SZALAY GÁBOR (SZDSZ)
SZALAY GÁBOR (SZDSZ)
SZALAY GÁBOR (SZDSZ) Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! Nemrégiben az egyik külföldi fővárosban járván a magyar nagykövettel beszélgettünk a koncessziós törvényről, illetve törvénytervezetről. Ez a nagykövetünk abbéli reményének és meggyőződésének adott kifejezést, hogy amint a Parlament meghozza a koncesszióról szóló törvényt, elhárul minden akadály a világkiállítás megrendezése elől. Nos, én úgy gondolom, hogy ennek a nagykövetünknek nagy csalódást fogunk okozni.
Ez a koncesszióról szóló törvényjavaslat ugyanis nem az, amelyre mind a külföldi, mind a belföldi vállalkozók oly rég s oly türelmetlenül vártak. Ez a törvényjavaslat nem az, ami a világkiállítás megrendezése előtt tornyosuló útakadályokon a legkisebb rést is nyitni volna képes. Ez nem az, amitől autópályák gyors épülését és telekommunikációs infrastruktúrák látványos javulását várnánk oly sokan. Ez a törvényjavaslat bizony nem az, ami elé oly nagy várakozással tekintettünk.
Mielőtt azonban ezen csalódottságunknak konkrét okairól szólnék, engedjék meg, hogy magáról a koncesszió intézményéről ejtsek pár szót.
A végletesen etatizált szocialista rendszerek gyarmatosításnak minősítették, s teljes elutasításban részesítették – a maguk logikája szerint egyébként érthetően – a koncessziót, vagyis azt a gazdasági intézményt, mellyel az állam vagy most jelesül az önkormányzat ellenszolgáltatás fejében lemond egy tevékenység elvégzésének kizárólagos jogáról, meghatározza, hogy azt helyette ki végezheti el, s ezáltal egyúttal közvetve beismeri, hogy az adott területen a magántőke nagyobb hatékonysággal működik, mint az állami. Többet a piacnak, kevesebbet az államnak – lehetne akár a koncesszió jelszava is.
Ez azonban az igazságnak csak az egyik oldala, hisz azt is látni kell, hogy minél liberálisabb egy ország, annál kevesebb szerepe van a koncessziós jogok szabályozásának, annál kevesebb területet hagy meg koncesszionáltnak, avagy koncessziókötelesnek az állam. Nem véletlen, hogy valaha, hajdanán, a szocializmus építésének kezdeti időszakában még maga Lenin is lehetővé tette koncessziók kiadását. A koncesszió ugyanis – míg kétségtelenül egy piaci karakterű intézmény, ugyanakkor – arról szól, hogy az állam rendelkezik a saját tulajdona felől.
Így tehát ami koncesszióba kerül kiadásra, az bizonyos, hogy állami tulajdont, és nem magántulajdont jelent. Más szóval azt is mondhatnánk, hogy minél tágabb a koncessziós területeknek a köre, minél tágabbra bővítjük ezen területek körét, annál inkább bővítjük az állami tulajdont a magántulajdon rovására.
Így tehát érthető, hogy minél liberálisabb egy állam, annál inkább a privatizációt preferálja a koncesszióval szemben. Helyesebb tehát, ha a konceszsziót, élve egyébként a törvénytervezet egyik alkotójának hasonlatával, egy olyan hídnak nevezzük, amely átvezet minket egy állam monopóliumokkal megvert, és súlyosan megterhelt gazdaságából a liberalizáltabba. Ez a híd mindenesetre nem kikerülhető, s majdan felégetnünk sem lesz szükséges.
Ezen a hídon külföldiek fognak hozzánk bejönni pénzzel, technológiával, szabadalmakkal, na meg persze belföldi vállalkozók is, akiknek egyaránt jogi biztonságra, pénzügyi biztonságra, műszaki biztonságra és közbiztonságra van szükségük.
A jogi biztonság, melynek első kicsiny lépését épp e törvénnyel szeretnénk megtenni, azonban nemcsak a befektetők, de a társadalom, a lakosság érdekeit is kell, hogy majdan szolgálja. Hisz a koncesszióba adás – mint ahogy arról Vékony képviselőtársam is említést tett – politikai aktus is, ugyanis az emberek ettől fogva fizetni fognak mindazért, ami eddig ingyenes vagy legalábbis közel ingyenes volt, s ezt ők csak akkor fogják elfogadni, ha bizonyosak lehetnek afelől, hogy több és jobb szolgáltatást kapnak majd, mint eddig. Ugyanakkor a vállalkozóknak pedig természetesen élniök kell.
Így tehát az egész intézmény, a koncesszió intézménye csak együttműködve és nem szembenállva lesz működőképes. A koncesszió jogi keretei tehát tulajdonképpen az egyensúlyteremtés művészetét jelentik. Az egyensúlyét az állam ellátási felelőssége, a jogosult, vagyis a vállalkozó eredményérdekeltsége s a lakosság komfortérzete között.
Mindent összevetve, nem egyszerű ügyről van tehát szó.
Visszatérve most már az előttünk fekvő törvénytervezethez, a nemzetközi gyakorlat általam ismert szeletében nincs a mienkhez hasonló jellegű általános kerettörvény. Sem az olasz, sem a spanyol, sem a francia, sem a német jog általános koncessziós törvényt megalkotni nem tartott szükségesnek. S mindez nyilván nem véletlen. Hisz a túlságosan általános kerettörvénynek kevés a gyakorlati haszna, míg a részletesebb pedig azzal a veszéllyel jár, hogy a különböző ágazatok koncessziós szabályainak mozgásterét szűkítheti le feleslegesen és túlzó módon.
A törvénytervezetnek nincs egyébként előzménye a magyar jogalkotásban sem, mint azt Balsai miniszter úr is említette. Így elmondható, hogy jobb híján legfeljebb önmagához és az általa maga elé kitűzött célokhoz mérhető. Az eredmény véleményem szerint így is lesújtó.
Úgy gondolom, hogy ez a törvénytervezet méltán tarthat igényt gazdasági jogalkotásunk legszerényebb teljesítményei közé történő besorolásra. Ez pedig már valami, hogy a pesties szlenggel éljek, hiszen ez a fogalom meglehetősen devalválódott az utóbb idők során. Ha az a sok rossz törvénytervezet, ami a Parlament elé került az utóbbi időben, tőlünk mind visszautasításra találna, akkor bizony meglehetősen megritkulna a napirend előttünk. Természetesen ezt nem tehetjük, hiszen a törvényalkotási munkának mennie kell, ezért vállalnunk kell annak ódiumát, hogy rossz törvénytervezetekkel sokat bíbelődve, sok-sok fáradságot és időt rááldozva alakítsuk őket viszonylag elfogadható törvénnyé. Nos, azt hiszem, legfeljebb most is erről lehet szó.
De mindennek ellenére, ha nem ismerném Kormányunk azon következetességét, mellyel minden hibája és tévedése mellett is büszkén kitart, akkor feltétlenül javasolnám a törvénytervezet egyetlen, de határozott mozdulattal történő visszavonását. Mivel viszont ezt ismerem, így illúzióim sem lehetnek. S ehelyett megelégszem a legfigyelemreméltóbb hiányosságok csokorba szedésével.
Kezdjük tehát az általánosságokkal. Mindenekelőtt le kell szögezni, hogy a törvényjavaslat nem teremti meg a nagyon várt koncessziós szabályozás működőképes rendszerét, s ez a koncessziós befektetés lehetőségére várók között súlyos zavarokat okozhat. Mindenkinek világosan látnia kell, hogy ennek a törvénynek az esetleges megszületése még egyetlen koncessziós szerződés megkötésére sem ad lehetőséget mindaddig, amíg meg nem születnek az ágazati törvények, melyek a részletes és konkrét kérdéseket szabályozzák.
Egyik barátom – egyik jogász barátom – a jogterületről vett analógiát használva azt mondta, olyan ez, mint hogyha a Büntető Törvénykönyv általános és különös része külön törvény formájában kerülne szabályozásra, azaz külön állapítanánk meg, hogy mi a bűncselekmény fogalma, majd ennél jóval később és külön másik törvényben rendelkeznénk afelől, hogy mi a lopás, emberölés törvényi tényálladéka. Hát valami hasonló lehet ebben az esetben is.
Továbbmenve: egy általános törvénytől igazán elvárható lenne, hogy az általa használt fogalmak definícióját megadja. Ehelyett itt a fogalmi zűrzavart még a terminológia zűrzavara s a végig nyomon követhető pongyola megfogalmazások is súlyosbítják. Nem kívánok erre most példákat mondani, bőséges lenne a tárház.
Nem tudjuk meg például azt sem, hogy tulajdonképpen mit is kell értenünk a koncesszió, a koncessziós szerződés, az ágazati törvény, a koncesszióköteles tevékenység és egyéb fogalmak alatt, hol van a világos határvonal az állam és az önkormányzatok koncessziós kompetenciája között. Hisz ez a kettő, nagyon jól tudjuk, sajnos, súlyos konfliktusba is kerülhet egymással. Különösen nagyobb területre vonatkozó, mondjuk, országos jelentőségű infrastrukturális koncessziós jogok odaítélésekor.
Tovább menve, mint az közismert, bizonyos feltételek mellett a társasági jog alapján állami monopoltevékenységeket, vagy mostantól nevezzük így, koncesszióköteles tevékenységeket már eddig is folytathattak vállalkozók. Nem derül ki ebből a törvénytervezetből, hogy mi lesz ezen vállalkozások sorsa a koncessziós törvény megszületését követően.
Nemcsak a társasági törvényhez való viszony nem világos azonban, de az sem, hogy miként fog harmonizálni az önkormányzati vagyonról szóló törvénnyel, vagy éppen a földtörvénnyel. Vélhetően zavarok okozója lesz továbbmenve az a tény is, miszerint megállapíthatatlan, hogy a törvényalkotók a koncessziós szerződést magánjogi vagy közjogi természetűnek vélik-e. Külföldön a koncessziós szerződések egyre inkább a közjog irányába tolódnak el, ami a közérdeket képviselő, és annak védelmére hivatott koncessziót adónak persze számos előjogot biztosít ugyan a jogosulttal szemben, de ugyanakkor a szerződés közjogi természete utóbbinak biztonságot is ad, hisz nincs szüksége például semmiféle hatósági engedélyekre, mint azt jól tudjuk, ebből a törvénytervezetből kiderülően nálunk van, mármint szükség van ilyen külön engedélyekre. Külföldön ez a koncesszió megadásával automatikusan biztosított.
Ezen általános jellegű észrevételek után rátérve most már a törvénytervezet konkrét hiányosságaira, az alábbiakat kívánnám elmondani.
Köztársaságunk Alkotmányának 10. § (2) bekezdése kimondja, hogy – idézem –: "Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg." Ilyen törvény azonban nincs. Így azt sem lehet tudni, hogy az 1. §-beli felsorolás vajon ezt a hiányt pótolja-e taxatív jelleggel, avagy netán a kizárólagos jogosítványok köre ennél jóval bővebb, melyből a törvényalkotó csak szemezget, mikor kijelöli a koncesszióba adható tevékenységek itt található listáját.
Mellékesen jegyzem meg, itt előttem van a Polgári Törvénykönyv, az 1959-ben meghozott és máig is érvényes Polgári Törvénykönyv, és annak a 172. §-a az állami szocialista tulajdonjogról, illetve az állami szocialista tulajdon tárgyairól szól, illetve ezeket sorolja föl. Nos, ez távolról sincs összhangban a koncessziós törvényjavaslattal. De nem olyan értelemben, amely értelemben esetleg önök gondolnák, hanem pont ellenkező értelemben. A Kormány ugyanis előterjesztette a Polgári Törvénykönyv módosításáról szóló törvényjavaslatát, és abban szűkíteni kívánta az állami tulajdonnak ezen Ptk.-ban felsorolt körét.
Tudomásom szerint – képviselőtársaim mesélték – az alkotmányügyi bizottság nem fogadta el ezt a módosítást azért, mert a módosítást még mindig túl tágnak tartotta, úgy értve, hogy a módosításban meghagyott állami tulajdonok, monopóliumok körét még mindig túl tágnak tartotta, azt tovább akarná bővíteni. Márpedig az előttünk fekvő koncessziós törvénytervezet még ennél az eredeti, 59-es Ptk.-ban a szocialista tulajdonjogban felsorolt cikkeinél is bővebb körét jelöli meg az állami tulajdonnak.
Nyilvánvaló, hogy nehéz érdemben a konceszszióról addig vitatkozni, míg az állami tulajdon kizárólagos köre nincs egyértelműen rögzítve és tisztázva.
Továbbmenve: talány, hogy a törvénytervezet miért korlátozza a koncesszió körét az állami, illetve önkormányzati tulajdonban álló dolgok működtetésére és bizonyos monopoltevékenységek gyakorlására; miért nem terjed ki a törvény hatálya a tárgyi feltételül szolgáló létesítmények megépítésére is, amelyekre a Ptk. és egyéb más jogszabályok vonatkoznak továbbra is.
Ha mindehhez még hozzágondoljuk az ágazati törvények megszületését, akkor válik igazán csak világossá, hogy milyen zavartalanul él tovább az a – idézőjelben mondom – "remek" jogszokás, hogy adott tevékenységre vonatkozóan csak sok és különböző helyeken fellelhető joganyagból lehet tájékozódni.
Tudomásom szerint a jogforrás-hierarchiát tekintve törvényeink egymással egyenrangúak, természetesen persze az Alkotmányt kivéve, amely első az egyenlők között. Így nem mondható szerencsésnek az 1. § (1) bekezdésének az az elve, miáltal más törvények, azaz az ágazati törvények autonómiáját ezen törvény kifejezett felhatalmazásától tesszük függővé.
A törvénytervezet 2. §-a szerint koncesszió vagy közigazgatási aktussal, azaz koncessziós célra alapított állami vagy önkormányzati intézmény, szerv létrehozásával, vagy koncessziós szerződés megkötésével jön létre. Előző esetben azonban a teljesen alárendelt kategóriájú közüzemi vagy kommunális vállalattal van dolgunk, melynek alárendeltsége attól, hogy a jövőben a koncessziós törvény hatálya alá vonjuk, természetesen mit sem változik. Ráadásul az sem világos, hogy ez esetben is kell-e koncessziós szerződést kötni, vagy a jogosulti kötelezettségek magában az alapító határozatban jelennek-e meg.
A törvényjavaslat 4–11. §-ig terjedő része a koncessziós pályázatról rendelkezik. A szabályozás teljesen üres, a pályázati feltételek felsorolása rendkívül hiányos, még akkor is, ha figyelembe vesszük a 10. § azon rendelkezését, miszerint az ágazati törvények további szabályokat állapíthatnak meg, ami persze egyúttal a jogosult részére üzenet arról is, hogy a szigorítás irányába lépve még bármi elképzelhető. Rögzíteni lenne szükséges viszont, hogy a pályázatok elbírálásának és minősítésének alapjául szolgáló kritériumokat, preferenciális szempontokat a pályázati kiírásnak tartalmaznia kell, hiszen a 11. § azon megfogalmazása, miszerint a pályázatnak az a nyertese, aki a legkedvezőbb ajánlatot tette, tág teret ad utólagos vitákhoz, és óhatatlanul a döntéshozók tisztességének megkérdőjelezéséhez vezethet. Gondoljunk csak a nemrégiben nagy vihart kiváltott telefontender ügyére.
Teljes egészében elfogadhatatlannak tartom az 5. §-nak azt a rendelkezését, mikor is az önkormányzatokat érintő egyes koncessziós kérdésekben csupán az adott önkormányzat véleménynyilvánítási jogát állapítja meg. Ha most az egyes ágazati szabályokat is magában foglaló jogszabálytervezet feküdne előttünk, szükségtelen lenne nehezen megfogható és körülhatárolható területekről vitáznunk, pontosan megfogalmazhatnánk azt, hogy melyek azok a területek, ahol az önkrományzatok jogosultak a koncesszió adására, melyek azok, ahol kizárólag az állam, és melyek azok, ahol együttes koncesszióadásra van lehetőség; ilyen esetben hogyan egyeztesse érdekeit az állam és az adott önkormányzat. Ha ez az előterjesztésben szereplő rendelkezés törvényerőre emelkedik, tág tere fog nyílni annak, hogy az önkormányzatok gazdálkodási jogait az állam, azaz a mindenkori kormány sértse, hiszen a véleményalkotási jog, mint tudjuk, nem sokkal több a semminél.
A koncessziós szerződések időtartamára általános szabály nehezen lenne állítható, mivel különféle külföldi példák alapján tudjuk, hogy nem ritka az 50–70 vagy még több évre szóló szerződés sem, felesleges lenne nekünk 35 évben korlátozni a koncesszió maximális időtartamát. Indokoltnak tűnik ezért a tól-ig határok felső limitjét 10–20 évvel megemelni.
A 21. §-ból megtudhatjuk, hogy a koncessziós társaság csak kizárólagosan a koncesszióval összefüggő tevékenységet folytathat. Ez lehet épp indokolt is, de hogy ez a tilalom mellérendelt szankció nélkül semmit sem ér, az bizonyos.
A koncesszió intézményének megnyugtató és gyors rendezése alapvető érdekünk. Részben ennek elmúlt időszakbeli hiánya okozza most például azt is, hogy a szovjet csapatok kivonulása után az anyagi követelések rendezése olyan nehéz feladat, mint amilyen. A jogi háttér ugyanis nem tisztázott, hiszen tipikusan a koncessziós szabályozás hatálya alá kellene tartoznia többek között minden olyan esetnek is – így a szovjet példának is –, amikor egy állam vagyoni értékű területhasználati jogokat enged át egy másik államnak.
Jelen törvénytervezet mostani állapotában az alkalmatlanság érzetét kelti. Bőségesen akad tehát rajta javítanivaló. Hogy ez majd mennyire sikerül, azt a meghozandó törvények, az ágazati koncessziós törvénymeghozással és a gyakorlattal való szembesülés fogja megmutatni.
Köszönöm türelmüket, és egyúttal elnök úrnak szeretném bejelenteni, hogy a Szabad Demokraták Szövetségének módosító indítványcsomagja ugyan elkészült, de úgy tudom, hogy az általános vita ma nem kerül lezárásra, ezért nem szükséges azt még ma beadni. Köszönöm türelmüket. (Taps.)
Arcanum Newspapers
See what the newspapers have said about this subject in the last 250 years!
Show me
