IV.
IV.
Ha a politikai – és hozzátehetjük: politikatudományi – elem minduntalan tetten érhető Erdei Ferenc szövetkezeti írásaiban, még inkább így van ez a társadalom egészének irányításával, közigazgatásával összefüggő, kifejezetten politikatudományi vizsgálataiban.
Ezek a vizsgálatok és eredményei szervesen beépültek már azon kutatásaiba is, amelyekről szóltunk. Különösen a településkutatás és a településfejlesztés elválaszthatatlan a településpolitikai megfontolásoktól, de még a két világháború közötti magyar társadalomról írott nagy tanulmányában is tükröződnek olyan, a politikai szociológia vagy tágabban a politikatudomány területére tartozó elemzések, amelyek a ma kibontakozó politikatudományi kutatások számára Bibó István és Németh László írásai mellett – alapozó jellegűeknek tekinthetők.
Utaltam már a magyar állami irányítás és a közigazgatás sajátosságairól adott megállapítására. Érdemes idézni is, legalább egyes részleteit: „A bürokrácia, ahogy szó szerint is a hivatal uralmát jelenti, úgy a valóságban is mindig a hivatal beavatkozását valósítja meg az egyének életében, ezért mindig lehet panasz ellene. Ennek a korszaknak a bürokráciája azonban nemcsak hatalmasan beavatkozó bürokrácia volt, hanem nehézkes és kis teljesítőképességű igazgatás is egyúttal. Tehát kiterjedt ugyan a közösség életének minden területére, azonban céltudatos és sikeres beavatkozással nagyon kevés kérdést oldott meg. Éppen ezért állott elő minden politikai vonatkozástól függetlenül is az a probléma, hogy a közigazgatást szakszerűsíteni, racionalizálni kell.”
„Az állam által ellátandó közfeladatok valóban olyan mértékben kiterjedtek, és az igazgatási szervezet olyan mértékben megnőtt, hogy a konzervatív igazgatási módszerekkel nem is lehetett sikeres a működés. Az állam hatalmas cselekvő szervezetté vált, amelynek a társadalmi élet minden területén szakfeladatokat kellett megoldani. Hozzá is nyúlt mindezekhez a feladatokhoz a korszak közigazgatása azonban ugyanazokkal a módszerekkel és szervekkel, amelyek a régebbi fejlődésben alakultak ki. Tehát kiterjedt az állam az új feladatok felé, de a régi minőségében. A jogállam természete szerint a jogszabályok végtelen szövevényét teremtette meg, amelyeket jó részükben nemcsak végrehajtani, de áttekinteni sem lehetett, a konzervatív társadalom természete szerint pedig olyan társadalmi erők működtek ennek a közigazgatásnak a keretei között, amelyek nem igazgatási, hanem uralmi szakszerűséget érvényesítettek. Ez pedig azon fölül, hogy társadalmilag a konzervatív erők uralmát valósította meg, avval a következménnyel járt, hogy a közigazgatás eredményt sem tudott elérni.”
„Az államszervezet tehát egy elvonatkozott felsőséges uralmi szervezetté épült ki a modern fejlődésben, illetve az újabb alakulásban is megőrizte ebbeli természetét. A két háború közti korszakban is a konzervatív nemzeti társadalom úri jogászi módszereivel kormányozta-igazgatta az alsó társadalmat, s e természetének a következménye egyformán megnyilatkozott egy erős kezű politikai uralomban s a modern állami feladatok mérsékelt eredményességű ellátásában. Megnyilatkozott azonban abban is, hogy a szükséghelyzetek és a koreszmék rendkívül erős próbái között is nagyjában megőrizte konzervatív természetét, tehát nem alakult át totális állammá. Szóval megmaradt alkotmányos-konzervatív államszervezetnek, s éppen csak annyit engedett a kényszerhelyzetek és a koreszmék befolyásának, amennyit maga a történelmi nemzeti társadalomszerkezet változott ezekre a hatásokra. Végeredményben tehát ebben a korszakban is éppen úgy a konzervatív nemzeti társadalom szervezete maradt az állam, mint a megelőző korszakokban, és ekkor sem avval szemben, hanem avval együtt alakult.”
„Az államfejlődés ilyen társadalmi útja azt jelentette, hogy az államélet szerepei éppen úgy megmaradtak úri pályáknak, mint a korábbi fejlődésben. Tehát az államkormányzás és -igazgatás hivatalnokrétege ebben a korszakban sem alakult át szakszerű polgári hivatalnokosztállyá, hanem továbbra is úri középosztály maradt.”
„A modern államfejlődés az állam hatalmi feladatain túl is kiterjedt a társadalom életére, és szinte az élet minden területén kiépítette igazgatási tevékenységét. Tehát a közlekedés ügyeiben, a gazdasági élet egész kiterjedésében, a nevelésben és a szellemi életben éppen úgy, mint az egészségügy és az általános társadalompolitikai területén egyformán állami tevékenységet szervezett meg. S nemcsak igazgatási szerepet alakított ki ezeken a területeken, hanem nagyon sok helyt az egész tevékenységet állami feladattá tette. A két háború közti korszakban különösen hatalmas volt ez a kiterjedés, és főképp a gazdasági élet területére irányult rendkívüli mértékben. Ez azonban sem módszerbeli, sem szerkezeti változást nem idézett elő az államéletben, mert ez is ugyanolyan társadalomszerkezetben ment végbe, mint az állami tevékenység korábbi kiterjedései. Tehát ahogy korábban a közlekedésügyet vagy az iskolákat és a gazdasági élet felügyeletét és igazgatását szervezte meg az állam a hatalmi tevékenységében kialakult módszerekkel, úgy ebben a korszakban is lényegében ugyanezeket a módszereket és ugyanezt a szervezetet alkalmazta a gazdasági élet, az egészségügy és a tevékenyebb társadalompolitika területein. Az új területek tehát alig módosítottak valamit az államéleten, s nem az történt, hogy az új tevékenységi területek bevonásával új társadalomelemek kapcsolódtak volna az igazgatásba és az egész állami tevékenységbe a maguk tárgyilagos módszereivel és szakszerűségével, hanem ellenkezőleg a korábbi államéletben kifejlődött szervezet és módszer vonta a maga hatáskörébe az új területeket. Szóval ezekre a területekre is a történelmi nemzeti társadalom terjeszkedett ki úri középosztályával és rendkívül kifejlett uralmi szakszerűségével.”
„Ha azt nézzük, hogy a rendkívül változatos viszonyok között is biztosan megálló történelmi államszervezet milyen eredményességgel működött a korszak megváltozott és kiélesedett viszonyai között, akkor különböző értékű teljesítményeket állapíthatunk meg. Azokon a területeken, ahol az államélet hatalmi szempontjai a döntők, ott százszázalékos eredményességgel fejtette ki működését a magyar államszervezet. Rendkívül súlyos körülmények között vitt véghez egy olyan konszolidációt, amely nemcsak a háború és a forradalmak hatásait tüntette el, hanem a megcsonkított országban is újra tudta építeni a történelmi országterülethez szabott történelmi Magyarországot. Hasonló kormányzati teljesítményt nyújtott akkor, amikor a válság után a rendkívül erős ellenkező hatások között meg tudta tartani a magyar alkotmányosság folytonosságát, a jogszerűség érvényét és az ország függetlenségét. S mindezt nem politikai lángelmék munkájával, hanem az államélet és történelmi nemzeti társadalom széles körű és tradicionálisan kiművelt kormányzási kultúrájával, és nem utolsósorban a magyar államszervezet és az alkotmányosság intézményeivel. Nem korszakalkotó politikai nagyságok által működött így a kormányzás, hanem az államvezető egyéniségek kitűnően képzett és egy hosszú történelmi gyakorlatban iskolázódott egész gárdája, sőt egész osztálya által.”
„Hasonló teljesítményekkel dicsekedhet a korszak államélete az államhatalom alsóbb tevékenységi területein, a rendészetben és az igazságszolgáltatásban. A magyar csendőrség és a rendőrség olyan tökéletesen szakszerű intézményekké fejlődtek, amelyek az államrend biztonságának a legmagasabb fokát biztosítják.”
„A másik oldalon azokon a területeken produkált kiváló teljesítményeket a magyar államszervezet, amelyeken egyáltalán nem érvényesültek hatalmi mozzanatok. A modern élet adminisztrációjához szükséges nyilvántartások és összeírások éppen olyan példaszerűek Magyarországon, mint a közlekedés állami intézményeinek, a vasútnak és a postának a működése. Nem mondható el azonban ugyanez a modern élet adminisztrálásának azokról a területeiről, amelyeken egyformán érvényesülnek hatalmi mozzanatok és a tárgyi szakszerűség. Ezekben a viszonyokban, szóval nagyjában a közigazgatás egész területén, már lényegesen kisebb értékű a korszak államszervezetének a teljesítménye. S ugyanez áll az iskolázásnak és a szakképzésnek azokra a területeire is, amelyek nem tisztán szakképzést nyújtanak, hanem a nevelés által világnézeti elemeket is érvényre juttatnak. A hatalmi-politikai, illetve a világnézeti és a tárgyi szakszerűségi elemek aránytalanul egyesülnek ezekben a tevékenységi ágakban, és mindenütt a politikai elemek túlsúlyával. Ennek pedig az a következménye, hogy a szakszerűség alárendelődik a hatalmi-politikai szempontoknak, és nem engedi szabad és tárgyilagos kifejlődését.” (Erdei 1980, 305–307., 309.)
Az idézett tanulmány egészének alapján megállapítható, hogy Erdei Ferenc politikatudományi eredményei két irányban bontakoztak ki. Mindenekelőtt a magyar politikai kultúra egyes vonásait foglalta össze, éspedig nem csupán az állami tevékenység sajátosságaiban tükröződve, hanem az egyes társadalmi osztályok és rétegek politikai magatartásában is. Ezzel a politikai kultúrával függ azután össze egy olyan további probléma, amely az idézett szövegrészek tanúsága szerint is, de későbbi munkásságában is megjelenve – szinte élete végéig foglalkoztatta: a szakszerűség és a politikai elem, vagy ahogyan később megfogalmazta, a szakszerűség és a demokrácia viszonya.
A szakszerűség háttérbe szorulása a politikai elem mögött ugyan nem csupán a magyar társadalomfejlődés sajátossága, hiszen jellemző minden a fejlődésben megkésett, periférián vagy félperiférián élő társadalomra, mégis a magyar társadalomban két tényező folytán is különösen problematikussá fejlődött. E specifikus fejlődés egyik tényezője a középbirtokosság (gentry) elszegényesedése és a hivatalokba való áramlása. Ez az úri-birtokos hivatalnokréteg különösen a megyei hivatalnokság (amely azonban az állami hivatalnok számára is magatartási mintát adott) – elsősorban hatalmi elemként jelent meg a társadalomban. E réteg által hordozott hatalmi elem egy irányban öltött szakszerű formát, a politikai szakszerűség jogászi változatában. A második tényező részben ezzel összefüggően jelentkezett a második világháború utáni társadalomépítés – különösen a szocialista fejlődés – menetében. Ekkor ugyanis a korábbi „középosztály” és a hatalom összefonódása, nemkülönben a jogászi elem hatalmi elemmé történt általánosítása folytán igazolhatónak tűnt a hivatalnokság (amely időközben már jelentősen telítődött szakszerűséggel is) lecserélése, és új vezetői-értelmiségi réteg kialakítása. Ebben a folyamatban, különösen súlyosan az első évtizedekben az állami, majd a gazdasági irányítás vezetői, később középszintű pozíciói betöltésében kizárólag a politikai elem hatott közre, a szakszerűség úgyszólván teljes háttérbe szorulásával, vagy „kvázi” szakszerűséggel való helyettesítésével. Ezzel a magyar társadalom modernizációjának folyamatából hosszabb átmenetre kiiktatódott a szakszerűség, sőt máig káros hatásokkal a szaktudás becsülete. Meglehetősen egyedülálló jelenség ez a modernizáció útját járó, tehát a szaktudást különösen igénylő országokban. (Néhány szocialista ország fejlődésének hasonló időszakában találunk hasonló példákat.)
A probléma magyarországi súlyát jellemzi, hogy Erdei Ferenc, nem utalva vissza ugyan korábbi kutatásaira, a feltárt összefüggésekre (annál is kevésbé tehette ezt meg, mert kéziratát, amelyből fentebb idéztünk, elveszettnek hitte), 1967-ben újra megfogalmazta, éspedig a megváltozott viszonyoknak megfelelően. Erről szóló tanulmányában – Szakszerűség és demokrácia – a két elem összekapcsolódásának és az összekapcsolódást nehezítő harmadik elem: a bürokrácia problematikájának szentelt különös figyelmet. Következtetése szerint a magyar társadalom legújabb fejlődési folyamatai, különösen a gazdaságirányítás reformjának bevezetésével kedvező feltételeket biztosítanak a szakszerűség és a demokrácia formájában jelentkező politikai elem összekapcsolódására. „Mégpedig úgy – írta –, hogy egyszerre növeljük a szakszerűséget is, és fejlesztjük a szakapparátus demokratikus ellenőrzésének, befolyásolásának módszereit is. Nincs más reális útja a bürokrácia leküzdésének, ezt egyértelműen bizonyítják a történeti tapasztalatok.” (Erdei 1977, 439.)
Ez a megállapítás meglehetősen általánosnak tűnhet ugyan, de megfogalmazása – amely ismét konkrét elemzéseken alapult, mint Erdei Ferenc más munkái is – az adott időszakban lehetőséget adott a problémát érintő kutatások kibontakozásának, amelyek napjainkra a magyar politikatudomány jelentős eredményeit is produkálták.
Nagyon hézagos lenne azonban az Erdei Ferenc politikatudományi munkásságáról adott kép, ha nem utalnánk a közigazgatással kapcsolatos kutatásaira. Említettem már, hogy a településszociológiai munkássága sajátos közigazgatási koncepciót is megalapozott: egy központi település (város vagy fejlettebb falu) és a környezetében, vele gazdasági-közlekedési szervességben élő kisebb települések igazgatási jellegű összekapcsolását. A városok és vonzáskörzetük együttes igazgatásának koncepciója gyakorlatilag 1938-tól kezdődően, utolsó, még életében megjelent könyvéig, a Város és vidéke érzékletes képéig – „a városok és községek csillagrendszere” – alapjaiban nem változott. Konkrét javaslatként 1946-ban látott napvilágot, mint a Nemzeti Parasztpártnak a magyar közigazgatás reformjára készített elgondolása. Ennek az elgondolásnak volt azonban egy másik, kevéssé említett sarkpontja is: a helyi önkormányzat fontossága. Olyan kérdés ez, amely – különösen Erdei Ferenc tapasztalatokat is összegző megfogalmazásában – egyaránt áll a közigazgatás-tudomány és a gyakorlati közigazgatási reformtevékenység érdeklődésének központjában. „…bonyolult probléma a központi kormányzat és a helyi önkormányzat viszonyának, illetőleg egyensúlyának a megtalálása az államigazgatás hierarchikus rendszerében. A demokratikus centralizmus szocialista elve és a helyi tanácsok rendszere elméletileg következetes megoldást képvisel. Húszéves tapasztalatunk alapján azonban fel kellett ismernünk, hogy a gyakorlat e rendszer működése során számos súlyos problémát vet fel. Ezek egyik forrása az, hogy ugyanaz a választott szerv a tanács végrehajtó bizottsága egyben az önkormányzat megvalósítója is, a központi kormányzat végrehajtó szerve is. A gyakorlati tapasztalatok arra mutatnak, hogy ez a kettősség mindkét irányban zavarokat, illetőleg fennakadásokat okoz. Elkerülhetetlennek látszik a demokratikus centralizmus elve alapján és a tanácsok rendszerében a központi kormányzat és a helyi önkormányzat szerveinek valamilyen szétválasztása és kooperációjuk, illetőleg normális ütközésük tisztább és pontosabb megszervezése. A korábbi időszakban a szakigazgatási szervek kettős – minisztériumi és helyi tanácsi alárendeltsége ezt az ütközést egyeztetést félig-meddig megoldotta, azonban a gyakorlatban ez nem tudott konszolidálódni. A megoldás legbiztatóbb megközelítése nyilván az, hogy alapszinten – a városokban és a községekben – az önkormányzat messzemenő érvényesítése lehetséges és kívánatos, területi középszinten pedig a központi önkormányzat és a helyi önkormányzat koordinálását kell megoldani. Ez elképzelhető külön szervekben is, közös szervekben is, egyvonalas és megosztott alárendeltségben is, csak az nem bizonyult kielégítő megoldásnak, hogy a funkciók és a felelősség megosztása nélkül függjön ugyanaz a szerv a központi kormányzattól is, a helyi önkormányzati testületektől is. Külön nehézsége a helyi önkormányzatnak, hogy nem lehet emeletes. Mert a többszinten egymásra épített önkormányzat csak felülről nézve az, alulról minden felsőbb önkormányzati szint központi szervként hat lefelé. A mai kétemeletes rendszerünkben a községek feletti járási és megyei szintű önkormányzat vajmi kevés önkormányzati önállóságot hagy meg a községeknek. Bizonyos tehát, hogy a szintek számának a csökkentése mindenképpen előnyös.” (Erdei 1977/b, 29–30.)
A közigazgatásra vonatkozó tudományos vizsgálódásait – különösen 1946-tól kezdődően – jelentősen befolyásolták az adott időszak politikai feltételei és követelményei. Ám a legfontosabb két eleme – a város és vidék közigazgatásának szerves megteremtése, valamint a helyi önkormányzat kifejlesztése – mindvégig meghatározta tudományos és politikai tevékenységét is.
Az Erdei Ferenc tudományos munkásságának „területeiről” adott – távolról sem teljes, nagyon is vázlatos – áttekintés mindenképpen igazolja a kiindulópontként megfogalmazott megállapítást: nevezetesen, hogy Erdei Ferenc valóban interdiszciplináris szemlélettel alkotó kutató volt. A tudomány több ágában is jelentős eredményeket ért el, ám munkásságát csak mesterségesen tagolhatjuk egyik vagy másik ágazat szerint, hiszen a többinek a szempontja is jelen volt kutatásaiban, mint ahogyan nem választható el ez a munkásság politikai tevékenységétől sem.
