legfőbb tanúsága az, hogy az érintett intézmények gazdálkodása a közpénzekkel és a közvagyonnal általában laza, nem ritkán törvény-, illetve szabálysértő, akkor a vizsgálat elsődleges célja annak feltárása és a törvényes rend helyreállításának előmozdítása kell legyen. Törvénytelen gazdálkodás esetén logikailag is kizárt az adott intézmény tevékenységének célszerűségi és eredményességi szempontok szerinti mérlegelése.
Az Állami Számvevőszék tevékenységének értékelése közepette fontos kiemelni, hogy tízéves fennállása alatt, a bekövetkezett kormányváltások ellenére a függetlenségét megőrizte. Megállapításainak szakmai megalapozottságát aligha lehet kétségbe vonni. Bár az is igaz, hogy voltak komoly vitái a pénzügyi kormányzattal egyes költségvetési ügyek megítélésében, ami szinte természetes, különösen a jól ismert lehetetlen teljesítési határidők miatt. Megjegyzem, a politikai viharok az ÁSZ szakmai tisztességét és hozzáértését nem kezdték ki, ellenkezőleg, azt csak megerősítették. Ez igaz még a médiaháború legnehezebb időszakában, a kilencvenes évek első felében folytatott vizsgálódásaira is, melyeket visszatérően és több éven át folytatott a Magyar Rádióban és a Magyar Televízióban. Megállapításai időtállóak, ellenben hasznosításuk jobbára még mindig várat magára, különösen a közszolgálati Magyar Rádióban. Ez persze már a mi felelősségünk is.
Az intézmény ellenőrzési stratégiájának lényegét a következők szerint határozta meg: a közpénzek felhasználása, a közvagyon hasznosítása nem nélkülözheti a független külső ellenőrzést. Célja, hogy a rendelkezésre álló pénzügyi és vagyoni eszközök használata a lehető legnagyobb mértékben szolgálja az ország, a köz érdekeit. Észrevételeivel, javaslataival, ajánlásaival segítse az ellenőrzött szervezeteket a közpénzek, a közvagyon törvényes, eredményes, gazdaságos használatában, működtetésében és belső ellenőrzési tevékenységük hatékonyságának javításában. Az idézett stratégiai törekvésekkel csak azonosulni lehet.
Mindezek tükrében, a teljesség igénye nélkül tekintsük át az elvégzett vizsgálatok egyes részterületeket érintő általánosítható tapasztalatait. Tegyük meg ezt már csak azért is, hogy a munkánkat figyelemmel kísérő választópolgárok legalább részben tájékozódjanak azokról az ügyekről, amelyeket az állami számvevőszéki vizsgálatok során a vizsgálat ténymegállapításai felszínre hoztak.
Az 1997. évi ellenőrzések főbb megállapításaiból legalább a következők kiemelését látom indokoltnak. Az 1996. évi zárszámadás ellenőrzése keretében valamennyi fejezetnél vizsgálták a költségvetés végrehajtását. Arra a megállapításra jutottak, hogy az érintettek számos esetben lassan reagálnak felvetéseikre, nem kielégítő a törvényi ismeret, nem hatékony a belső ellenőrzés.
(15.30)
Az Országgyűlés nem kapott teljes és áttekinthető képet a költségvetés teljesítéséről, az állami vagyonnal nem számoltak el teljeskörűen.
A társadalombiztosítási alapok zárszámadása két hónap késéssel, az ÁPV Rt. '96. évi beszámolója pedig egyáltalán nem került az Országgyűlés elé. A költségvetési fejezeteknél a mérlegvalódiságot továbbra is kedvezőtlenül befolyásolta, hogy a gazdálkodás szabályozottsága nem javult. A '97. évi ellenőrzések megerősítették a társadalombiztosítási alapok súlyos rendszerbeli hiányosságait, nem tisztázott az ingyenes vagyonjuttatás célja, rendeltetése, hiányoznak a működés, a gazdálkodás, az elszámolás sajátos szabályai, az informatikai háttér hiánya pedig nehezíti az ellenőrzést, és az az ellátás működési zavaraihoz vezethet - állapította meg a vizsgálat.
A helyi önkormányzatok gazdálkodására továbbra is jellemző a nagyfokú és sok területen indokolatlan szabályozatlanság. A vizsgálatok által feltárt negatív folyamatok megakadályozása eredménytelen maradt. A pénzfelhasználás hatékonyságának javítására - sok más tényező mellett - a külső és főként a belső ellenőrzés erősítésére lenne szükség. Az önkormányzatoknak nyújtott normatív támogatások jogcímei túlzottan elaprózottak, a szabályozás bonyolult, az elszámolás és az adatszolgáltatás pontatlan.
A bankprivatizáció területén a Budapest Bank privatizációja és a Polgári Bank visszavásárlása pénzügyileg nem minősíthető célszerűnek és eredményesnek. Megjegyzem: a költségvetést terhelő következmények ma már ismertek, ilyen nagy jelentőségű ügyekben talán nem ártana az ügyészség érdeklődését is felkelteni.
A közalapítványok ellenőrzései azt igazolták, hogy az alapítványoknak átadott ingatlan- és pénzvagyon hasznosítása nem megnyugtató.
Egyelőre ennyit az ÁSZ-megállapítások köréből kiragadott tények sokaságából, amelyek cselekvő figyelmet érdemelnek főként a törvényhozó munkában, de nem maradhat tétlen a végrehajtó hatalom sem.
Figyelmet érdemel, hogy az ellenőrzött szervezetek többsége kedvezően reagált az ÁSZ ajánlásaira, és a jelentést követően intézkedési tervet készítettek a hiányosságok kijavítására. Gondot okoz viszont az, hogy az ÁSZ sok esetben nem kap visszajelzést éppen az Országgyűlés, illetve a kormány részére tett ajánlásaira.
Az 1998. évi ellenőrzések főbb megállapításaiból a következők kiemelése indokolt:
A közpénzekkel való gazdálkodás javítására irányuló intézkedések - mint például a magyar Kincstár létrehozása, a közbeszerzési törvény, az elkülönített állami pénzalapok számának csökkentése, és a többi - kedvező hatásai mellett továbbra is nagy számban fordulnak elő a gazdálkodási fegyelem lazaságaival összefüggő hibák, illetve törvénysértések és szabálysértések. Nem sikerült elérni, hogy az államháztartás alrendszereiben kellő súlyt kapjanak a központi költségvetésből nyújtott támogatásokhoz és egyéb bevételekhez kapcsolt teljesítménykövetelmények.
Az 1999. évi költségvetési fejezetek feladataiban, az előirányzatok tartalmában kedvező változás következett be, ugyanakkor a központi költségvetés előirányzatainak megalapozott kimunkálását a jelenlegi tervezési rendszer nem teszi lehetővé. A költségvetési gazdálkodásban a fejezeti kezelési előirányzatok céltól eltérő felhasználása, a bruttó elszámolási elv megsértése és ezekhez kapcsolódó egyéb lazaságok révén megszegték az előírásokat.
A társadalombiztosítási alapok gazdálkodásában az ismert problémák miatt már korábban szükség lett volna az önkormányzati típusú irányítás, működés és gazdálkodás kérdéseinek áttekintésére, az alapvető szabályozások korszerűsítésére, ez azonban az 1997. évi költségvetés jóváhagyása és végrehajtása során nem történt meg. Kedvező változás, hogy a kormány a társadalombiztosítási alapok '99. évi törvényjavaslatát a központi költségvetésre vonatkozó javaslattal egyidejűleg nyújtotta be a tisztelt Ház elé. A tb-alapok '99. évi költségvetése kapcsán az ÁSZ kiemelte, hogy a kormány igen feszes költségvetési javaslatot terjesztett elő, aminek komoly kockázati elemei vannak mind a bevételek, mind a kiadások tekintetében. Az elmúlt hónapok számszerű adatait ismerve van szerencsénk szembesülni a Számvevőszék időben közölt és megalapozott figyelmeztetésével.
A helyi önkormányzatok az utóbbi években csökkenő reálértékű bevételekkel gazdálkodhattak, ennek ellenére a többség ellátta alapvető feladatát, ellenben számolni kell a saját lehetőségüket rosszul felmérő önkormányzatok eladósodásával. Számos önkormányzati kórház nem tudta megőrizni a fizetőképességét, ezért a pénzügyi egyensúly megőrzése céljából önkormányzati biztosokat neveztek ki. Az adósság menedzselésének azonban sem a jogi szabályozása, sem a finanszírozása nem alakult még ki. Az ellenőrzési rendszer hiányosságai miatt is az önkormányzati gazdálkodásban a különféle címen nyújtott központi költségvetési támogatások igénybevételének és felhasználásának törvényessége évek óta romló tendenciát mutat. Az ÁSZ évente növekvő számban kényszerül javaslatot tenni a támogatások visszavonására.
A közalapítványok működésére jellemző, hogy általában csak a kapott központi költségvetési támogatásból élnek, ezen kívül forrásokat csak elenyésző mértékben tudnak begyűjteni.
Az állami vagyongazdálkodás területén előrelépés tapasztalható, azonban a vagyon megőrzése, hasznosítása területén még sok a tennivaló.
A Számvevőszék '97. és '98. évi vizsgálati megállapításainak tengeréből mindezt csupán az érdeklődés felkeltése céljából exponáltam. A negatív ténymegállapítások sokaságában a jó az, hogy az ellenőrzések hasznosításával kapcsolatos feladatok teljesítése javuló tendenciát mutat. A központi költségvetés és a társadalombiztosítás zárszámadásához, a költségvetés tervezéséhez kapcsolódó ellenőrzések megállapításai és javaslatai a törvényalkotás folyamatában hasznosultak.
Tisztelt Képviselőtársaim! Az elmúlt két esztendő vizsgálati tapasztalataiból sok-sok tanulság vonható le, azzal együtt a megoldásra váró feladatok sokasága mutatkozik. Nagyságrendje miatt érdemel kiemelést, hogy az Állami Számvevőszék évről évre növekvő erőt mozgósít a helyi önkormányzatok vizsgálatára. Mindezek ellenére - mint láttuk - széles körben mutatkoznak szabályozási és szabályozatlansági, valamint ehhez kapcsolódó végrehajtási gondok, a belső ellenőrzés hiányosságaival együtt. Nem működik a belátható időn belül és rendszeresen visszatérő pénzügyi-gazdasági ellenőrzés, ez pedig az elvégzett ellenőrzések hasznosulását rontja.
Tudjuk, hogy az Állami Számvevőszék kapacitása véges, de tény az is, hogy feladatai csak növekednek, gondoljunk csak az ad hoc jellegű kormányzati és parlamenti felkérések növekvő számára vagy a már említett uniós csatlakozásból fakadó többletfeladatokra. Így tehát okkal merült fel az önkormányzatok vizsgálata kapcsán a feladatmegosztás gondolata, hiszen ma az Állami Számvevőszék végzi azokat az ellenőrzéseket is, amelyek talán hatékonyabban volnának teljesíthetők kormányzati szervek hatáskörébe utalva. A lehetséges megoldások egyike az a kormányzati törekvés, hogy az úgynevezett normatív, cél- és címzett, valamint a központosított állami támogatások elszámoltatásának ellenőrzését az úgynevezett tákiszok végezzék. Az Állami Számvevőszék az így felszabaduló kapacitását átcsoportosíthatná a több milliárdos költségvetési főösszegű önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzésére és a közszolgáltatások témavizsgálataira.
A felvetés életszerű, a súlypontok javasolt áthelyezése racionális. A tákiszok szakmai gyakorlatának és önkormányzati kapcsolatrendszerének ismeretében a feladatátcsoportosítás megoldhatónak látszik. A végső döntés kialakításánál azonban bizonyos alkotmányossági szempontokat is célszerű mérlegelni, így például azt, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése törvényességi okból vizsgálható felül. Ha ez utóbb említettekre is figyelemmel aggályossá válna az ÁSZ részleges visszavonulása, egyúttal az ÁSZ és a kormányzati szervek között javasolt feladatmegosztás, akkor talán érdemes mérlegelni legalább annak a lehetőségét, hogy a helyi önkormányzatok pénzügyi-gazdasági tevékenységét teljeskörűen könyvvizsgáló segítse.
(Az elnöki széket
dr. Wekler Ferenc, az Országgyűlés alelnöke foglalja el.)
dr. Wekler Ferenc, az Országgyűlés alelnöke foglalja el.)
(15.40)
Mint tudjuk, ma ezt csak behatároltan, nagyobb kiadási főösszeggel, illetőleg hitelállománnyal rendelkező önkormányzatok esetében érvényesül.
A könyvvizsgáló megbízatása kisebb települések esetében célszerűen egy-egy körzet egészére kiterjedően segítené az önkormányzatok szakmailag, illetőleg törvényességi szempontból megalapozottabb tevékenységét, egyben elősegítené a hatékonyabb külső vizsgálatot is. Bármi is lesz a végső megoldás, mindenképpen arra kell törekedni, hogy a helyi önkormányzatok belső ellenőrzésének erősítésével egyidejűleg a külső ellenőrzés feltételei úgy javuljanak, hogy azok együttesen segítsék az önkormányzatok törvényes működését.
A törvényesség ügyét több összefüggésben már eddig is érintettem, azonban úgy gondolom, hogy az Állami Számvevőszékről szóló törvényről külön is szólnom kell. Az 1989. évi XXXVIII. törvény immár tíz éve határozza meg az intézmény szervezetét, hatáskörét és feladatait, illetőleg szolgálja a működését. Az idő múlása, azzal együtt a magyar jog- és intézményrendszer széles körű módosulása szükségessé teszi a törvény teljes körű felülvizsgálatát.
A 26 paragrafusból álló törvénynek szinte egyetlen olyan rendelkezése sincs, amely tartalmi, terminológiai vagy mindkét okra visszavezethető változások miatt eredeti szövegezésében meghagyható lenne. Az optimális megoldás az lenne, ha az elmúlt tíz esztendő tapasztalatát értékelve, az előttünk álló, főként az uniós csatlakozásból fakadó újszerű feladatokat is mérlegelve, mielőbb megtörténne az új törvény megalkotása az Állami Számvevőszékről.
Hatályos alkotmányunk szerint az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ezért - számolva a realitásokkal - valószínűsíthető, hogy meg kell elégednünk a jelenleg hatályos törvény korrekciójával. Nem szerencsés, de azt hiszem, ezzel a realitással szembesülnünk kell. Ebből viszont nem engedhetünk. Hiszen az mégiscsak védhetetlen, hogy az Állami Számvevőszék ellenőrzi a helyi tanácsok állami költségvetésből juttatott támogatásának felhasználását - tisztelt képviselőtársaim, jól tetszettek hallani: a helyi tanácsok támogatásának felhasználását -, vagy például nem lehet az ÁSZ elnöke az, aki a megelőző négy évben tagja volt a Minisztertanácsnak; és nem sorolom tovább ezeket a ma már mosolyra fakasztó avítt szövegrészeket.
Az viszont már több volna, mint törvényhozói mulasztás, ha az európai uniós csatlakozásból fakadó újszerű követelményeknek csak azért nem felelne meg az Állami Számvevőszék, mert a tisztelt Ház annak törvényi feltételéről a szokásos megegyezés hiányában nem gondoskodott.
Persze a törvény sürgető felülvizsgálatának formai és tartalmi követelménye ennél lényegesen szélesebb körű. Így például célszerű lenne szabályozni azt is, hogy az Állami Számvevőszék feladatkörében ellenőrzi az Országgyűlésnek beszámolási kötelezettséggel tartozó valamennyi intézmény tevékenységét, amelyben - megjegyzem - csak a Magyar Nemzeti Bank sajátos jogállására, a nemzetközi gyakorlatra és megítélésre tekintettel indokolt megszorító rendelkezést előírni. Tudom, hogy ez vitatott téma, de álláspontom szerint ez felelne meg a nemzetközi szokásnak, szokásjognak és elvárásnak.
A törvény felülvizsgálata keretében szabályozható lenne az is, hogy a jelenleg tervezhetetlen mennyiségben és időpontban jelentkező parlamenti, illetőleg kormányzati felkéréseknek, eseti ellenőrzéseknek miként köteles eleget tenni az ÁSZ, továbbá az így jelentkező rendkívüli feladat teljesítése a már jóváhagyott munkatervet hogyan érinti vagy érintheti.
A beszámoló keretében azzal most nem kívánok foglalkozni, hogy mennyire indokolt az alkotmányban rögzíteni bizonyos részletező feladatokat, de gondolatébresztés gyanánt jelzem, hogy előbb vagy utóbb, de ezt a hatályos alkotmányunk szerint szabályozott megoldást is indokolt újra gondolni. Szerencsés persze az lenne, ha ez időben és tartalmilag összekapcsolódna az Állami Számvevőszékről szóló törvény felülvizsgálatával.
A kiragadott példákkal csak azt kívántam alátámasztani, hogy az Állami Számvevőszékről szóló, a rendszerváltozás hajnalán hozott törvény felett az idő eljárt, a tapasztalatok hasznosításával történő újraszabályozása tovább nem halogatható feladat. A hatékony, korszerű ellenőrzés feltételeinek megteremtése, benne a szabályozás megújítása valamennyiünk elemi érdeke, egyben nemzetközi megmérettetésünk egyik támpontja is. Ennyit a ránk váró feladatokról.
A kisgazda frakció nevében nagyra értékelem az Állami Számvevőszék színvonalas munkáját. Az elnök úr szavait idézve magam is úgy látom, hogy az intézmény a közpénzekkel és a közvagyonnal való szabályos és hatékony gazdálkodás őreként szolgálja az Országgyűlést, az adófizető polgárokat.
Mindezekre tekintettel a Független Kisgazdapárt országgyűlési frakciója a tisztelt Háznak azt javasolja, hogy fogadja el az Állami Számvevőszék 1997. évi és 1998. évi tevékenységéről szóló jelentését.
Megtisztelő figyelmüket megköszönöm. (Taps.)
